財稅政策助推精準扶貧研究

姚敏

[提要] 實現全面建成小康社會，“精準脫貧”最艱巨的任務在貧困地區。精準脫貧有助于推動供給結構的改革、擴大國內需求、促進經濟的健康可持續發展。財稅政策作為國家重要的宏觀調控政策，能夠從宏觀與微觀兩個維度“增收減負”，在脫貧方面作用顯著。鑒于此，本項目以精準脫貧為研究背景，在深入了解貧困發生規律基礎上，對財稅政策助推精準脫貧的作用路徑和影響效應展開分析。最后以貴州省貧困現實表現為例，剖析財稅政策實施現狀及存在的問題，基于精準脫貧角度提出財稅政策改革新建議。

關鍵詞：精準脫貧；財稅政策；政府職能

本文為安徽財經大學國家級大學生創新創業訓練計劃項目：“財稅政策實現精準脫貧的作用路徑與政策建議——以貴州省為例”（項目編號：201610378029）研究成果

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年3月12日

消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求。推進精準扶貧，實現精準脫貧，是實現共同富裕的內在要求，也是建設中國特色社會主義事業的重要任務。國內外眾多學者的反貧困理論與世界脫貧實踐表明，高效的財稅扶貧政策對治理貧困有著關鍵的作用。而在經濟上采取國家導向的大推進戰略，需要政府發揮其職能，對社會經濟進行宏觀調控，強制干預以平衡地區經濟發展的差異。當前扶貧開發任務十分艱巨，越往后脫貧難度越大。在經濟新常態下，為了完成到2020年全面脫貧，不讓一個人掉隊的任務，精準脫貧攻堅戰略的提出，為全國反貧困提出了新思路。

一、精準脫貧理論

改革開放以來，我國依靠逐年增加的大規模財政扶貧資金投入使數億人脫貧，成為全球首個實現聯合國千年發展目標中減貧目標的國家。中共中央出臺的一系列財稅傾斜政策，大量扶貧資源的整村漫灌，使脫貧攻堅戰取得了顯著的階段性勝利。但這種輸血扶貧方式，也加劇了政府財政負擔。

習近平多年來一直致力于反貧困事業，2013年11月在湘西考察時，首次明確提出精準扶貧的概念；2015年1月，在云南考察時強調深入實施精準扶貧、精準脫貧；2015年6月18日，習近平在貴州召開的“部分省區市扶貧攻堅與‘十三五時期經濟社會發展座談會”上強調，“精準脫貧，重在精準，成敗在精準”并提出“六個精準”。隨之中共中央國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出精準扶貧、精準脫貧基本方略，推動習近平精準扶貧理論實踐的全面開展。

精準脫貧是精準扶貧的目標，是精準扶貧的深化，不僅要精準扶貧，更要求精準實現脫貧目標，還要防止再一次返貧。精準脫貧主要表現為脫貧“對象—資源—主體”精準、脫貧“目標—過程—結果”精準。要實現精準脫貧的目標，需要深入剖析窮困的根源，做到具體問題具體分析，“對癥下藥”才能又好又快地實現精準脫貧。

二、貧困產生的緣由

國家統計局把貧困定義為“個人或家庭依靠勞動所得和其他合法收入不能維持其基本的生存需求”。王小林認為，貧困表現為收入不足、消費不足、資產不足。通過國內外眾多學者的理論剖析，對世界各地貧困現象研究，不難得出，貧困產生的原因錯綜復雜，一國貧困的原因不僅是因為貧窮，而且可以從以下角度進行闡述：

（一）資源的分配不平衡。印度經濟學家阿瑪蒂亞·森在其論著中指出：“貧困不僅是收入的低下，更是對基本行為能力的剝奪”。經濟增長離不開資本、土地、科學技術和勞動力等大量資源的投入。而貧困居民大多生活在偏遠山區，地勢崎嶇，交通不便；遠離城鎮市區，科學技術與現代文明難以推廣傳播；生產要素的短缺，缺乏獲得各種食物、參加社會活動和最起碼的生活以及社交資源。

（二）思想封閉，意志消沉。美國學者奧斯卡·劉易斯認為：“窮人已經形成了一種特有的貧困文化?！比找婕觿〉膬蓸O分化趨勢，長期被壓迫于社會底層的貧困現狀，使得貧困居民的斗志消磨殆盡，形成了不爭取、不信任的消極生活態度?；蛘叱闪烁＠麌业膽袧h，沒有自我脫貧的意志，完全依靠國家的救濟。

（三）政府尋租，體制不健全。葉普萬認為“貧困是制度和非制度因素共同造成的?！痹谂c貧困的斗爭中，貧困戶的力量是最薄弱的，政府應該為脫貧致富出謀劃策，保駕護航。而政府政策方針的失誤，將導致經濟停滯不前、扶貧制度不全、社會保障資金不足，不能滿足基本生存需求；官員尋租腐敗、扶貧資金的浪費、基礎實施薄弱，地區特色產業發展舉步維艱。政府財政政策的一舉一動，都將對深陷貧困的貧困戶產生巨大影響。

綜上可知，不管是資源的分配不均衡，落后文化無法滿足發展經濟的需求，還是政府的自身尋租腐敗，幫助貧困地區脫貧是政府的職能所在，也是政府義不容辭的責任。

三、財稅政策助推精準脫貧的作用路徑

依靠強有力的政府干預和大量資金投入，是中國消除貧困的突出特色和優勢所在?！霸诂F行標準下，農村人口實現精準脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”，必須發揮財政資金和財政政策的助推作用。通過財政支出與稅收政策來調節總需要，資源合理有效配置。通過政府宏觀調控，從宏觀與微觀、直接與間接多個維度增收減支，使社會公平促進經濟的平穩發展，改善人民生活。

（一）財稅政策從宏觀層面促進經濟的平穩增長。宏觀層面分析財稅政策對精準脫貧的作用路徑，主要考慮財稅政策實現經濟穩定增長的職能。根據凱恩斯宏觀經濟理論，財政支出可以影響社會總需求、降低經濟的周期波動，使經濟穩定增長。通過財政支出扶貧，為貧困地區實現整體脫貧提供財政資金的支持。財政對社會經濟的投資，對貧困地區的各項基礎設施項目的購買性支出，具有促進經濟增長的乘數效應，都將改變供給結構，刺激經濟增長。

（二）財稅政策從微觀層面增收減支。財稅政策除了從宏觀上調控整體經濟水平以及社會總需求外，還能通過一系列針對個人、企業或社區的傾斜政策，憑借政治權利進行收入的再分配，使社會資源得以最優配置。

1、資源配置。對于生產條件差、基礎薄弱、貧困程度較深的地區，財政能夠有效配置物質資源、經濟資源以及人力資源。一方面提供教育、醫療衛生、基礎設施等公共物品；另一方面引進科學生產技術，鼓勵技術人才開發貧困地區。為貧困地區提供人力物力財力的支持，實現社會資源的最優配置。

2、收入再分配。政府通過財政無償轉移性支出，以及財政補貼、社會保障、貧困救濟金等傾斜政策，使國民收入和社會財富在初次分配的基礎上進行再分配。貧困地區經濟發展阻力重重，貧困戶收入水平低，財政以強制力量介入社會收入的再分配，增加了貧困戶的收入，刺激貧困地區的消費需求，拉動經濟增長。

（三）財稅政策對精準脫貧的直接影響。增加對低收入者的財政轉移性支出，直接影響國民收入分配。財政通過糧食直補、教育補助金、貧困救濟金、疾病補助等無償轉移性支出，使得收入在社會成員之間進行轉移和重新分配，是對喪失勞動能力的絕對貧困者的直接“輸血”。

（四）財稅政策對精準脫貧的間接影響。除了對絕對貧困者直接“輸血”，政府更為相對貧困者提供“造血”脫貧模式。通過加大人力資本投資、公共項目工程的支出，增加基礎公共服務投資，都能使貧困地區、貧困戶間接受益。利用稅收優惠政策，及時、準確地籌集財政資金，調節收入，促進社會經濟均衡發展。通過對貧困地區稅收優惠，減輕貧困地區稅收負擔，鼓勵引導民間資金投入貧困區。

綜上可知，無論是從政府屬性，還是政府職能要求，在脫貧攻堅戰略中，政府都必將擔任重要角色。從1987年開展扶貧推進以來，大規模財政扶貧資金的投入，使脫貧任務取得巨大勝利。如何在新形勢下，“讓幾千萬農村貧困人口生活好起來，著力補齊農村這塊短板，確保所有貧困人口如期擺脫貧困”是國家的當務之急。而位于中國西南部的貴州省，是中國最落后的省份，貧困難題根深蒂固，貴州省的脫貧攻堅，正是全面建成小康社會中的“短板”。

四、貴州省貧困現狀分析

貴州地區的脫貧攻堅面臨著十分艱巨的任務，越往后脫貧難度越大。貴州地區地理條件差、基礎薄弱、貧困程度深，要確保在時間點上完成脫貧攻堅任務，政府在脫貧工作上面臨如下嚴峻考驗：

（一）貧困的地域性突出。地處我國西南部的貴州省，國土面積17.6萬平方公里，山地占87%，丘陵占10%，平地占3%，且80%以上的貧困人口居住在山區。黔西北山區分布著烏蒙山和滇黔桂兩大集中連片特困地區的九個縣區，其中赫章、威寧、納雍、大方、織金、水城等六個縣是新一批的國家扶貧開發工作重點縣。這里是喀斯特典型地貌，土地石漠化、山高谷深、生態環境惡劣，是不適宜人類居住的地區。

（二）資源豐富得不到有效利用。地處茫茫大山的貴州省，蘊藏著豐富的自然資源，常規能源資源種類齊全、儲量豐富。主要包括：

1、煤炭礦產資源：煤炭礦產資源不僅儲量大，而且種類齊全，質量優秀。已探明煤炭儲量超過520億噸，排名全國第五位。貴州省鋁土礦已探明儲量4.13億噸，保有儲量3.95億噸，占全國的五分之一。貴州省是我國磷礦最多的省份，探明儲量26.87億噸，保有儲量25.61億噸，占全國16.8%。其中鋁、磷、煤、錳、重晶石、黃金等礦產資源在全國優勢地位突出。

2、旅游資源：貴州省自然風光和民族文化資源豐富。境內自然風光神奇秀麗，氣候宜人，溶洞景觀絢麗多彩。有A級旅游景區143家，世界自然遺產3個。貴州還是多民族省份，有著悠久神秘的民族文化與地域風情。有世界文化遺產地1個，國家級歷史文化名城25個，優秀旅游城市7個。除了上述主要資源外，貴州省還有豐富的生物資源、水能資源、植物資源、動物資源等。但是由于其高原山區等不利地理因素，導致入駐企業開發經濟成本高、政府經濟投入有限、特色扶貧產業難以為繼，所以貴州省是一個資源豐富的經濟落后地區。

（三）貧困面廣，貧困程度深。按照人均純收入2，300元及以下的貧困標準計算，據統計，2015年貴州全省共有66個貧困縣，48個國家級貧困縣，190個貧困鄉，9，000個貧困村，有493萬貧困人口。貧困人口數量排全國第一位，占全國8.77%。且由于歷史和地理因素，這里經濟發展滯后。山區難以發展工業，農民收入水平低。交通水電等基礎設施薄弱，義務教育難以普及，人均受教育水平低。扶貧開發難度大，脫貧任務艱巨。

（四）返貧以及貧困惡性循環現象并存。貧困村貧困戶生產生活環境惡劣，水電不通、信息閉塞、貧困者無勞動技能。在這樣的環境下，企業難以進入貧困區，貧困戶不能走出大山，必將一代窮且世代窮。貴州地區貧困人口眾多、貧困程度深，單單靠政府有限的資金投入，只能解決燃眉之急，不能從根本除去窮根。村民因結婚、偶患大病、子女上學、自然災害等必將再一次陷入貧困。比貧困更可怕的，是貴州貧困地區的貧困惡性循環。

通過對貴州省貧困現狀分析不難發現，經濟新常態下，我國現有的財稅脫貧政策已進入倦怠期，政策缺陷日益凸顯，財政脫貧政策的“失配性”與“滯后性”阻礙了脫貧攻堅戰的進程，有必要改變以往大水漫灌、輸血式的脫貧模式。

五、財稅政策脫貧新建議

習近平指出，創新財稅脫貧模式，加強領導是根本，把握精準是要義，增加投入是保障，各方參與是合力，群眾參與是基礎。這要求政府部門一方面要深入學習黨的方針政策，深入貫徹落實精準脫貧路線；另一方面要繼續實施積極有效的財稅政策，為脫貧攻堅中的“短板”提供良好的發展空間。

（一）堅持精準原則。要做到全面小康，所有貧困線以下貧困戶脫貧，精準是關鍵。2015年6月18日，習近平在貴州召開的“部分省區市扶貧攻堅與‘十三五時期經濟社會發展座談會”上強調，“精準脫貧，重在精準，成敗在精準”。并提出“扶貧對象精準、措施到戶要精準、項目安排精準、資金使用精準、因村派人精準、脫貧成效精準”六個精準。六個精準強調要“因地制宜，探索多渠道、多元化的精準扶貧新路徑，從以下幾個層面精準推進脫貧攻堅戰：

1、扶貧對象精準識別。要實現精準扶貧，精準脫貧，首先明確脫貧的對象，摸清貧困人口底數，了解致貧因素，真正做到扶真貧，真扶貧。在過去的扶貧實施過程中，存在大量“被扶貧”、“越扶越貧”的現象，扶貧資源被擠占，沒有真正落實到真正需要的貧困者身上。打牢精準脫貧的基礎，需做細做實。通過組織干部下鄉調研，深入貧困地區基層，走訪調查。建立科學的貧困鑒定體系，達到精準識別，建卡立戶。鑒別真正的貧困對象，了解每村每戶真正的致貧原因。通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類脫貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建精準扶貧工作長效機制，實現動態調整，為科學扶貧奠定堅實基礎。

2、扶貧資金精準監督管理。在過去的大水漫灌扶貧模式中，存在扶貧資金的大量浪費，扶貧資金被挪用截留，扶貧成果不顯著。為了扶貧成果真實可靠，要防止形式主義，扶貧工作必須務實，脫貧過程必須扎實。建立扶貧資金預算以及使用的內外部監督管理體系，將扶貧項目資金列入政府預算，加強對扶貧資金分配、使用、成果的全過程監管。使扶貧資金的預算、運用、流向以及績效等信息公開透明。建立扶貧項目的精準績效體系，將各項扶貧項目放進地方發展戰略中，整合優化各種扶貧資源，推動貧困治理工作逐步制度化和規范化。合理規劃使用扶貧資金，做到物盡其用，將資源用在刀刃上，以最小的財力辦最大的事。讓脫貧效果真正獲得群眾認可，經得起民眾的監督。

3、政府各部門精準施力，通力協作。財稅脫貧政策在運行過程中，涉及到財政、扶貧辦、發改委等多個部門。在過去脫貧工作中，部門與部門之間缺乏協調意識，各自為政，互相推諉。導致立項目的不管實施項目，實施項目的管不了錢，項目進度與資金供給難以協調，扶貧資金發揮不了效益。各部門應精準各自職能范圍，權責分明，精準施策。市財政要發揮領導作用，重點推動精準脫貧制度機制的設計優化、資源的傾斜性配置，加強對地方各級政府脫貧工作的指導監督，同時充分簡政放權。區縣財政要貫徹落實市財政的脫貧政策，針對當地的貧困特性，圍繞脫貧攻堅任務，積極探索當地特色經濟產業，創新脫貧模式。鄉鎮財政要充分代表人民群眾的利益，反映貧困人民的呼聲，堅持為人民服務。深入了解貧困戶的生活困難以及發展愿景，作貧困者與扶貧者的可靠橋梁。通過政府各部門通力協作，從宏觀與微觀多個層面實施開展脫貧攻堅的推進工作。

（二）轉變政府職能，引導社會共同參與。我國的精準脫貧攻堅必定會是一個復雜的長期的工程，由財政扶貧、信貸扶貧、社會扶貧三部分組成，涉及政府、企業、個人三部分主體。要實現精準脫貧，需舉全國之力，引導全社會共同參與。

1、充分發揮政府職能：財政作為我國重要的綜合經濟管理部門，對扶持貧困、促進地區的均衡發展和共同致富具有義不容辭的責任。財政充分發揮資源配置職能和收入再分配職能，加大貧困地區轉移支付力度，對喪失勞動力的重度貧困群體進行輸血救濟。加大對貧困地區的購買性支出，提供基本的公共服務，改善貧困地區生產生活條件。因地制宜，為特殊的貧困地區創造綠色可持續的“造血”產業。

2、完善稅收優惠扶貧政策，引導社會共同參與。要完成區域貧困地區的整體脫貧，財政扶貧資金的供需矛盾日益凸顯。面對貴州省貧困程度深、貧困面積廣、“資源豐富的最窮困地區”的貧困現狀，通過政府的單方面輸血，對脫貧致富是無濟于事的。政府應充分轉變過去大包大攬的施政方式，通過稅收優惠政策，引導鼓勵民間資金投入到貧困地區經濟開發中，為貧困地區特色扶貧產業拓展資金渠道。利用稅收優惠政策，真正降低扶貧企業的稅收負擔。通過企業所得稅、個人所得稅、房產稅以及耕地占有稅等一系列的稅收優惠政策，有效提高社會扶貧的積極性。充分發揮財政資金的撬動作用，增強財政整合資源的能力。讓社會資金進入教育、衛生、醫療等公共服務領域，實現財政與市場的交流，更好地為脫貧提供人力、物力、財力的保障。

3、扶貧先扶志。針對貧困文化頑固的貧困地區，要注重扶貧同扶志、扶智相結合。治貧先治愚，精準發展教育，加大人力資本投入，是精準脫貧的關鍵。實施精準教育，一方面提高貧困者的整體綜合素質，賦予貧困人民自我發展、自我造血和自強不息的奮斗精神；另一方面通過教育獲取專業知識、了解科技信息、掌握基本生產技能，從根本上挖除窮根。只有把貧困群眾積極性和主動性充分調動起來，引導貧困群眾樹立主體意識，才能使財稅脫貧政策的推行得到積極響應。在脫貧攻堅戰中，只有政府、社會、貧困者共同參與，共同努力，才能共建小康社會，共享改革成果。

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