宜昌市夷陵區財政資金金融化調研報告

袁世明+馬寧+劉啟林

摘要：湖北省宜昌市在財政資金支持實體發展過程中，通過對財政資金金融化運作，運用市場化方式配置財政資源，較好地實現了綜合效益最大化。

關鍵詞：財政資金；金融化；實體經濟；發展

將財政支持產業發展的資金按照金融方式操作，可以提高財政資金效率，放大財政資金的撬動效果，讓財政資金循環往復持續發揮作用，并承受可能的風險。近年來，湖北省宜昌市在財政資金支持實體發展過程中，通過對財政資金金融化運作，運用市場化方式配置財政資源，較好地實現了綜合效益最大化。

一、夷陵區支持實體經濟發展的做法

（一）推行“保育式”服務和“全程式”政策支持，大力推進工業主導發展戰略和新型工業化。為推動夷陵區傳統產業轉型升級和培育戰略性新興產業，夷陵區出臺了一系列促進實體經濟發展的財政政策，包括支持重點產業、促進科技創新、發展現代服務業、引進高層次人才等方面，覆蓋了企業從種子期、初創期、發展期到成熟期的發展全階段。通過“保育式”服務和“全程式”的政策支持，激發了大眾創業、萬眾創新的熱情，激活了民間資本，培育了一批新興產業，壯大了一批骨干企業，促進了全區經濟社會持續快速發展。

（二）培育重點產業和企業，支持企業做大做強。

1.支持企業擴大再生產。通過土地基金、城市建設配套費補助的方式，對實體企業項目建設、擴大再生產進行支持，鞏固了稻花香集團、蕭氏集團、娃哈哈飲料、中科恒達石墨等原有重點企業的穩定發展。2014年，全區投入補助資金3.2億元。

2.投入技術改造。主要對娃哈哈集團、江重機械、稻花香集團和蕭氏集團等企業的技術改造進行補助，促進重點企業技術改造和轉型升級。2014年，全區投入補助資金8574萬元。

3.加大招商引資力度。通過企業服務和政策支持，促進了陽光融科、中園物流、中超重工等一批重點項目和外地企業在夷陵區落地生根，促進夷陵區產業體系的不斷完善。

（三）合理利用調度應急資金，緩解企業流動資金需求。

1.用活省級縣域經濟調度資金。近三年來，湖北省財政廳累計安排夷陵區10.43億元縣域經濟發展調度資金，對全區178家企業給予扶持。2015年，省財政廳分3批次安排夷陵區縣域經濟調度資金70700萬元，已全部安排到企業。

2.建立應急周轉資金。為應對經濟形勢下行，企業普遍存在的融資難問題，夷陵區建立區級應急周轉基金3000萬元，到2015年8月，應急周轉資金規模達到4600萬元。從2014年5月到2015年6月，已發放周轉金累計50筆，累計金額31760萬元，有效緩解了實體經濟當前面臨的最大困難，保障了企業的正常生產。

（四）發揮財政資金杠桿作用和放大效應，撬動金融機構服務實體經濟。

1.積極參股地方金融機構。夷陵區通過財政注資先后在6家金融機構參股，共投入30504萬元。其中，投資三峽農商行3700萬元，持股5.6%；投資宜昌平湖投資擔保有限公司19304萬元，持股49.97%；投資宜昌市夷陵區平湖小額貸款有限責任公司6000萬元，持股26.31%；投資宜昌誠功融資擔保有限公司500萬元，持股5%；投資湖北溫商投資擔保有限公司500萬元，持股4.97%；投資宜昌東立融資擔保有限公司500萬元，持股5%。2014年，四家擔保機構提供擔保項目1104宗，擔保金額達到32億元。通過參股銀行和擔保機構，撬動了銀行資金，發揮了財政資金的放大效應。

2.通過創新金融產品服務，開展銀政合作。目前已開展了助農貸、助保貸，擬與農行夷陵支行合作開展“流轉貸”。

3.實行補助和獎勵政策。對金融機構支持企業發展實行獎勵政策，累計補助和獎勵970萬元。實行銀行政策和支持地方經濟發展獎勵政策，優化銀、政、企合作環境。

（五）實施小微企業和個人貸款貼息，積極支持大眾創業。近幾年，夷陵區財政累計投入3000萬元，以三峽農商行和郵儲銀行為承貸機構，為小微企業和個體勞動者提供創業擔保貸款，直接和間接幫助了近萬名下崗失業人員實現再就業。2015年，全面提高了小額擔保貸款額度，將個人貸款的5萬元、婦女貸款的8萬元限額統一提高到10萬元，高校畢業生的10萬元限額提高到15萬元。同時，增設二次貸款，對就業能力強、科技含量高、潛在經濟社會效益和市場前景好的項目經營者，首次貸款后按時還款的，可給予第二次個人貸款。

二、夷陵區財政資金支持實體經濟發展存在的矛盾和問題

（一）財政資金的管理方式不夠完善。在現行財政體制下，由于缺乏規范有效科學的財政分配機制，財政資金分配成為各部門爭奪的“蛋糕”，處于各自為戰的局面，最終形成財政資金的部門化，財政資金碎片化問題突出。財政支持經濟發展的政策有的交叉，財政資金使用重疊，部門間缺乏有效的溝通和協調機制，企業多頭、重復申報項目的現象普遍存在，既影響了財政資金的使用效率，也影響了財政資金使用的公平、公正。

（二）財政資金的使用重點不夠突出。從財政資金扶持產業看，扶持產業多，范圍廣，專項過多，單項過小，用于重點方向的專項資金投入不足，造成“撒胡椒面”現象，使得有限的財力不能發揮更大的作用。從財政資金分配主體來看，部門都想做事、都在分配資金，造成在支持對象、內容、方式等方面的類同或重疊。從扶持企業發展階段來看，存在早期扶持少，對創新創業扶持少，扶強不扶弱的現象，不利于促進大眾創業、萬眾創新。從資金的投放時間看，扶持時間短，主要是解決企業流動需求，不能促使企業考慮長遠發展。

（三）財政資金的扶持方式單一。大多數財政資金主要采取直接投入為主，以財政借款形式為輔。這形成了企業對政府的依賴思想，企業一旦有困難，首先想到的就是找政府，而不是去找市場。同時，過多直接扶持企業的行為，不利于建立公平競爭的市場機制，難以發揮市場在支持經濟發展和轉型升級過程中的積極作用。

三、財政資金金融化的對策

總體改革思路是：整合投入，優化配置，基金為主，切實發揮政府投入的引導作用；平臺投放，專業管理，資本運作，切實發揮市場的決定性作用。

（一）設立股權投資產業引導基金，充分發揮財政資金杠桿和撬動效應。

1.整合投入，設立基金。整合夷陵區本級專項，包括區級中小企業發展基金，磷化產業發展基金，柑橘、茶葉、畜牧產業發展基金，旅游產業發展基金，以及支持產業發展的科技、農業、中小企業、旅游發展等專項資金。規范獎勵類項目，在全面清理各部門、各行業獎勵項目的基礎上，出臺統一的產業扶持獎勵類項目，明確獎勵范圍、對象、條件和標準。統籌中央、省未分配到具體企業的產業引導和扶持資金，區級初期設立引導基金3個億，力爭2-3年內使基金投入占各類企業扶持資金的80%以上。

2.完善決策，科學管理。組建引導基金決策委員會，負責重大事項決策和協調工作。下設決策委員會辦公室，負責決策委員會日常事務性工作。組建專業化的管理團隊，受托經營管理引導基金。同時，建立基金設立、運作和監管等管理機制，建立完善與基金市場化運作模式相適應的退出機制，建立產業引導基金監管機制。財政部門應定期對基金目標、效果及其資產情況進行評估，定期報告運作情況。

3.突出引導，市場運作。產業引導基金應根據國家和省產業發展戰略，圍繞轉型升級“組合拳”，重點投向信息經濟、環保、健康、旅游、時尚、金融、高端裝備制造等七大產業和農業農村發展，促進大眾創業、萬眾創新。按照市場化要求進行專業化管理運行，受托管理的引導基金公司，按程序公開招募子基金管理人、主持評審子基金設立方案。由行業主管部門、引導基金公司、私募基金專家、相關行業專家、律師、注冊會計師等方面組成評審委員會，對設立方案進行評審，決策委員會根據評審意見進行決策，決定是否參股組建子基金。

（二）強化擔保增信，切實化解中小企業融資難問題。

1.繼續推進信貸產品創新。出臺《流轉貸基金管理辦法》，力爭把流轉貸打造成全省一流土地流轉抵押貸款創新信貸產品。加快推出二期“保證保險貸”。積極探索“合作社+金融模式”，加快開發“支農貸”等創新信貸產品。

2.積極做大做強政府投資的融資擔保機構。出臺《夷陵區政府性擔保機構管理辦法》，明確政府性擔保機構的職能職責和業務規范。政府性擔保機構要體現政府的產業政策導向和意圖，確定擔保支持重點行業、重點產業和主要對象。要與其他商業性擔保機構有所分工，突出科技型、創新性企業，對市場競爭充分、單筆貸款基金需求大的貸款業務盡量由銀行機構或其他商業性擔保機構去做。要采取靈活多樣的抵償方式，支持企業創新創業。要建立健全政府性擔保機構的代償辦法和資本金補償機制。

3.探索建立風險分擔及代償補償機制，完善再擔保體系。設立擔保風險補償專項基金，建議按照擔保額度大小分類補助，對擔保費率達不到相應標準的，實行差額補助，綜合補助比率在擔保余額的3‰左右。幫助融資擔保機構協調放寬準入條件和放大倍數，降低貸款利率上浮比例，降低企業融資成本。

（三）用好貼息政策，拓展大眾創新資金渠道。

1.加大政策激勵。加大對小型密集型企業的貼息力度，對區內凡符合貼息條件的應貼盡貼，地方負擔部分納入財政預算。建議協調銀監會，對再就業貸款質量實施單獨考核，為承貸銀行和經辦人員減壓、減負。

2.優化創業環境。設立科技型中小企業貼息基金，優化貼息貸款申報和貼息流程，提高財政貼息政策精準度。健全鼓勵下崗失業人員自主創業的有效措施，從技術培訓、信息服務、稅收費用等方面給予支持和優惠，改善再就業的環境，引導下崗失業人員選擇合理的創業項目，形成小額擔保貸款的真正需求。

3.加強政策宣傳。要運用宣傳櫥窗、發放宣傳資料等適合下崗失業人群生活特點的各種形式，加大對再就業小額擔保貸款優惠政策的宣傳，把政策講清，規程講透，正確引導下崗失業人員對政策的理解和認識，尤其要消除少數下崗失業人員把小額擔保貸款當作政府救濟款的錯誤認識，幫助下崗失業人員在創業過程中防范市場風險和經營風險。

（四）用活周轉資金，保障重點項目重點企業應急需求。

整合各類財政周轉資金，包括省級實施的縣域經濟發展資金，區財政通過轉貸方式，適當增加應急周轉資金規模，讓更多企業享受到政策的便利。委托小貸公司進行具體運作，財政部門不直接參與財政周轉資金的發放和回收，主要職責是制定辦法，加強監管。