經濟法視野下我國地方性扶貧法規的完善路徑探討

摘 要 地方性扶貧法規是規范各地扶貧開發工作、推動實現脫貧目標的法律保障。隨著我國大部分省份相繼制定了本地區的“扶貧開發條例”，地方扶貧工作逐步做到了有法可依。經濟法與扶貧工作的性質具有內在的一致性和切合性，為地方扶貧法規的完善提供了理論的基礎。本文試圖運用經濟法的價值與理念，透視我國地方“扶貧開發條例”的存在問題，進而提出相適應的改進建議。

關鍵詞 經濟法 扶貧開發條例 地方性法規

作者簡介：劉偉，華東政法大學經濟法學院法學專業本科，研究方向：經濟法。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.243

一、問題的提出

伴隨著扶貧開發成為當前政府工作的重點，依法扶貧已逐漸上升為全社會的共識，而地方性扶貧法規的制定及完善成為首先要解決的問題。為了充分發揮法律對扶貧工作的規范和保證作用，大部分省份的地方立法機關首次制定了本省的“扶貧開發條例”，并得以施行，開啟了扶貧開發工作的法治化進程。在充分肯定我國地方扶貧條例的同時，我們也必須看到其存在的不足，扶貧主體單一化、部門法的銜接規范粗略、法律責任單一化等問題不容忽視，尤其是在立法理念上，扶貧開發條例的行政色彩過于濃厚，抑制了扶貧法規效果的發揮。

問題的發現源于研究視角的不同。與從刑法、行政法角度研究扶貧開發行為規范不同，本文試圖以經濟法的基礎理論作為視角，在比較分析各省“扶貧開發條例”文本內容及相關信息的基礎上，剖析其存在的相關問題，并提出體現經濟法價值的完善路徑方案。

二、經濟法視野下地方扶貧法規得以完善的理論基礎

之所以可以使用經濟法的視角來審視和完善地方扶貧規范，是因為扶貧工作與經濟法具有內在的一致性，體表現為經濟法的規制對象是貧困現象產生的原因，經濟法的價值有益于扶貧工作的開展，而事業的長期性、復雜性亟需經濟法的保障。

（一）經濟法的規制對象與貧困產生的原因具有一致性

現代社會貧困的存在與持續是市場失靈和政府失靈共同作用的產物。在市場經濟條件下，市場在配置資源方面具有高效率的特點，市場主體自由競爭，創造大量的社會財富，但同時也產生了馬太效應，促使貧富差距拉大，造成富者愈富、貧者愈貧的結果，這是市場失靈的體現。理論上而言，政府的有效調節將會在一定程度上彌補市場缺陷，調節收入差距。但政府卻也存在失靈的狀況。一方面，由于公共物品的受益者與支出者的分離，造成扶貧工作低效益、高成本運行，形成外部負效應；另一方面，由于政治家的短期行為以及權力尋租、腐敗，扶貧資金與扶貧項目的實際效果無法得到發揮。在市場失靈和政府失靈的雙重作用下，貧困演變成一項嚴重的社會問題。

市場失靈與政府失靈是經濟法的重要理論基礎。經濟法是在經濟生產社會化出現市場失靈時需要確認政府干預、在出現政府失靈時又需要規范政府干預的背景下產生的。“經濟法既是授權之法，又是控權之法” 。而我國貧困問題的產生雖源于多個方面，但可以確定的是，市場失靈以及政府失靈與如今的貧困狀況有著密切的聯系。改革開放以來，我國的社會主義市場經濟體制逐步建立，地區之間彼此競爭，快速發展，城鄉差距、地區差距逐步拉大，加之我國采取的是“區域優先發展”戰略，中西部地區的貧困問題始終沒有得到根本的改善。適當發揮經濟法的作用，有助于從根本上化解市場失靈與政府失靈在貧困問題上的阻礙。

（二）經濟法的價值與扶貧工作的目的具有一致性

經濟法的價值實際上是“可持續發展的社會整體效益”。 維護社會整體效益是經濟法理念的核心體現。市場經濟下，雖然個體對效益的片面追逐促進了社會財富的增加，但同時也導致了社會貧富差距懸殊，在一定程度上影響了社會和經濟的可持續發展，降低了社會整體效益。經濟法在協調市場個體之間利益的同時，致力于推動部門、地區經濟結構與資源宏觀配置的合理化，從而實現社會整體效益的最大化。目前我國各地正在開展的“開發式”扶貧工作，其實質是對社會資源的傾斜性重新分配，是經濟法價值的體現。通過對貧困地區的開發與扶持，我們將不斷增強貧困區域的經濟實力和提高貧困群體的收入水平，縮小城鄉、地區發展差距，實現社會整體效益的最大化。

（三）扶貧事業的長期性、復雜性需要法律的保障

貧困是一個與人類社會發展相伴的社會現象，即使在福利制度相對完善的西方發達國家，貧困問題依舊存在。在相當長的一段歷史時期內，人類不得不與貧困進行持續性的斗爭。而且，扶貧工作的進行牽涉到國家、社會等各個主體的參與，扶貧工作的效果直接關系到地區利益與社會穩定，其復雜程度可見一斑。我國政府始終致力于推進扶貧工作，在取得一定效果同時我們也必須看到其中的隱患與危害。“在民主與法治的時代，生產力與生產關系的發展離不開法治的保障。” 在缺少必要法律制度支撐以及經濟法理念指導的情況下，扶貧主體的責任、扶貧資金的使用以及多元化扶貧措施的協調等問題不容忽視，亟需法律規范的明確。

基于經濟法與扶貧工作的上述內在聯系，本文將在總結各省扶貧法規基本狀況的基礎上，通過運用經濟法的理論，重新審視和完善地方“扶貧開發條例”。

三、我國地方性扶貧法規（扶貧開發條例）的基本認識

（一）我國地方扶貧法規的獨特地位

我國地方扶貧法規具有獨特的地位。目前我國在扶貧法規領域采取的是鼓勵地方立法先行的策略。2015年11月29日發布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》明確規定“完善扶貧開發法律法規，抓緊制定扶貧開發條例。”地方扶貧法規建設成為扶貧工作重要環節。由于我國尚未出臺國家層面上的扶貧法或行政法規，相關規范僅散見于其他法律法規，如《中華人民共和國農業法》、《社會救助暫行辦法》以及《財政專項扶貧資金管理辦法》等，所以地方“扶貧開發條例”被賦予了切實規范各地扶貧工作的重要功能，在貫徹國家扶貧路線、規范扶貧工作方面發揮著不可替代的作用。

（二）我國地方性扶貧法規的分布及特點

在地方層面立法分布上，有17個省（直轄市、自治區）制定了本地區的“扶貧開發條例”。具體表現為，在23個省份中，河北、湖南等14各省份制定了本省的“扶貧開發條例”，山東、河南等九個省份未制定本省的扶貧開發條例；在4個直轄市中，只有重慶市出臺了地方性的法規——《重慶市農村扶貧開發條例》，北京、上海、天津三市均未出臺此類地方性法規。5個少數民族自治區中，只有廣西壯族自治區和寧夏回族自治區制定了本區的扶貧開發條例。

因此，我國扶貧法規的法律效力總體較低，中央和地方層面扶貧立法均有待加強。

我國地方性扶貧法規建設呈現時間跨度大的特點。1995年廣西壯族自治區人大常委會審議通過了我國第一部地方性的“扶貧開發條例”，2016年9月30日貴州省人大常委會審議通過了我國最新的地方性扶貧法規，時間跨度超過二十年，這20年也正是我國扶貧事業不斷深入和發展的時期。

我國地方性扶貧法規建設呈現集中性特點。由表可知，1995- 2011年，16年間我國地方共出臺了5部地方性扶貧法規，只有廣西壯族自治區進行了立法修改。然而，2012-2016年，5年間我國地方共出臺了13部地方性扶貧法規，湖北和黑龍江兩省做了立法修改。顯然，無論是新法的出臺，抑或是舊法的修改，后五年的立法成就遠遠超過前16年的立法成就，呈現出了立法集中的井噴式特點。

四、經濟法視野下我國地方性扶貧法規的存在問題

“扶貧開發條例”是目前我國各省發揮主要規范作用的地方性扶貧法規。作為主要的地方性法規，扶貧開發條例在諸多省份系初次制定，立法經驗經驗不足，對“扶貧發開條例”的經濟法價值認識不夠，存在如下問題急需解決。

（一）扶貧主體單一化

目前，我國“扶貧開發條例”堅持的是“政府主導”的思路，各省條例大都系統明確了各級政府以及扶貧開發主管機構的主體責任，但卻相對忽略了其他扶貧主體具體規定。以《湖南省農村扶貧開發條例》為例，該條例中只有第二十七條規定了宣示性條款，“鼓勵社會組織和個人通過興辦企業、合作開發、建設生產基地提供就業崗位、公益捐助等方式參與扶貧開發”，且主體為政府，除此之外沒有其他相應的配套規定。以規范政府行為為主的立法規定有助于督促行政機關積極履行扶貧工作職能，切實維護貧困主體利益。

然而，“貧困治理不應是政府單一主體，而應是政府、市場組織、社會組織、民眾多主體合作的網絡狀結構”。 政府主導的扶貧開發固然具有合理性，但過度的干預不僅難以實現資源的有效配置，反而會扭曲市場自我調節體系的運行。一方面，政府的扶貧開發政策更多的是針對宏觀的普遍性的貧困原因，難以有針對性地惠及需求各異的微觀個體；另一方面，政府自身具有局限性，權力尋租及腐敗抵消著扶貧成效。

（二）行政色彩過于濃厚，政策性強

各省扶貧開發條例行政色彩濃厚，更像是政府行為的工作準則。如前文所述，我國省級地方在5年內共制定出了13部“扶貧開發條例”，這一現象背后深層次的原因是中央扶貧政策的出臺，中央層面的文件推動了地方扶貧法規的建設進程，尤其是《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》和《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》的發布，掀起了地方扶貧立法的高潮。反映在立法上的現象是，扶貧法規的章節結構、內容與政策性文件基本相同。以法規的章節名稱為例，各省的扶貧開發條例基本包含以下八項內容：總則、扶貧對象、扶貧措施、扶貧項目、扶貧資金、監督與考核、法律責任、附則。其規范內容中，“政府應當……”是最為普遍的表述，而忽視了對監督考核、法律責任、扶貧對象權利的明確，而后者才應當是一部法律應該關注的重點。

（三）部門法的銜接規定過于粗略

扶貧是一項系統性工程，會牽涉到經濟法內部不同的部門法。就扶貧措施而言，財政、稅收、金融、產業政策等措施緊密相連。財政扶貧資金的管理與使用問題歷來是扶貧工作的關鍵問題，扶貧資金的挪用與侵占極大地影響了扶貧效果的顯現。值得欣慰的是，新制定的“扶貧開發條例”大多數對此問題給予了細化以及明確了相應的法律責任，但對于稅收、產業政策等問題往往一筆帶過，宣示性意義遠大于實際規范的意義，不利于指導和規范具體的扶貧工作。

（四）法律責任雷同化、單一化

經濟法責任是經濟法區別其他部門法的重要特征，刑事責任、民事責任、行政責任的綜合使用，有效的達到了規范行為的效果。然而，大多數“扶貧開發條例”的法律責任過于偏重行政責任和刑事責任，幾乎完全忽視了民事責任。且大多數省份的法律責任規范的行為幾乎相同。經過筆者統計，“法律責任”一章規范的主要行為類型有是扶貧資金違法使用行為、扶貧項目申報造假行為、騙取優惠政策的行為、侵害扶貧項目設施設備的行為。雖然我國地方共制定了17部地方性扶貧開發條例，但法律責任規范行為的類型卻不外乎以上四種，雷同性可見一斑，缺乏地方立法特色。

五、經濟法視野下地方性扶貧法規的完善路徑

（一）審慎立法目的，貫徹經濟法思維

德國法學家耶林說：“目的是全部法律的創造者，每一條法律規則的產生都源于一種目的。” 立法目的深刻影響著立法的原則、制度以及規則。如果地方的立法者以行政法的思維來制定扶貧法規，那么法規自身將無疑凸顯行政法的色彩。而事實也正是如此。《重慶市農村扶貧條例》第一條規定了立法目的，具體表述為“為規范農村扶貧活動，促進農村貧困地區及貧困人口脫貧致富，推進統籌城鄉改革和發展，結合本市實際，制定本條例”，其他省份扶貧開發條例的立法目的與之大同小異，均將規范農村扶貧活動作為最主要的立法目的，加之我國扶貧事業素來秉持的是以政府為主導的原則，因此規范政府的扶貧行為便無疑成文條例最主要的內容，行政法色彩過于濃厚的結果也就可想而知了。我們必須靈活運用經濟法的思維，以體現經濟法特點的語言來表述條例的立法目的。筆者建議立法目的可以有三部分構成，具體表述應為“為了維護貧困地區和貧困群體的利益，促進扶貧工作整體效益的最大化，增強貧困的確的可持續發展能力，結合本地區實際，特制定本條例。”總之，只有在立法目的堅持了經濟法的思維的前提下，我們才可能制定出一部體現經濟法價值與特點的地方性扶貧法規。

（二）細化扶貧主體，突出中介組織作用

經濟法主體是指以自己的名義獨立參加經濟法律關系、享有經濟法權利并承擔經濟法義務的當事人，通常包括管理者與被管理者，被管理者具體表現為市場主體和中介組織。在扶貧工作中，政府理應是值得關注的主體，這在各省的“扶貧開發條例”中已經足以體現，規范政府行為的具體條款以及相關的法律責任隨處可見。但正如前文所述，扶貧工作不應是政府的個人獨唱，中介組織（也有學者成為“社會中間層”）完全可以發揮更大的作用，尤其是非營利性組織，其功能發揮具有不可替代的作用。在2016年新制定的“扶貧開發條例”中，雖然各條例均明確了充分發揮社會各界在扶貧工作中的作用，但具體如何發揮以及行為的法律后果卻鮮有所提及。我們應該在地方扶貧法規的制定中進一步明確中介組織的法律地位，努力形成各方協調的大扶貧立法規范格局。

（三）完善法律責任，形成多重規制

“經濟法責任是指經濟管理者或市場主體因違反經濟法義務而產生的否定性法律后果。” 經濟法在堅持社會整體利益的前提下，通過借助民事、刑事、行政責任三種責任類型，從而使違法主體承擔不利后果。目前各省“條例”中規定的法律責任單一化、雷同化問題嚴重。

筆者建議在今后的扶貧立法規劃中，立法者應當在結合地區扶貧突出違法行為的基礎上，增加民事責任的比重，豐富法律責任的類型。

（四）加強法律銜接，發揮綜合效應

經濟法調整的領域具有多元性的手段具有多樣性，在扶貧法規的制定過程中，我們應當注意到條例本身與其他經濟法領域的部門法的銜接問題，尤其是與財政、稅收、金融、社會保障的關聯性，立法者應當在遵循上位法規定的前提下，細化連接“扶貧開發條例”與其他部門法的關鍵部分，并將之反映在立法規范中，增強扶貧規范的協調性。

六、結語

良法之治是法律人追求的現代社會的應有狀態。在我國國家層面尚未出臺統一的扶貧法律的背景下，我們需給予地方性扶貧法規足夠的重視。作為目前扶貧法律體系的重要組成部分，地方性扶貧法規的制定與施行不僅關乎當前扶貧工作的有效開展，而且對未來國家層面扶貧法律的制定具有重要的借鑒意義。深刻理解扶貧法規的經濟法價值，并以之指導立法工作，有助于我們在維護社會整體效益的理念下開展扶貧工作，制定良法，實現社會經濟的可持續發展。

注釋：

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