當前推廣運用政府和社會資本合作模式存在的問題及對策建議

冀憲河

政府和社會資本合作（PPP）指政府和社會資本以合作協議的方式提供公共產品和服務的行為。與傳統的政府采購直接提供公共物品和市場機制提供相比，PPP模式能夠優化資源配置、控制項目建設運營的成本，減輕政府財政支出壓力，發揮政府資金杠桿作用，有效提升公共物品供給效率、質量和服務水平。推廣運用PPP模式，是黨中央、國務院推進大眾創業、萬眾創新和增加公共產品、公共服務“雙引擎”的重大決策部署，是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點的重要改革舉措。

山東省委、省政府對推廣運用PPP模式高度重視，省級層面出臺了系列支持政策措施，各級各有關部門積極探索、主動作為，加大工作推進力度，全省PPP工作成效顯著。截至2016年底，全省（不含青島市）儲備并納入全國PPP綜合信息平臺的基礎設施和公共服務項目個數和概算投資額均居全國第二位，簽約落地進入執行階段項目數居全國第一位，一批項目建成并投入運營。各級各部門在探索實踐中形成了一些行之有效的經驗做法。工作中，相關部門強化了規范管理，出臺《創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》和《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，財政部門制定了物有所值評價和財政承受能力論證指引及報告模板、操作指南、合同指南、業務操作手冊等制度規范，形成了涵蓋PPP全生命周期的管理制度。多數市縣設立了專門管理機構。發改、財政建立起覆蓋省、市、縣三級的項目庫。強化了試點示范。4個項目入選財政部第二批示范項目，47個項目入選全國第三批示范項目，72個項目納入國家發改委項目庫。榮成市、武城縣、鄆城縣列入國家縣城深化基礎設施投融資體制改革試點縣，涌現出“寧陽模式”“禹城經驗”等示范典型。強化了項目落地。設立總規模1200億元的PPP發展基金。制定PPP項目獎補政策，由省級預算連續兩年分別安排1億元，對PPP工作先進地區和項目給予獎補。爭取國家發改委安排中央預算內投資用于PPP項目前期工作經費和試點縣市政基礎設施項目建設。

一、存在的主要問題和制約因素

各地普遍反映，工作推進中面臨著PPP法律法規不健全、融資難融資貴、配套政策不完善、專業機構和人才缺乏等諸多問題，不同程序制約著PPP工作的持續健康規范發展。反映較為集中的問題還有：

一是對PPP認識和理解有偏差。一些地方在推廣PPP模式時，過分強調資金問題，僅將其作為一種融資手段，背離了PPP模式的本意。有的推動PPP項目急切，不管項目適不適合都往PPP的籃子里裝，存在用“保底承諾、到期回購、明股實債”等方式吸引社會資本的“偽PPP”項目，長遠看增加了政府債務。

二是重大基礎設施領域PPP項目少。從調研情況看，盡管我省入庫項目數量多、總投資規模大，但從項目分布區域看，大多集中在市縣層級；從項目體量看，單個投資額度偏小，以第三批示范項目為例，我省入選項目多數在3億元至10億元，最大的57億元，平均體量12億元，遠低于排名二、三位的云南、河北43億、55億的平均體量；從項目分布領域看，多集中在市政工程、保障性住房、生態環保、教育、文化、醫療、養老等公共服務領域，在省級層面以及城市軌道交通、高速公路、機場、地下綜合管廊、重大水利建設等重大基礎設施領域，還缺少具有較強示范帶動效應的重大項目。主要原因有：一些體量大的項目，大多數民營資本干不了；一些營利前景好的項目，要么不對民營資本開放，要么地方國企壟斷了；還有一些項目建設緊迫，等不起走PPP程序從策劃到落地近1年的時間。

三是民營資本進入隱形障礙多。不少民營企業反映，相對國企而言，民企參與PPP項目依然存在一些隱形障礙，想參與優質PPP項目難度更大。主要原因：在當前社會信用體系、容錯糾錯機制尚不健全的形勢下，一些地方考慮減少失敗風險、避免國有資產流失等原因，在篩選社會資本時往往會優先考慮國企或民營上市公司，并在一些項目方案設計中通過設置排他性條款自動過濾民企。同時，考慮到配套激勵政策不明朗、擔憂政府政策變更、換屆不兌現承諾等因素，民營企業觀望者多。

四是項目運作管理機制不清晰。目前財政部和國家發改委都在推進PPP工作，并分別建立了各自的管理體系。2016年7月7日國務院常務會議厘清了各部門職責，明確由發改委牽頭做好傳統基礎設施領域PPP有關工作，財政部牽頭做好公共服務領域PPP工作。但兩部門通知中，公共服務與基礎設施均覆蓋能源、交通運輸、水利、環保、農業、林業、市政工程七大領域，且存在較大權責重疊。盡管我省發改、財政密切配合、通力協作，但目前推進過程中職責不夠明確、要求不盡一致、工作合力不強的問題依然存在。部分地區雖探索建立了部門聯動機制，但統籌協調不夠，項目論證不充分、“重復審批”等問題還較為突出，大大延長了項目談判時間、增加了交易成本，也為項目后期建設運營埋下隱患。

五是融資渠道不暢通。由于PPP項目公司成立時間短、經營業績有限、有效資產抵押物少、成長過程中不確定因素多，以項目未來收益和資產為擔保進行“有限追索”的融資方式，在實際操作中很難被金融機構接受，貸審程序比較復雜，融資難度很大。以某市一個教育類PPP項目為例，該項目申請貸款時，銀行要求提供土地和校舍抵押、收費權質押、股權質押、雙方股東無限連帶責任擔保、自然人股東及家人無限連帶責任擔保在內的幾乎所有可用的增信方式。有的金融機構還要求出具相關的“人大決議”和財政“承諾函”，要求將PPP項目還款來源列入中長期財政預算。

六是各地統一劃定10%的財政支出紅線不實事求是。財政部對財政可承受能力進行量化控制，規定“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”。這一比例對規范地方投資行為、控制財政風險作用明顯，但對于建設一些規模大、標準高的基礎設施和公共服務項目有時也過于僵化。部分市縣反映，各地對PPP模式的需求程度不一樣，統一劃定這一比例可能造成新的不公。一些財政困難縣對采取PPP模式“補短板”的需求迫切，而受10%比例限制，難以滿足實際需要。而財政富裕縣傳統基礎設施和公共服務項目建設需求已趨飽和，卻能拿出更多財力投入建設，發展優勢進一步擴大，可能使富者愈富、窮者愈窮，不利于區域均衡發展。

二、加快推廣運用PPP模式的對策建議

在經濟新常態下，PPP是積極財政政策的重要工具之一，是穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險的重要抓手。

（一）加強組織領導建立聯審機制。一是借鑒河北、黑龍江、云南等省做法，建立由常務副省長牽頭，省發展改革委、省財政廳以及各行業管理部門為成員的省推進政府和社會資本合作（PPP）聯席會議（以下簡稱聯席會議）制度，統籌協調全省PPP工作。聯席會議主要負責制定全省推進PPP重大政策措施；審議由省發展改革委或省財政廳初審通過的PPP項目實施方案；協調解決PPP工作推進中遇到的重大困難和問題；建立各部門PPP項目信息互通反饋機制。聯席會議辦公室設在省發展改革委和省財政廳，辦公室主任由省政府分管秘書長兼任，副主任由省發展改革委和省財政廳分管領導兼任。各市、縣（市、區）政府也要建立相應工作機制，立足當地實際，制定完善推廣PPP模式的政策措施和實施辦法。二是建立PPP聯審機制。建立多評合一、統一評審的工作模式，由有關行業主管部門，會同項目涉及到的發改、財政、規劃、國土、價格、審計、法制、公共資源交易管理等政府相關部門，對PPP項目實施方案進行聯合評審。必要時可先組織相關專家進行評議或委托第三方專業機構出具評估意見，然后再進行聯合評審。聯合評審中出現爭議無法達成一致意見的，提交PPP領導小組研究決定。

（二）加強科學規劃與統籌實施。緊密結合我省“十三五”經濟社會發展規劃，認真編制政府與社會資本合作發展規劃，儲備并實施一批含金量高、社會需求大、行業前景好的基礎設施與公共服務領域PPP項目。在區域布局上，重點規劃儲備一批具有全局性、基礎性、戰略性的軌道交通、城際快鐵、機場、港口等重大基礎設施項目，實現省級項目“零”突破，增強示范帶動能力；同時，推動各地立足實際，重點規劃儲備一批在本區域內具有重大引領帶動作用的重大基礎設施項目。在領域布局上，全面落實《創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，建議由相關領域主管部門牽頭，有關部門積極配合，盡快研究出臺分行業或領域的PPP項目實施操作指南，為全省開展PPP工作提供規范、精準的操作遵循。鑒于我省正處在新型城鎮化建設的關鍵時期，城市基礎設施建設需求強烈，建議可優先研究出臺城市基礎設施建設領域PPP模式操作指南，調動社會資本參與積極性，為新型城鎮化提供穩定的資金保障，也為PPP模式在各領域全面推廣積累經驗。

（三）破除社會資本進入的隱形壁壘。發揮政府在營造公平誠信市場環境中的導向作用，給予各類投資主體公平參與機會。招標選擇社會資本方時，合理設定招標資格和評標標準，不得以不合理的采購條件、過高或無關的資格條件、過高的保證金等，對民營資本設置差別條款和歧視性條款，對違反者，財政部門不得安排資金和政策支持。積極探索在PPP項目中發展混合所有制，鼓勵有實力的民營企業與國有企業、基金、銀行等通過組成聯合體等方式共同參與PPP項目。建立合理投資回報機制，積極探索優化PPP項目的多種付費模式，采取資本金注入、直接投資、投資補助、貸款貼息，以及政府投資股權少分紅、不分紅等多種方式支持項目實施，提高社會資本投資回報，增強項目吸引力。

（四）強化財政承受能力管控。探索建立全省統一的財政承受能力指標監測體系，由省財政廳對全省PPP項目財政支出責任進行總控，實行省級報批備案、市級統籌和分級風險預警制度，由市級財政部門負責對本地區財政承受能力情況進行綜合管控，在全市總體財政承受能力不超過10%紅線的前提下，可根據各縣（市、區）PPP開展情況、財政支出等因素合理彈性調整，對發展需求迫切、重點扶貧開發地區等適當上調比例。對財政承受能力遠超10%的市縣，省財政廳進行預警，并指導有關市縣統籌規劃、有序開發，有效防范和控制財政風險。

（五）加強宣傳培訓，積極營造良好氛圍。及時全面系統總結各地典型做法，通過媒體報道、政策解讀、專家論壇等多種方式廣泛宣傳，提高PPP公眾知曉度和社會影響力。堅持業務培訓與項目實踐相結合，針對政府、企業、銀行等各個機構的PPP業務骨干，開展更大規模、更多層次的理論和業務培訓，錘煉專業人才隊伍，真正實現讓專業的人干專業的事。

□作者單位：山東省人民政府研究室

關鍵詞：PPP模式 問題 對策