地方政府推行權(quán)力清單制度存在的問題以及對(duì)策研究

摘 要 截至2016年初，我國(guó)省級(jí)政府權(quán)力清單公開工作已經(jīng)完成，總結(jié)來(lái)看，地方政府在推行權(quán)力清單制度過程中普遍存在權(quán)力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，權(quán)力清單制定主體和制定程序問題，過于機(jī)械性而忽視制度作用的發(fā)揮以及監(jiān)督機(jī)制欠缺等問題。為了保證權(quán)力清單制度落到實(shí)處，我們應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變主體觀念，建立并完善與權(quán)力清單制度相關(guān)的法律規(guī)定，科學(xué)依法制定權(quán)力清單，繼續(xù)優(yōu)化權(quán)力流程，并逐步完善清單監(jiān)管機(jī)制。

關(guān)鍵詞 地方政府 權(quán)力清單 認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

作者簡(jiǎn)介：張宇，黑龍江省政法管理干部學(xué)院副教授，研究方向：法理。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.217

2017年3月5日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中指出，2016年在推進(jìn)政府建設(shè)和治理創(chuàng)新方面，推進(jìn)政務(wù)公開，省級(jí)政府部門權(quán)力和責(zé)任清單全面公布。至此，自2013年十八屆三中、四中全會(huì)提出了推行政府權(quán)力清單制度這一重要改革任務(wù)以來(lái)，取得了較大的成果，但暴露的問題也較多。2017年政府重點(diǎn)工作任務(wù)之一是全面加強(qiáng)政府自身建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效能，更好為人民服務(wù)。從這一角度來(lái)看，我們要對(duì)推行權(quán)力清單以來(lái)所暴露的主要問題進(jìn)行梳理，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

一、地方政府推行權(quán)力清單制度存在的問題

（一）權(quán)力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，權(quán)力清單數(shù)量差異大

按照我國(guó)憲法和地方政府組織法的相關(guān)規(guī)定，地方各級(jí)人民政府及其工作部門所享有的行政權(quán)力基本上是一致的，然而，在梳理各省級(jí)政府公開的權(quán)力清單中發(fā)現(xiàn)各地公開的權(quán)力清單數(shù)量差異較大。2015年年底由中國(guó)政法大學(xué)發(fā)布的《中國(guó)法治政府發(fā)展報(bào)告（2015）》中披露，在同級(jí)地方政府中，所公布的權(quán)力清單差別巨大，比如廣州市政府公布的權(quán)力清單涉及4972項(xiàng)，四川省成都市則有7437項(xiàng)。造成權(quán)力清單事項(xiàng)數(shù)量的差別如此懸殊的原因是多方面的，最主要的原因在于各級(jí)地方政府對(duì)行政權(quán)力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一?！艾F(xiàn)有權(quán)力清單制度的制定雖是以部門‘三定方案為基礎(chǔ)，但存在如何列、什么樣的權(quán)力進(jìn)清單的困惑，且因行政權(quán)力的口徑不統(tǒng)一，缺少統(tǒng)一的規(guī)范操作和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致權(quán)力清單的分類標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量等差別甚大?！?此外，有些地方政府在清理權(quán)力時(shí)隨意性較大，過度以任務(wù)為導(dǎo)向，而忽略了行政權(quán)力本身的功能和結(jié)構(gòu)。

（二）制定主體欠缺客觀性，制定程序公正性缺位

制定權(quán)力清單旨在為政府瘦身，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。然而，這項(xiàng)制度的實(shí)施卻存在一個(gè)制度性困難，即地方政府一方面要積極曬出權(quán)力清單，另一方面又可能成為落實(shí)權(quán)力清單制度的內(nèi)在阻力。如何保證地方政府準(zhǔn)確地劃定其權(quán)限范圍，并保證在此范圍內(nèi)積極履行職能？目前存在兩個(gè)具體問題：權(quán)力清單的制定主體問題和制定程序問題。

一是制定主體問題?！吨笇?dǎo)意見》明確“地方各級(jí)政府工作部門作為地方行政職權(quán)的主要實(shí)施機(jī)關(guān)”，“地方各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門和政府法制部門要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，在同級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，會(huì)同有關(guān)部門積極做好推行權(quán)力清單制度工作?！钡胤秸畷癯銮鍐尾⒎莾H是為了自我約束，而是要實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和控制。而當(dāng)前這種政府自己制定清單約束自己的自導(dǎo)自演式的做法，隨意性較大、欠缺剛性的外部約束，一方面會(huì)導(dǎo)致權(quán)力清單制定缺乏客觀性，另一方面權(quán)力清單執(zhí)行的公正性也難以保障。

二是制定程序問題。從程序上看，目前權(quán)力清單的制定是由各級(jí)政府部門自行清理，缺失嚴(yán)格的法定程序規(guī)范，“一般而言都是由政府自己整理匯總保留的權(quán)力事項(xiàng)，然后由法制辦審核，編制辦在聽取法制辦及各方意見之后進(jìn)行修改，最后審核通過后確認(rèn)簽章由法制辦進(jìn)行公布?！?實(shí)踐中就會(huì)暴露諸多問題，例如，具體工作人員主觀隨意性較大，不完全從行政權(quán)力的功能和結(jié)構(gòu)著手，功利性地以減少權(quán)力數(shù)量為目標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)致最終形成的清單質(zhì)量大打折扣。因此，從權(quán)力清單的制定程序上看，政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的做法，顯然有違自然公正原則。

（三）過度關(guān)注清單的制定，忽視權(quán)力清單制度的作用發(fā)揮

推行權(quán)力清單制度“要以充分發(fā)揮該項(xiàng)制度應(yīng)有的作用為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，但從目前情況來(lái)看，很多地方都是把該項(xiàng)制度的建設(shè)作為一項(xiàng)硬性任務(wù)來(lái)完成，而忽略了制度本身應(yīng)該發(fā)揮的作用”。

具體而言，簡(jiǎn)政放權(quán)原本是推行權(quán)力清單所要實(shí)現(xiàn)的直接目標(biāo)，然而，在實(shí)踐中地方政府中卻出現(xiàn)了“為簡(jiǎn)而減”的功利主義現(xiàn)象，過度消減行政職權(quán)，為簡(jiǎn)權(quán)而減權(quán)。最后形成的權(quán)力清單僅僅是一個(gè)數(shù)字上的存在，關(guān)注點(diǎn)過度地停留在清理掉多少項(xiàng)權(quán)力，留下多少項(xiàng)權(quán)力。事實(shí)上，數(shù)量只是一種形式，它不是衡量權(quán)力清單制定優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)。推行權(quán)力清單，大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，其實(shí)質(zhì)價(jià)值在于建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府，通過精簡(jiǎn)權(quán)力和下放權(quán)力，明確政府職能，保證政府職能科學(xué)高效地實(shí)現(xiàn)，最大限度地實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理和服務(wù)人民。此外，在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，實(shí)踐中不無(wú)這樣的現(xiàn)象發(fā)生，即上級(jí)政府精簡(jiǎn)權(quán)力并將權(quán)力下放，但是沒有做好統(tǒng)籌，后續(xù)事項(xiàng)沒有明確，導(dǎo)致政府權(quán)力邊界“斷點(diǎn)”，各部門之間互相推諉?？梢?，這種簡(jiǎn)政放權(quán)本末倒置，不僅沒有實(shí)現(xiàn)推行權(quán)力清單制度的目標(biāo)，反而弱化了政府的公共服務(wù)職能。

（四）權(quán)力清單監(jiān)督機(jī)制尚不完善

截至2016年初省級(jí)政府權(quán)力清單公開工作已經(jīng)完成，但權(quán)力清單公布后究竟能在多大限度內(nèi)發(fā)揮作用是當(dāng)前所面臨的問題之一，“各地權(quán)責(zé)清單最終公布的形式可能只是個(gè)效力等級(jí)較低的規(guī)范性文件，沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，缺乏硬性約束機(jī)制，加上目前公眾的參與度又不高，很容易成為形式和過場(chǎng)?！?各地公布的權(quán)力清單雖然明確了政府各項(xiàng)行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運(yùn)行流程，然而如何保證各級(jí)政府積極推進(jìn)權(quán)力清單制度？ 監(jiān)督機(jī)制是必不可少的。“當(dāng)前，在權(quán)力清單制度建設(shè)中，不乏存在虛報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)等多種多樣抵制權(quán)力公開的作假行為……一定程度上，這些問題的存在是由于權(quán)力清單制度建設(shè)中監(jiān)督保障機(jī)制不完善、民眾監(jiān)督渠道不暢、監(jiān)督責(zé)任不明確等造成的。”

二、化解推行權(quán)力清單制度有關(guān)問題的對(duì)策分析

（一）推行權(quán)力清單制度，積極轉(zhuǎn)變主體觀念

推行權(quán)力清單制度首先需要轉(zhuǎn)變兩個(gè)主體的觀念：

一是轉(zhuǎn)變政府官員的“權(quán)力”觀。長(zhǎng)期以來(lái)，基于對(duì)權(quán)力的崇拜，政府權(quán)力被認(rèn)為是一種管理權(quán)，不受限制。但實(shí)際上，“政府是保障個(gè)人獨(dú)立自主的一種工具，其權(quán)力必須要以維護(hù)社會(huì)公共利益為宗旨，以保障個(gè)人自由和生存為目標(biāo)?！?政府權(quán)力不僅是行政管理權(quán)，它是有界限的，這一界限即是權(quán)利。推行權(quán)力清單制度就是通過公布權(quán)力清單，明確政府權(quán)力界限，保證其積極履行權(quán)力，不越權(quán)、不濫用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)管和對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，它是建設(shè)有限政府的一項(xiàng)制度保障。推行權(quán)力清單制度并保證其落到實(shí)處，而不是為了完成任務(wù)走過場(chǎng)、走形式，首先要根除的就是政府官員陳舊的權(quán)力至上觀念，樹立法治觀念、提高法律素質(zhì)，從維護(hù)公民權(quán)利出發(fā)，依法用權(quán)。

二是積極轉(zhuǎn)變公民的“權(quán)利”觀。與傳統(tǒng)的“權(quán)力”觀相對(duì)應(yīng)，公民的權(quán)利意識(shí)一直處于沉睡狀態(tài)，任由行政權(quán)力大肆膨脹，個(gè)人權(quán)利得不到保護(hù)。當(dāng)下，公民權(quán)利意識(shí)覺醒“主要表現(xiàn)在人民群眾對(duì)于維護(hù)自身權(quán)利有非常強(qiáng)的主動(dòng)性，以及對(duì)自身作為權(quán)利主體的認(rèn)可。權(quán)利意識(shí)的覺醒也就要求與之相對(duì)應(yīng)的政府行政權(quán)力處于更為規(guī)范的地位，一旦政府權(quán)力超出其范圍，做出侵害公民權(quán)利的行為，將會(huì)受到人民群眾的強(qiáng)烈譴責(zé)” 推行權(quán)力清單制度，需要我國(guó)公民要有權(quán)利主體意識(shí)，樹立正確的權(quán)利觀，厘清權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系，積極主動(dòng)地從保障自身權(quán)利出發(fā)，參與到權(quán)力清單制度實(shí)施中來(lái)。

（二）明確權(quán)力清單的性質(zhì)，建立并完善與權(quán)力清單制度相關(guān)的法律規(guī)定

目前，我國(guó)推行權(quán)力清單制度主要依據(jù)中央文件進(jìn)行部署，沒有剛性的法律規(guī)制。這就導(dǎo)致了此制度在推行中在清單制定主體、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、制定程序、責(zé)任追究和權(quán)力監(jiān)管等方面問題的發(fā)生。建立并完善相關(guān)法律規(guī)定是完善權(quán)力清單制度的首要措施。

首先，在中央立法方面，應(yīng)當(dāng)制定行政法規(guī)，作為在全國(guó)推進(jìn)權(quán)力清單制度的依據(jù)，主要在以下幾個(gè)方面作出規(guī)定：一是明確清單制定主體和程序；二是詳細(xì)規(guī)定清單內(nèi)容；三是確定清單修改相關(guān)事項(xiàng)；四是明確相應(yīng)的責(zé)任追究和監(jiān)管。

其次，在地方立法方面，建立完善相關(guān)配套的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。依據(jù)中央立法，并結(jié)合地方實(shí)際對(duì)權(quán)力清單制度予以法制化，明確清單制定主體、程序和流程，規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任和權(quán)力救濟(jì)制度。

（三）依法科學(xué)制定權(quán)力清單，繼續(xù)優(yōu)化權(quán)力流程

從實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)的目標(biāo)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)依法科學(xué)制定權(quán)力清單，以保證分工明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的政府職能體系的建立，推進(jìn)依法行政。

其一，規(guī)范權(quán)力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，政府部門之間的關(guān)系，對(duì)于長(zhǎng)期不發(fā)揮作用的僵尸權(quán)力應(yīng)當(dāng)果斷精簡(jiǎn)，對(duì)于爭(zhēng)議較大的權(quán)力事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的論證慎重處理。對(duì)于保留的權(quán)力事項(xiàng)還要明確權(quán)力適用范圍等事宜，對(duì)于精簡(jiǎn)掉的權(quán)力還需注意后續(xù)事項(xiàng)的辦理。

其二，嚴(yán)格依法制定權(quán)力清單。法定的清單制定主體依據(jù)法定的程序制定清單，以保證最終曬出得權(quán)力清單科學(xué)合法。在優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程方面，對(duì)清單內(nèi)的各職權(quán)進(jìn)行流程后續(xù)完善，化繁為簡(jiǎn)，化零為整，實(shí)現(xiàn)流程規(guī)范化。

（四）完善清單監(jiān)管機(jī)制

首先，可以設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或賦予現(xiàn)有某一機(jī)構(gòu)專項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)，負(fù)責(zé)監(jiān)督權(quán)力清單的制定、實(shí)施和完善。

其次，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。權(quán)力清單一經(jīng)公布不得擅自增加或者減少項(xiàng)目，不得擅自更改權(quán)力運(yùn)作流程。此外，建立權(quán)力清單評(píng)價(jià)制度。由有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力清單實(shí)施情況進(jìn)行定期評(píng)價(jià)，社會(huì)公眾可以對(duì)權(quán)力清單向相關(guān)部門提出建議以修改完善權(quán)力清單，確保其科學(xué)有效地發(fā)揮作用。

最后，加強(qiáng)宣傳，充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用。推行權(quán)力清單制度離不開公眾的參與和監(jiān)督。公眾參與機(jī)制應(yīng)當(dāng)貫穿于權(quán)力清單的制定和適用的整個(gè)環(huán)節(jié)。在清單制定環(huán)節(jié)，應(yīng)廣泛征求公眾意見，包括有關(guān)專家、學(xué)者在內(nèi)。在清單適用階段，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等平臺(tái)的作用，廣為傳播，加大宣傳，使公眾知曉政府的職責(zé)權(quán)限，清楚權(quán)力運(yùn)作流程，以保證清單的有效實(shí)施和后續(xù)完善。

注釋：

夏德峰.地方政府權(quán)力清單制度的實(shí)施現(xiàn)狀及改進(jìn)空間.中州學(xué)刊.2016（7）.

楊雪原.淺論權(quán)力清單制度的不足與完善.太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào).2016（8）.

鄭俊田、郜媛瑩、顧清.地方政府權(quán)力清單制度體系建設(shè)的實(shí)踐與完善.中國(guó)行政管理.2016（2）.

南京市編辦.南京權(quán)力清單制度建設(shè)的實(shí)踐與思考.中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理.2015（7）.

陳偉、楊超.權(quán)力清單制度建設(shè)中的主要問題及消解路徑.南方論刊.2015（7）.

馬懷德.法制現(xiàn)代化與法治政府.知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社.2010.362-365.

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