城鎮職工養老保險統籌層次研究

摘 要 城鎮職工基本養老保險是我國社會保障制度的重要組成部分，我國現行職工養老保險雖已形成初步的制度框架，但仍然存在很多問題，其中突出的表現是地區分割統籌，導致國家統一的法定制度淪為地方性的制度安排。由于統籌層次低，造成了很多負面影響，不利于制度的正常發展，全國統籌是優化城鎮職工養老保險制度的必然選擇。基于全國統籌的復雜性，本文認為提高統籌層次不可能一蹴而就，需要協調多方面的利益，因此需要小步慢走，分步進行。

關鍵詞 全國統籌 統籌層次 城鎮職工 養老保險

作者簡介：張曉艷，黑龍江大學政府管理學院碩士研究生，研究方向：社會保障。

中圖分類號：D922.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.244

中國不僅是世界上老年人口最多的國家，也是全球人口老齡化速度最快的國家，在未來時期，老年人口數量和人口老齡化水平將同步快速加劇。據統計，截止1999年，我國60歲以上老年人口達1.26億，占總人口的10%，到2014年年底，我國60歲以上老年人口達到2.12億，占總人口的15.5%，預計2020年升至2.23億，2030年將突破3億。①按照國際上通用的標準，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化，這個國家或地區將進入老齡化社會，可見，我國在上個世紀末就已經進入老齡化社會。面對如此快速的老齡化，迅速壯大的老年人口規模，我們必須采取相應的措施來主動、積極應對，否則勢必影響市場經濟的發展，更不利于社會主義和諧社會的構建。

隨著老年人口的迅猛增加，老年撫養比也加快上升（見圖一）。截止2014年我國老年撫養比為13.7%，到2020年為16.9%，2030年此數據攀升到22%。面對如此嚴峻的形勢，亟需建立和完善社會養老保險制度，以應對人口老齡化的殘酷挑戰，實現全民“老有所依、老有所養”的目標。

然而，我國社會養老保險制度雖然已經初步形成，但仍存在很多問題，城鎮職工養老保險統籌層次低是其突出表現之一，這使得城鎮職工基本養老保險制度處于地區分割狀態，制度碎片化嚴重，從調查到的情況來看，目前全國僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7省實現了基本養老保險基金省級統收統支；絕大多數省、區還停留在建立省級、地市級調劑金階段，個別省還未建立省級調劑金制度。②這就造成了養老保險支付水平和繳費負擔省際差距較大，不同省份之間難以統籌調劑，這嚴重制約了我國養老保險制度健康、穩定、可持續發展。

一、提高統籌層次的制度沿革

早在2003年10月14日黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中就明確指出：“建立健全省級養老保險調劑基金，在完善市級統籌的基礎上，逐步實行省級統籌，條件具備時實行基本養老金的基礎部分全國統籌”。各省、市為了響應中共中央的號召，分別根據本省、市的實際情況采取相應的政策措施，主動積極推動養老金統籌層次的提高，但基于很多原因，收效不大。

2005年10月11日黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中指出：“逐步提高基本養老保險社會統籌層次，增強統籌調劑的能力”。時隔兩年的2007年勞動和社會保障部、財政部聯合下發《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》，對實現省級統籌的意義、標準、措施等做了更加明確的說明。各省、市根據相關政策文件的指示，雖然陸續制定了本省的省級統籌制度，并采取相關措施，但統籌層次還是沒有達到省級統籌。2010年10月通過的《社會保險法》中提出，我國基本養老保險基金要逐步實行全國統籌。這使得推進全國統籌有了法律依據和保障。

在2011年頒布的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中又明確要求在“十二五”期間要“實現基礎養老金全國統籌”，但由于改革牽涉面廣，需要協調多方面的利益關系，在推行過程中仍面臨很多阻力和困難。進而在2013年11月十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，再一次明確提出，要 “建立更加公平可持續的社會保障制度。堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現基礎養老金全國統籌，堅持精算平衡原則。”但由于中央與地方政府之間、地方與地方之間利益很難協調，加之各省市經濟上、財力上差距較大，基本養老金全國統籌困難重重。

2015年10月十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》又一次強調要“建立更加公平更可持續的社會保障制度”、“實現職工基礎養老金全國統籌”。可見，中央政府在推動全國統籌方面的力度之大，但時至今日，全國統籌仍然停留在設計和選擇方案的階段，如何設計基礎養老金的統籌方案，如何確定統籌后的基礎養老金待遇是實現全國統籌的關鍵，更是難點。

二、統籌層次低帶來的問題及實現全國統籌的必要性

第一，城鎮職工基本養老保險統籌層次低，致使基本養老保險區域分割管理，各省、市之間難以實現制度的有效銜接，勞動者的基本養老保險轉移接續困難，這嚴重阻礙了地區間人才和要素流動，不利于人力資本質量的提高，損害了公平競爭的市場環境，更不利于區域經濟的協調發展。以東北三省為例：近年來，東北三省經濟發展緩慢，并受多種因素的影響，均出現嚴重的人口老齡化趨勢，尤其是三省中的中心城市，如沈陽、大連、長春、哈爾濱等，同時受體制機制的影響，東北地區勞動年齡人口不斷外遷，而且，遷入人口即返鄉人員多數為喪失勞動能力的老年人，進一步加劇了人口老齡化的嚴重性。致使東北三省實際繳費率偏高，額外增加了企業人力資本，使企業缺少吸引人才的動力，這也是東北三省經濟落后的原因之一，從而不利于社會主義市場經濟體制建設。

第二，制度碎片化導致不同省、市養老負擔畸輕畸重，不同地區之間費率水平差異較大，直接造成了不同地區之間養老保險基金余缺并存的現象。一些地區基金結存較多，繳費率不斷下調，征繳力度放緩，另一些地區由于基金嚴重不足，征繳費率居高不下，增大了當地企業成本，從而阻礙了該地區經濟社會發展。如2014年，用人單位繳費率為20%的有26個省（區、市）；高于20%的有上海（21%）、江蘇（21%）、福建（22%）；低于20%的有廣東（約13%- 15%），浙江（省本級14%，地市15%-18%不等）、山東（18%）。地方繳費差距之大，可見一斑。這不僅加重了制度的碎片化，更重要的是不利于養老保險制度健康發展。

第三，較低的統籌層次制約了養老保險基金的使用效率。目前我國城鎮職工基本養老保險處于省級統籌狀態，養老保險基金以省（區、市）為單位進行收支，被分隔管理，各省（區、市）之間的保險基金不能互相調劑使用，流動性弱化。一方面大大弱化了養老保險互助共濟的作用，廣東、浙江、江蘇、山東等省因養老負擔相對較輕，即使繳費率低也出現基金結余不斷增加的情況，以2014年為例，當期結余最多的省（區、市）是廣東省，為770.26億元，北京市、浙江省、江蘇省和山東省當期結余也分別為489.56億元、398.61億元、338.42億元和115.09億元；而黑龍江、吉林、遼寧等省因養老負擔重，即使有較高的繳費率，仍然出現收不抵支的狀況，2014年黑龍江省仍然收不抵支，并且情況更加惡化，當期赤字為106.149億元（見表1）。

另一方面，養老保險基金由各省的各部門分別管理，增加了管理成本，并且在公眾擔憂養老基金收不抵支的背景下，真實情況卻是職工養老保險基金累計已經達到2萬多億元，并且此規模還在持續擴大，但因為統籌層次低，如此大規模的基金無法有效進行投資，每年貶值數以百億元計。④從如此巨大差異數字上可見，提高統籌層次，強化資金流動性的同時，也能提高養老保險制度體系的公平性、互濟性。

第四，較低的統籌層次容易導致地方政府的道德風險。地方政府事權大，財權小，再加之缺少必要的監督管理，一定程度上也會引發社會風險，如基金管理不夠規范、違規使用養老基金等問題。根據2012年全國社會保障資金審計結果顯示：部分經辦機構審核不嚴格，向不符合條件的人員發放待遇或報銷費用共18.52億元。其中：21個省、165個市和748個縣向不符合條件的人員發放社會保險待遇或報銷費用4.18億元；8個省、178個市和1899個縣向不符合條件人員發放最低生活保障待遇累計323.06萬人次、共13.82億元；2個省、26個市和409個縣2.21萬人重復享受城市和農村最低生活保障5205.64萬元；抽查的8101個村（居）委會中，719個村（居）委會未按規定程序審批低保對象，210個村（居）委會存在干部人為確定低保對象的情況。⑤養老保險基金實行全國統籌，一定程度上能夠規避地方政府濫用職權等現象，減少違規現象的發生。

鑒于以上種種問題，全國統籌是醫治城鎮職工養老保險制度根本問題的良藥，更是養老保險制度走向完善的關鍵一步。提高統籌層次，能顧全國大局，顧長遠利益，從而確保制度的公平性、互濟性；提高統籌層次，能為勞動者提供更加公平的就業環境及參保平臺，一定程度上擴大養老保險的覆蓋面，增加制度的可持續性；提高統籌層次，降低養老保險基金的管理成本的同時，增強養老金的使用效率，有利促進地區之間經濟、社會協同發展。

三、政策建議

由于省級統籌的種種弊端，全國統籌勢在必行。然而，如何實現全國統籌仍然是中國目前面臨的重大問題，如何解決這個問題，更好的推進全國統籌，需要協調多方面的利益，需要堅持平穩過渡原則，并且要注重公平與效率之間的協調性等。借鑒專家的一些觀點，筆者在此提出以下幾點建議：

（一） 不斷提高對全國統籌重要性的認識

全國統籌首先要打破地方保護主義，目前我國各地區之間的經濟差距十分明顯，大家對各自利益的爭奪和維護不可避免。東部經濟發達省份，養老基金結余較多，擔心全國統籌后會沒有回報的供養西部等欠發達省份，在推行全國統籌的進程中缺少積極性。從短期看全國統籌確實可能會觸動這些省份的利益，但從長遠來看，實行全國統籌，中央統收統支，有利于打破區域經濟失衡的局面，促進市場經濟的形成和發展，最終會惠及各省。中央政府能否盡快協調好各地區之間的利益，需要對基金結余省份進行引導并加以鼓勵，并加以宣傳，提高各個省份對全國統籌的正確認識，從而提高其積極性和主動性。

（二） 獎懲分明，抑制地方政府的道德風險

在推行全國統籌的過程中，對有特殊貢獻的省份給予獎勵，地方政府的成績可以與養老保險的實施掛鉤，提高其積極性，例如，可以給予經濟發達省份一些政策優惠。反之，對濫用職權，濫用保險基金的地區要給予嚴懲。另外，要加大中央政府對地方政府的監管力度，建立監督管理機制，這樣可以促使地方政府主動并積極配合中央政府的工作。除此之外，還要加強中央政府對地方政府的管理和協調，弱化地方保護主義和利己主義行為，防范地方政府的不規行為，降低社會風險。

（三） 分步進行，堅持平穩過渡原則

提高統籌層次，牽涉多方面利益，我國人口眾多，區域經濟發展不平衡，加之各地區歷史債務差距較大，實現全國統籌不可能一蹴而就，需要平穩過渡，使提高統籌層次的阻力降到最低，從而降低社會風險。另外，鑒于提高統籌層次的復雜性，還需要小步慢走、分步進行，可采取條件相似的部分省份實現部分全國統籌，待條件成熟后，過渡到全部省份的全國統籌。

（四） 堅持精算原則，追求精算平衡

精算平衡是任何保險制度必須堅持的鐵律。⑥精算不僅是一種工具，也是提高基礎養老金全國統籌的指導思想，精算將全國的人口結構、人口預期壽命、經濟發展情況、工資增長率、通貨膨脹指數等各因素統統考慮進來，為全國統籌提供了科學依據。另外，在提高統籌層次的過程中，需要設計科學合理的養老保險參數，并根據實際情況，適時進行規范、調整，這也是保持養老保險基金平衡的關鍵。

（五）堅持公平與效率相協調原則

社會公平是社會保障制度的基本出發點和最終歸宿，也是養老保險制度設計和改革的基本原則。在推進全國統籌的過程中，為了弱化區域差異帶來的負面影響，克服養老保險制度公平性與經濟增長速度不相匹配的問題，必須堅持公平原則。但是統籌不是統一，在堅持公平原則的前提下，還要體現市場效率原則，如果過分強調公平，將使養老保險制度陷入平均主義，會嚴重影響經濟發達省份在推動全國統籌過程中的積極性和主動性，還會助長經濟欠發達省份的過度依懶性。所以，在推動全國統籌的過程中，要把握好公平與效率之間的關系，充分發揮二者之間相互促進的作用。

四、結語

國家在十八屆五中全會中已經確立了“2020年全面建成小康社會”的目標，并將實施國民經濟和社會發展第十三個五年規劃。在這一時期，充當經濟社會發展穩定器的社會保障各項制度理應走向定型。特別是職工基本養老保險制度，而優化這一制度的核心在于盡快實現基礎養老金全國統籌。但職工基本養老保險是一項長期的制度安排，牽涉多方面的利益，在改革的過程中要注意平穩過渡，切不可操之過急。在明確制度優化目標的前提下，兼顧現實，制定相應的過渡方案，力求職工基本養老保險制度在全面優化的基礎上走向成熟，從而促進整個養老保險制度體系更加公平、可持續。

注釋：

①中華人民共和國國家統計局官網.網址www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201407/t201407 07_ 577438.html.

②④鄭功成.深化中國養老保險制度改革頂層設計.教學與研究.2013（12）.

③鄭功成.中國社會保障發展報告2016.人民出版社.2016.93.

⑤新華網：http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-08/02/c_123513771.htm.

⑥何文炯、楊一心.職工基本養老保險：要全國統籌更要制度改革.學海.2016（2）.

參考文獻：

[1]鄭功成.從地區分割到全國統籌——中國職工基本養老保險制度深化改革的必由之路.中國人民大學學報.2015（3）.

[2]谷麗葉.城鎮職工基本養老保險全國統籌阻礙因素與對策研究.河北經貿大學.2015.

[3]盧馳文.中國社會保險統籌層次研究.中共中央黨校.2007.

[4]穆懷中、閆琳琳、張文曉.養老保險統籌層次收入再分配系數及全國統籌類型研究.數量經濟技術經濟研究.2014（4）.

[5]楊俊.社會統籌養老保險制度的困境與出路：從分散統籌到全國統籌的轉變.教學與研究.2013（12）.

[6]鄭秉文.中國養老金發展報告——“第三支柱”商業養老保險頂層設計.經濟管理出版社.2016.

[7]林寶.基礎養老金全國統籌的待遇確定方法研究.中國人口科學.2016（2）.