農業可持續發展財政政策研究

中國農村財經研究會課題組

摘要：近年來，我國農業發展取得巨大成就，糧食生產實現歷史性的“十一連增”，現代農業建設取得新進展。但是，我國農業發展也面臨巨大挑戰，水土資源約束日益趨緊，農業面源污染加重，農業生態系統退化明顯，水土資源管理、生態補償等體制機制還不健全，傳統的農業發展方式已難以為繼。本文對財政如何支持農業可持續發展進行了研究。

關鍵詞：農業可持續發展；財政政策；研究

“農為邦本，本固邦寧”，“三農”是國家穩定和安全的重要基礎。近年來，我國實施了一系列強農惠農富農政策，農業發展取得巨大成就，糧食生產實現歷史性的“十一連增”，現代農業建設取得新進展。但是，我國農業發展也面臨巨大挑戰，水土資源約束日益趨緊，農業面源污染加重，農業生態系統退化明顯，水土資源管理、生態補償等體制機制還不健全，傳統的農業發展方式已難以為繼。大力推動農業可持續發展，是實現“五位一體”戰略布局、建設美麗中國的必然選擇，是中國特色新型農業現代化道路的內在要求。實現農業可持續發展，一方面要確保我國糧食安全保障能力可持續，中國人的飯碗牢牢端在自己手上；另一方面，要確保我國農業資源永續利用，給子孫后代留下良田沃土、綠水青山。當前，人民群眾對資源環境保護和農產品質量安全更加期待，主要農產品連年增產，國際農產品市場供給充足，生態農業、循環農業等技術模式不斷集成創新，農村改革和生態文明體制改革不斷深入，推進農業可持續發展具備了良好的基礎。

一、開展農業可持續發展財政扶持政策研究的必要性

（一）有利于增強農業發展的可持續性。農業可持續發展是國民經濟可持續發展的重要基礎，同時也是農業現代化的重要特征。實現農業可持續發展是一項系統性工程，需要從農業科技、農村生產經營體系、農產品市場價格機制、農業資源保護、農業投融資體制等影響“三農”發展的多個方面深入推進改革，需要統籌政府和市場的力量共同提高農業發展的可持續性。而農業面臨自然和市場的雙重風險，同時具有公益性特征，這就決定了在推進農業現代化、提高農業生產的可持續性進程中，需要政府的統籌規劃和大力支持。因此財政投入就成為促進農業可持續發展的重要保障，財政扶持政策就成為增強農業發展可持續性的重要支撐。從農業發展國際經驗看，由于農業公益屬性及其所面臨雙重風險引致農業發展的脆弱性，世界各國對于農業發展普遍給予區別于制造業和服務業的保護和資金投入傾斜政策。從我國農業發展實踐看，“一靠政策，二靠科技，三靠投入”的論斷仍然具有非常重要的指導意義，在推進農業現代化、實現農業可持續發展階段的歷史進程中，財政扶持政策將會發揮極為重要的作用。因此，開展農業可持續發展財政扶持政策研究對于促進農業持續穩定增長具有十分重要的現實意義。

（二）有利于提高財政扶持政策的精準性。財政政策對于推進農業現代化，促進農業可持續發展，保證國家糧食安全能夠發揮重要作用，而財政扶持政策發揮作用的程度又取決于政策實施的實際效果。從工作實踐看，雖然財政支農投入力度逐年加大，但涉農資金多頭下達、零敲碎打、平均用力、“撒胡椒面”等日益成為突出問題，加大了強農惠農政策行政成本，影響了財政政策的實際效果。在財政扶持農業可持續發展方面，同樣存在財政投入資金使用效益不高等問題。為了保證財政政策實際效用逐年增長，就需要不斷增加財政資金投入力度。從中長期經濟走勢看，隨著經濟進入新常態，經濟增長轉入中高速發展階段，在投資加速數原理作用下，我國財政收入增速將隨經濟增長減速而加倍放緩，而支出需求不斷增加，財政收支矛盾將不斷凸顯。在財政資金投入規模增長空間有限的發展趨勢下，面對農業可持續發展資金需求的不斷增長，只有繼續提高財政支農資金使用效益，創新投入方式，切實增強財政投入的針對性、精準性和實效性，才能為農業可持續發展提供強有力的支撐。開展支持農業可持續發展的財政政策研究，結合農業發展實際需要探索新常態下提高財政扶持政策使用效益的內在規律，探索財政支農資金投入環節和渠道的科學性，創新財政支農資金使用方式，能夠增強財政資金投入的精準性，有效提高財政扶持政策的有效性，適應財政改革發展的需要。

二、我國農業可持續發展基本情況

（一）我國農業可持續發展取得的主要成就。

新世紀以來，我國農業農村經濟發展成就顯著，現代農業加快發展，物質技術裝備水平不斷提高，農業資源環境保護與生態建設支持力度不斷加大，農業可持續發展取得了積極進展。

1.農業綜合生產能力和農民收入持續增長。我國糧食生產實現歷史性的“十一連增”，連續8年穩定在5億噸以上，連續2年超過6億噸。棉油糖、肉蛋奶、果菜魚等農產品穩定增長，市場供應充足，農產品質量安全水平不斷提高。農民收入持續較快增長，增速連續5年超過同期城鎮居民收入增長。

2.農業資源利用水平穩步提高。嚴格控制耕地占用和水資源開發利用，推廣實施了一批資源保護及高效利用新技術、新產品、新項目，水土資源利用效率不斷提高。農田灌溉水用量占總用水比重由2002年的61.4%下降到2013年的55%，有效利用系數由0.44提高到2013年的0.52，糧食畝產由293公斤提高到2014年的359公斤。在地少水缺的條件下，資源利用水平的提高，為保證糧食等主要農產品有效供給作出了重要貢獻。

3.農業生態保護建設力度不斷加大。國家先后啟動實施水土保持、退耕還林還草、退牧還草、防沙治沙、石漠化治理、草原生態保護補助獎勵等一批重大工程和補助政策，加強農田、森林、草原、海洋生態系統保護與建設，強化外來物種入侵預防控制，全國農業生態惡化趨勢初步得到遏制、局部地區出現好轉。2013年全國森林覆蓋率達到21.6%，全國草原綜合植被蓋度達54.2%。

4.農村人居環境逐步改善。積極推進農村危房改造、游牧民定居、農村環境連片整治、標準化規模養殖、秸稈綜合利用、農村沼氣和農村飲水安全工程建設，加強生態村鎮、美麗鄉村創建和農村傳統文化保護，發展休閑農業，農村人居環境逐步得到改善。截至2014年底，改造農村危房1565萬戶，定居游牧民24.6萬戶；5.9萬個村莊開展了環境整治，直接受益人口約1.1億。

（二）我國農業可持續發展面臨的挑戰。

在我國農業農村經濟取得巨大成就的同時，農業資源過度開發、農業投入品過量使用、地下水超采以及農業內外源污染相互疊加等帶來的一系列問題日益凸顯，農業可持續發展面臨重大挑戰。

1.資源硬約束日益加劇，保障糧食等主要農產品供給的任務更加艱巨。人多地少水缺是我國基本國情。全國新增建設用地占用耕地年均約480萬畝，被占用耕地的土壤耕作層資源浪費嚴重，占補平衡補充耕地質量不高，守住18億畝耕地紅線的壓力越來越大。耕地質量下降，黑土層變薄、土壤酸化、耕作層變淺等問題凸顯。農田灌溉水有效利用系數比發達國家平均水平低0.2，華北地下水超采嚴重。我國糧食等主要農產品需求剛性增長，水土資源越繃越緊，確保國家糧食安全和主要農產品有效供給與資源約束的矛盾日益尖銳。

2.環境污染問題突出，確保農產品質量安全的任務更加艱巨。工業“三廢”和城市生活等外源污染向農業農村擴散，鎘、汞、砷等重金屬不斷向農產品產地環境滲透，全國土壤主要污染物點位超標率為16.1%。農業內源性污染嚴重，化肥、農藥利用率不足三分之一，農膜回收率不足三分之二，畜禽糞污有效處理率不到一半，秸稈焚燒現象嚴重。海洋富營養化問題突出，赤潮、綠潮時有發生，漁業水域生態惡化。農村垃圾、污水處理嚴重不足。農業農村環境污染加重的態勢，直接影響了農產品質量安全。

3.生態系統退化明顯，建設生態保育型農業的任務更加艱巨。全國水土流失面積達295萬平方公里，年均土壤侵蝕量45億噸，沙化土地173萬平方公里，石漠化面積12萬平方公里。高強度、粗放式生產方式導致農田生態系統結構失衡、功能退化，農林、農牧復合生態系統亟待建立。草原超載過牧問題依然突出，草原生態總體惡化局面尚未根本扭轉。湖泊、濕地面積萎縮，生態服務功能弱化。生物多樣性受到嚴重威脅，瀕危物種增多。生態系統退化，生態保育型農業發展面臨諸多挑戰。

4.體制機制尚不健全，構建農業可持續發展制度體系的任務更加艱巨。水土等資源資產管理體制機制尚未建立，山水林田湖等缺乏統一保護和修復。農業資源市場化配置機制尚未建立，特別是反映水資源稀缺程度的價格機制沒有形成。循環農業發展激勵機制不完善，種養業發展不協調，農業廢棄物資源化利用率較低。農業生態補償機制尚不健全。農業污染責任主體不明確，監管機制缺失，污染成本過低。全面反映經濟社會價值的農業資源定價機制、利益補償機制和獎懲機制的缺失和不健全，制約了農業資源合理利用和生態環境保護。

（三）我國農業可持續發展面臨的機遇。

當前和今后一個時期，推進農業可持續發展面臨前所未有的歷史機遇。一是農業可持續發展的共識日益廣泛。黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”的總體布局，為農業可持續發展指明了方向。全社會對資源安全、生態安全和農產品質量安全高度關注，綠色發展、循環發展、低碳發展理念深入人心，為農業可持續發展集聚了社會共識。二是農業可持續發展的物質基礎日益雄厚。我國綜合國力和財政實力不斷增強，強農惠農富農政策力度持續加大，糧食等主要農產品連年增產，利用“兩種資源、兩個市場”、彌補國內農業資源不足的能力不斷提高，為農業轉方式、調結構提供了戰略空間和物質保障。三是農業可持續發展的科技支撐日益堅實。傳統農業技術精華廣泛傳承，現代生物技術、信息技術、新材料和先進裝備等日新月異、廣泛應用，生態農業、循環農業等技術模式不斷集成創新，為農業可持續發展提供有力的技術支撐。四是農業可持續發展的制度保障日益完善。隨著農村改革和生態文明體制改革穩步推進，法律法規體系不斷健全，治理能力不斷提升，將為農業可持續發展注入活力、提供保障。

三、改革開放以來財政支持農業可持續發展政策演進情況

（一）有計劃商品經濟時期（1978-1993年）。

自1978年以來，我國廣大農村地區開始普遍推廣家庭聯產承包責任制。與此同時，為了盡快改變農業和農村落后的局面，我國財政支農政策也進行了相應的調整。首先，一方面提高部分農產品價格，另一方面通過補貼生產企業的方式控制機械、化肥等生產資料價格的上漲。僅1979年，國家主要農產品的收購價格漲幅達22.1%，之后又多次調整了農產品的收購價格，累計達214.8%，遠遠高于同期其他農業生產資料價格的上漲幅度。同時，從1985年開始我國對農產品統購統銷制度也進行了相應的改革。其次，國家進行相應的財政體制改革，開辟了新的資金來源方式，國家財政支農的投入規模不斷擴大，財政支農范圍也得以拓展。一是中央財政對農業的支出不斷增大，但財政投入仍以地方財政為主。8年問，國家財政對農業的投入總額達1133.28億元，年均141.66億元，年均增長51.7%，其中地方財政投入共979.92億元，占86.5%，中央財政投入共153.36億元，占13.5%；二是投入結構由注重農業基本建設向支持農村生產和管理支出轉移。其中農村生產的投入總額達307.62億元，占國家財政支農投入總額的27.1%；三是在投入政策上，重點投向與農業生產關系緊密的環節和方面，例如，改善農業生產條件、支持農業發展專項資金、支持社會化服務和農業科技推廣服務體系建設等。1986-1993年間，財政支農共投入約2765.71億元，占國家財政投入總額的8.7%左右。

總體看來，改革開放到上世紀90年代初，實施以家庭聯產承包責任制為核心的農村經營管理體制改革，加上以大幅提高農產品收購價格、增加農業的財政投入為主要內容的財政支農政策的配合，極大地促進了我國農村經濟快速發展，農民生活和收入水平的提高。但是，雖然這一時期國家的財政支農政策有所調整，如縮小了工農產品價格剪刀差，加大財政支農的投入，然而國家對農業的“取予”格局沒有發生根本性轉變。

（二）市場經濟初步建立時期（1994-2004年）。

1994-2004年間，我國財政支農政策和公共財政管理體制不斷完善，國家的“取”、“予”分配格局發生了歷史性變化。由于經濟的快速發展和分稅制的刺激，這一時期我國財政總收入增長較快，同時中央財政收入在國家財政總收入的比重得到提高，對地方政府的轉移支付能力得以增強。同時，國家努力減輕農民的負擔，建立農產品保護價制度等。20世紀90年代后期以來，針對農民收入增長緩慢等突出問題，國家對“三農”問題高度重視，采取“多予、少取、放活”的方針，還相繼制定了一系列促進農民增收的政策措施，積極推進農業結構的戰略性調整，不斷加強對農業的支持力度，促進農業的可持續發展。自2000年以來，為了減輕農民負擔，國家財政每年投入將近400多億元，在全國20個省、市、自治區試點開展農村稅費改革，試圖通過增加對“三農”的投入，優化支出結構，從而達到促進農業和農村經濟發展的目的。

這段時期，國家實施積極的財政政策，以實施西部大開發為重點，通過增加發行國債和吸引外資等方式，擴大財政投入范圍，重點是農業基礎設施建設、發展農業基礎產業、開發與利用西部資源及生態工程建設和農村稅費改革等。

（三）市場經濟體制完善時期（2004年至今）。

2004年以來，我國開始向工業反哺農業的政策轉變，即已經進入城市支持農村的階段。黨的十六大提出統籌城鄉經濟社會發展的要求，明確提出形成城鄉經濟發展一體化的經濟格局，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。2006年1月1日起，《中華人民共和國農業稅條例》廢止，我國農民不再繳納農業稅，這是新中國歷史上繼土地改革、聯產承包責任制之后的“第三次革命”。2011年，中央財政用于“三農”的支出首次超過萬億元，合計10497.7億元，增長22.4%。其中，支持農業生產支出4089.7億元，糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼支出1406億元；2012年，中央財政用于“三農”的支出合計12 387.64億元，增長18.0%。其中，農業生產支出4785.05億元，糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機購置補貼支出1643億元；2013年，中央財政用于“三農”的支出安排合計13799億元，增長11.4%，其中糧食直補，良種補貼、農資綜合補貼、農機購置補貼4項補貼超過1700億元。2004-2013年，10年間中央財政“三農”支出累計達71 909.72億元，年均增長47.3%，同時，地方財政也加大了對“三農”的投入，有力地促進了農業可持續發展。

雖然財政扶持政策有力支持了農業可持續發展，但財政政策在投入總量、結構以及投入方式上仍有改善和優化的空間。

一是財政投入總量不足。投入總量不足是制約我國農業可持續發展的薄弱環節。長期以來，我國農業基礎設施薄弱、農民收入增長緩慢和城鄉發展差距擴大等，面對保障國家糧食安全的嚴峻形勢、加快城鎮化和全面建設小康社會的繁重任務，我國農業和農村投資需求將呈剛性增長趨勢，同時，國內農業支持水平還比較低，運用WTO“綠箱”和“黃箱”政策支持農業的潛力很大。因此，加大政府對農業的投資力度，是今后相當長的一段時期內強農惠農的必然選擇。

二是投入結構不夠合理。政府對農業的投入主要取決于財政支農體制和農業支持政策。隨著農業產業化的深化，農業投資的內涵和外延不斷完善，支農資金不僅包括政府下撥的各種財政資金，也包括通過各種金融渠道用于支持農業和農村發展的資金。但是國家財政用于農村基礎設施建設、農村和農業可持續發展的科研及推廣，尤其是農民直接受益的農村基礎設施、農村社會及環境發展、地下水超采處理等方面投入嚴重不足，造成投入結構的不盡合理。因此，當前在我國公共財政體制改革創新中，不僅要加大對農業的支持力度和投入規模，還要優化財政支農資金結構。

三是投入產出效率不高。政府投資農業的效率一直是公共投資領域較為關注的一個問題。當前，我國政府農業投資既存在總量不足的主要矛盾，也存在投資項目交叉重復、結構不合理、資金使用分散和管理不到位等突出問題，嚴重影響了政府農業投資的投入產出效率。特別是農村稅費改革以來，公共財政的覆蓋范圍不斷擴大，政府農業投資也更多地投向農業和農村基礎設施等惠及民生的中、小型項目，這些項目涉及千家萬戶，相對比較分散，對政府農業投資管理提出了更高的要求。長期以來，我國農業投資一直是政府主導型的。一些地方政府出于展示其政績和獲取一定利益的目的，以行政指令的方式提供農村公共產品，致使農村公共產品的供求錯位，供給成本高，出現了以追求“政績”為價值目標、忽視農民實際需要的農村公共品供給效率“漏出”現象，陷入了農業投資既總量不足又嚴重浪費的怪圈，造成多頭投入、項目分散、監管缺失、績效評價不健全等現象，導致投入產出效率較為低下。

四是投入機制與當前全面深化改革和財政收支新形勢不適應農業資本投入的主體主要包括政府、社會和農民個體等。政府對農業的投資長期以來不足10%，農業整體上缺乏資金支持；在政府投資的影響下，由于農業比較效益低下，以盈利為目的的社會資金缺乏投資農業領域的沖動；廣大農民則由于受到城鄉二元經濟體制和落后的生產經營方式的限制，收入增長緩慢，直接導致農民由于經濟實力不足而缺乏投資能力；同時，由城鄉發展巨大差距引起的農村資金持續外流。因此，在全面深化改革和財政收支新形勢下，政府、社會和農民個體等資本投入機制與當前農業和農村經濟社會發展的需要不適應，成為制約農業可持續發展的重要因素。

四、財政支持農業可持續發展的國際經驗借鑒

國際經驗表明，農業是一個多層次主體參與和推動的成分多樣、結構復雜、功能繁復的復合系統。解決農業可持續發展所面臨的問題，不論是理論認識問題、技術進步問題，還是戰略和政策的制定與實施問題，都不能單純依靠某個局部或某個層面的努力，而應從微觀到宏觀、從農民到政府，從農戶（場）、社區到國家各個層次上全面推進。縱觀各國實踐，各個層次之間既有相對分工，又有彼此協作，共同推進農業可持續發展。中國是一個發展中農業大國，農業人口、資源與生態環境問題、農業技術、農民素質、貧困問題和農業制度與管理問題等較為突出，國外經驗的借鑒無疑為推進中國農業可持續發展提供了有益啟示。

（一）微觀層次上的農業可持續發展管理。

1.農場（戶）層次的微觀管理。各國的農業生產活動，絕大部分是由私營農場和林場來完成的.而農業可持續發展的核心問題，即能否在避免破壞環境的情況下，增加生產以滿足不斷增長的人口的需要，這取決于農民的生產和生育行為及其結果。從國外的經驗來看，在微觀層次上的農民廣泛參與，提高農民素質，擺脫貧困，以及推廣可持續農業的生產技術，是實現農業可持續發展的重要保證。

（1）注重農村人力資源問題。目前，世界總人口已超過60億，且以每年平均8600萬的速度繼續增長著，這些人口的增加絕大部分是由發展中國家農業和農村人口的快速增加所致。這也正是發展中國家廣大農村貧困、資源承載壓力增大、自然資源多樣性破壞和環境污染的根源所在。許多國家設法制定各種有效政策，包括深入細致的計劃生育政策，而且把這些政策措施作為國家的重大國策，以控制農村人口的快速增長。

（2）消除農村貧困。農村貧困、經濟落后、社會封閉和農村政治不穩定，是當今許多國家農村發展的重要制約因素，已引起各國決策者的高度關注，例如，發展中國家發展較快的拉丁美洲和加勒比地區，目前絕對貧困的人口已占該地區的三分之一以上。為了解決這個問題，各國都相應采取了一些措施，一是制定脫貧致富的總體目標計劃，對小農戶、無地或少地農民、當地土著居民、婦女與青年貧困者優先給予考慮，幫助他們脫貧致富；二是根據貧困人口的特點，確定逐步脫貧致富的人口目標群，按相同特點的貧困人口劃分成若干目標群，實行具體支持；三是根據貧困人口的地理分布特點，確定地理目標群，分區進行脫貧致富；四是制定正確的脫貧致富政策。

（3）推廣運用持續農業技術。主要是運用土壤管理技術，增加各種投入，特別是有機肥料的使用；農林科學和農牧業一體化等現代農業技術；害蟲綜合防治和運用生物工程技術的辦法，以及運用從傳統的農作物品種中培育出的農作物新品種替代化學殺蟲劑。

2.社區層次的微觀管理。

（1）發揮社區各類中介組織的作用。從發達國家看，美國的農場主合作社對農業的持續發展起著十分重要的社會化服務作用，全美五分之四以上的農場主都自愿參加了各種類型的農場主合作社。日本的”農業協同組合”和西歐的各類合作社，也都是農村社會化服務體系的重要組成部分，對現代化農業大生產和農村經濟持續發展起著極為重要的促進作用。從發展中國家來看，人口增長、技術落后、集資困難以及政府干預不當等，都可能導致農業和農村社區的可持續發展難以為繼，客觀上就需要建設和發展社區共同管理與決策體制。西非的一些社區性組織，在特別貧困的地區實施農業可持續發展方面的經驗也是值得學習和借鑒的。例如，西非的牧業協會已著手尋求提高公共牧場與水資源的生產率，并已取得了不同的成就。除管理水源、牧場以外，他們還努力爭取各種投入與勞務組織合作社開展市場營銷活動，為個體農民提供營銷服務。凡是取得成功的協會都有明確的領導層、有效的法律保護和各種籌集資金的機制。即使牧業協會具有合法地位，但他們依然存在許多困難，如難以得到正規的信貸，一些社區組織就為農民提供籌資、融資服務，如在毛里塔尼亞，資金是以繳納會費的形式籌集的。而在馬里，組織良好的機構是通過在其成員給其牲畜飲水時收取水費而籌集資金的。

（2）建立社區公共財產管理機制。公共財產管理依賴于社區成員不斷地進行自我約束，集體行動是許多社區根深蒂固的做法。在土耳其阿拉尼亞的近海漁業中，由于漁民在20世紀70年代聯合起來以解決由于過度捕撈而引起的各種問題，他們制定了一套在不同水域進行輪流捕撈的制度，并且劃定了捕魚區，還相應地確定了監督和實施機制。這種制度的制定抑制了過度捕撈并減少了各種代價慘重的沖突的發生。在一些國家，沿海社區有時還團結起來進行資源管理。如菲律賓，爆破捕魚的方法使漁業資源趨于枯竭，也使珊瑚礁遭到破壞，為此，米沙鄢群島發展中心發展了一個項目建設，組織本地勞力運用本地材料制成的人造礁石修筑魚類庇護場所。這一項目的實施，既保護了魚類生態環境，又為該地區創造了就業機會，修筑了道路，解決了鄉村供水問題。

（二）政府層次的宏觀管理。

1.建設精簡高效的政府。為了適應促進農業持續發展的要求，各國正朝著機構設置適度，管理人員精悍的高效政府轉變。尤其是注重選用高素質的管理人員，例如，美國等發達國家和印度等發展中國家的中央農業部，處室級領導干部要求具有碩士學位，司（局）級領導干部要求具有博士學位，而且必須是某個行業的專家，其他工作人員也要經過嚴格考核后才能被錄用，從而確保了在管理機構適量的情況下提高每個工作人員的工作效率。政府管理機構的職能，主要通過立法手段并以政策法規形式實行宏觀調控。宏觀調控的中心任務是保護自然資源基礎和維護農業生產經營者的利益。

2.實施對共有資源的有效管理。各國政府在農業可持續發展中扮演著重要角色，他們通常擁有自然資源，在許多國家，尤其是在發展中國家，由于政府對經濟增長、區域發展、環境保護和支持土著民族以及弘揚文化遺產等多重目標的追求，通常都由政府來掌握自然資源與自然環境，熱帶雨林幾乎毫無例外地屬國家所有，水資源的基礎設施也歸公共部門開發和所有。當然，由于政府資源管理機構往往官僚主義嚴重，人浮于事，加上自然資源價格偏低造成資源濫用和以權謀私等腐敗現象，一些國家的政府正著手改革，逐漸將自然資源的投資和實施管理的部分責任轉移給個人、社區和各種自負盈虧的實體手中。

3.依法保護自然資源基礎。各國政府重視通過健全法律體系和實施對資源所有者有激勵作用的政策來影響資源的分配。例如，在保護林業方面，各國政府注重對公眾進行造林綠化和美化環境的宣傳教育，并利用政府法律和行政手段保護森林和林地。美國、德國、日本法律中都規定不準減少森林面積，只有獲得政府批準后方可采伐木材，森林變為非林地必須經過政府批準并按規定期限在其他地方重新造林，恢復同等面積的森林，并向林業部門支付一定的補償費。政府重視對林業的投入，經過政府批準的林業生產建設計劃，其所需資金一般能得到充分的保證；對林業所得，普遍實行免稅和低稅政策，鼓勵造林綠化；美國、日本等國還專門建立中長期林業政策性貸款，利率比一般商業性貸款低得多。

4.積極興建各類農業基礎設施。各國都非常重視農業持續發展的基礎設施，尤其是水利和道路的建設。在水利設施方面，各國政府都是建設投資的主渠道，印度、巴基斯坦政府投入水利建設占10%以上，而菲律賓則占到20%以上；各國在水利建設和管理上普遍劃分中央與地方的事權，確定投資范圍，調動中央、地方政府和社區集體與居民個人的積極性，一般大型工程由中央政府投資，地方性的中型工程由地方政府投資，而小型工程則由社區或農民組織建設并由財政支付一定的補貼；基礎設施建設，如道路建設也是農業商品生產和農村經濟持續發展的最重要原因之一，美國聯邦政府和各州、縣政府非常重視和大力支持物質的和社會的農業基礎設施的建設，而且建設得富有成效，由三級政府分別投資管理而興建的高速公路長度高達520萬公里，配備各種車輛和訓練有素的賀駛員，保證農產品的及時運送，使生產地與消費地緊密聯系，確保農產品市場價值的順利實現。

5.保障農業生產經營者的正當利益。主要是制定和實施合理的農產品價格政策，并通過價格杠桿刺激農業的持續發展。制定和實施合理的農產品價格政策的核心有兩點：一是保證農產品的價格與其價值相適應，不能使價格與價值背離；二是不僅要使農產品之間的比價合理，而且更要使農產品與工業產品之間的比價合理，使工農產品之間的剪刀差逐步縮小而不是擴大。

6.加強農業科教事業和國際國內地區之間的交流與合作。各國政府大都重點支持科學研究和教育事業，注重可持續發展的人力資源開發和人力資本投資。與此同時，加強信息系統建設，深入開展國際和國內合作與交流，也是當今各國農業和農村發展的一個重要趨勢。例如在食物、農業和農村發展問題上，已經建立了很多相互支持和合作的組織和信息網絡，開展國家或地區間的經濟與技術交流與合作，包括建立共同市場，促進農產品貿易，提高食物安全程度，鼓勵農業研究、教育與培訓和合作，強化地區性農業投入物的生產與分配，以及開展農業領域技術設備的合作研究與開發等等。

五、財政支持農業可持續發展的政策建議

（一）建立農業農村投入穩定增長機制。把農業農村作為財政支出的優先保障領域，中央預算內投資繼續向農業農村傾斜，確保農業農村投入只增不減。進一步優化財政支農支出結構，轉換財政資金投入方式，通過政府與社會資本合作、政府購買服務、擔保貼息、以獎代補、民辦公助、風險補償等措施，帶動金融和社會資本投向農業農村，發揮財政資金的引導和杠桿作用。大力清理、整合、規范涉農轉移支付資金，對“小、散、亂”及效果不明顯的涉農專項資金要堅決整治；對目標接近、投入方向類同的涉農專項資金予以整合；對地方具有管理信息優勢的涉農支出，劃入一般性轉移支付切塊下達，由地方統籌支配，落實監管責任。建立規范透明的管理制度，杜絕任何形式的擠占挪用、層層截留、虛報冒領，切實提高涉農資金投入績效。合理劃分中央與地方支農事權，明確政府問應承擔和分擔的支出責任，推進各級政府支農事權規范化、法律化。

（二）完善農產品價格形成機制和農產品市場調控制度。根據各類主要農產品在國計民生中的重要程度，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，完善農產品價格形成機制。改進并繼續執行稻谷、小麥最低收購價政策。按照“價補分離”的思路，繼續實施棉花和大豆目標價格改革試點，完善補貼發放辦法。改革、完善玉米收儲政策。改進農產品市場調控方式，避免政府過度干預，搞活市場流通，增強市場活力。完善農產品收儲政策，堅持按貼近市場和保障農民合理收益的原則確定收儲價格，降低儲備成本，提高儲備效率。加強糧食現代倉儲物流設施建設，積極鼓勵引導流通、加工等各類企業主體參與糧食倉容建設和農產品收儲，規范收儲行為，培育多元化市場主體。創新農產品流通方式，強化以信息化為支撐的農產品現代流通體系建設，大力發展農產品流通新型業態，發揮電子商務平臺在聯結農戶和市場方面的作用。

（三）完善農業補貼制度。保持農業補貼政策連續性和穩定性，調整改進“黃箱”支持政策，逐步擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍，提高農業補貼政策效能。開展農業補貼改革試點，將現行的“三項補貼”（農作物良種補貼、種糧直補、農資綜合補貼）合并為“農業支持保護補貼”，優化補貼支持方向，突出耕地保護和糧食安全。保持與現有政策的銜接，調整部分存量資金和新增補貼資金向各類適度規模經營的新型農業經營主體傾斜，合理確定支持力度，不人為“壘大戶”。進一步拓寬財政支農資金的渠道，突出財政對農業的支持重點，持續增加農業基礎設施建設、農業綜合開發投入，完善促進農業科技進步、加強農民技能培訓的投入機制，強化對農業結構調整的支持，加大對農業投入品、農機具購置等的支持力度。健全糧食主產區利益補償機制。健全快捷高效的補貼資金發放辦法，鼓勵有條件的地方探索對農民收入補貼的辦法。

（四）建立農田水利建設管理新機制。積極推進農業水價綜合改革，對農業用水實行總量控制和定額管理，配套完善供水計量設施，建立有利于節水的農業水價形成機制。建立農業用水精準補貼制度和節水激勵機制。鼓勵社會資本參與農田水利工程建設和運營維護。

（五）深化農業科技體制改革。堅持科技興農、人才強農，推進農業科研院所改革，打破部門條塊分割，有效整合科技資源，建立協同創新機制，促進產學研、農科教緊密結合。完善科研立項和成果轉化評價機制，強化對科技人員的激勵機制，促進農業科研成果轉化。扶持種業發展，做強一批“育繁推”一體化的大型骨干種子企業。完善基層農技推廣服務體系，探索公益性農技推廣服務的多種實現形式。

（六）建立農業可持續發展機制。推廣減量化和清潔化農業生產模式，健全農業標準化生產制度，完善農業投入品減量提效補償機制。發展生態循環農業，構建農業廢棄物資源化利用激勵機制。實施耕地質量保護與提升行動，加強重金屬污染耕地治理和東北黑土地保護。深入推進退耕還林還草、還濕還湖、限牧限漁。完善森林、草原、濕地、水源、水土保持等生態保護補償制度。建立健全生態保護補償資金穩定投入機制。