新常態下鄉鎮財政部門監管涉農資金的思考

徐海文

摘要：近年來，各級財政安排的支農資金大幅增加，由于這些資金點多、面廣，資金運行風險較大。鄉鎮作為財政政策執行和財政資金管理的終端環節，資金監管水平的高低直接關系到財政政策執行效果，直接關系到財政資金的安全、規范和有效。本文結合安徽省工作實際，重點分析鄉鎮財政資金監管存在的主要問題，并提出相應的對策建議。

關鍵詞：鄉鎮財政；涉農資金；財政監管

近年來，隨著公共財政職能的不斷加強，各級財政安排的支農資金大幅度增加。

從近年來全國各地開展的涉農資金專項整治和審計檢查情況來看，涉農資金使用和管理中仍然存在一些不規范、不完善、不到位的地方。有的擠占、挪用甚至騙取、套取涉農資金；“重分配、輕管理”、“重使用、輕績效”、“重建設、輕監督”的現象，在一些地方不同程度存在；財政資金監管特別在鄉鎮一級比較薄弱、基礎工作不扎實問題仍較為突出。創新財政監管方式，切實保障惠農政策的貫徹落實和發揮財政支農資金效益，已成為擺在各級財政尤其是基層財政部門面前的一項重要課題。

一、涉農資金監管基本情況

近年來，各級財政部門努力在“管精、管細、管好、管嚴、管實”上下功夫，為加強鄉鎮資金監管工作進行了積極探索，鄉鎮財政資金監管工作取得了長足發展，鄉鎮財政資金監督制度不斷完善，方式方法不斷創新，成效成果不斷擴大。

2010年3月，財政部下發《關于切實加強鄉鎮財政資金監管工作的指導意見》（財預[2010]33號），進一步明確新形勢下鄉鎮財政的職能作用，把鄉鎮財政資金監管確立為鄉鎮財政的一項重要日常性工作。

2010年6月，財政部下發《關于切實加強縣鄉財政監督檢查工作的通知》（財監[2010]58號）文件，提出加大對縣鄉財政監督工作的指導力度，強化縣鄉基層財政監督能力建設，推動建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制。

2011年12月，財政部下發《關于印發鄉鎮財政資金監管工作辦法和流程的通知》（財預[2011]564號），對鄉鎮財政資金監管信息通達、公開公示、抽查巡查的工作辦法和流程進行規范和統一。

各地也紛紛出臺相關文件，對鄉鎮財政資金監管提出要求。以安徽省為例，2014年10月，省財政廳出臺《關于開展鄉鎮財政財務互審工作的指導意見》（財農村[2014]1604號），旨在通過開展鄉鎮財政財務互審工作，推動完善各項制度措施，保障鄉鎮財政資金使用的規范性、安全性和有效性，從源頭上加強廉政風險防控管理。

2015年8月，安徽省財政廳下發《關于進一步加強和規范鄉鎮財政資金監管工作的意見》（財農村[2015]1202號），要求進一步強化對鄉鎮財政資金監管重要性的認識、提升鄉鎮財政資金監管工作質量、健全鄉鎮財政資金監管長效機制。同年，出臺《關于全面推進鄉鎮包村干部監管涉農資金工作的指導意見》，將涉農資金監管納入鄉鎮政府綜合管理職能，到2016年末，基本實現將所有用于鄉鎮及以下涉農資金納入監管范圍。

總體上看，各級黨委、政府高度重視涉農資金的管理和使用，財政部門會同相關部門每年開展相關檢查，并且制定完善一系列規范管理制度，有力保障了國家惠農政策的貫徹落實。

二、涉農資金監管存在的問題

（一）現實狀況制約監管。近年來，盡管各級財政部門相繼制定下發了一系列加強鄉鎮財政資金監管的文件規定，但具體到鄉鎮，一些地方對財政資金的監管仍然停在紙上、掛在墻上、喊在嘴上。究其原因，一是鄉鎮領導的主要精力仍然是經濟發展和資金籌集，對于資金的監管意識不夠強。二是鄉鎮財政工作任務越來越多，如公共服務、補貼發放、“三資”管理、農村改革、民生工程等，既要完成財政本職工作，還要參與鄉鎮政府的各項中心工作，難免牽涉部分精力，無暇加強監管。三是目前落實到鄉鎮的項目和資金點多、面廣、量大，政策性強，群眾關注度高，信息掌握又比較困難，鄉鎮財政人員存有多一事不如少一事的畏難情緒。四是鄉鎮財政資金監管缺乏行業主管部門的協同支持，一些項目主管部門對其主管的項目和資金，出于本部門利益的考慮，不愿意讓鄉鎮財政部門參與監管，存有排斥情緒。

（二）監管職責不夠明晰。雖然文件明確把鄉鎮財政資金監管確立為鄉鎮財政的一項重要的日常性工作，但在實踐中，并未明確縣級財政部門相關業務科室和縣級業務主管部門這兩個關鍵環節的監管責任和任務，導致三方互相割裂，權責分離。在實行縣級報賬制的情況下，上級主管部門控制項目的確定和資金的撥付，有權無責；而鄉鎮財政在目前的管理體系中級別最低，要監管上級部門特別是跨部門、跨系統安排的項目和資金，顯然有責無權，有心無力，監管工作落入形式化。

（三）部門協調有待加強。目前鄉鎮涉及的項目類資金，除一事一議財政獎補外，其他如八小水利工程、村村通工程、農村危橋改造等項目都實行縣級報賬制，項目實施單位只對縣級主管部門負責，這些項目的申報、實施、監督、驗收和資金的使用等環節，都是由縣級業務主管部門負責，并不要求鄉鎮財政部門參與。作為項目實施地的鄉鎮財政部門，對項目資金“看得見、管不著”，甚至是“看不見，更管不著”，更談不上全程監管。

（四）信息通達不夠完善。雖然相關文件都要求加強財政局內部、縣鄉財政之間資金監管信息的互聯互通，但調研中鄉鎮財政部門普遍反映，縣級財政部門內部科室、縣級業務主管部門與鄉鎮財政所之間信息傳遞脫節。許多專項資金管理辦法并沒有明確內部科室和業務主管部門的信息傳遞職責，加上縣局業務科室工作繁忙，導致項目和資金信息遲遲不能錄入監管平臺。縣級業務主管部門更談不上主動將項目和資金信息傳遞給鄉鎮財政。另外，目前的預算管理、國庫集中支付、資金監管等系統都各自封閉運行，沒有互聯互通，無法實施網上實時監控。由于缺乏剛性約束機制，財政資金信息上下級溝通不暢，鄉鎮財政所信息掌握比較困難，監管難度較大。

（五）監管能力有待提升。當前各地鄉鎮財政普遍存在人員不足、人員老化、業務素質良莠不齊等問題，很多人特別是年輕人不愿意到基層工作，導致鄉鎮財政所人員更新換代難，業務骨干缺乏，知識結構偏低，與新常態下的財政資金監管工作不相適應，使鄉鎮財政監管處于一種游離狀態。

三、加強涉農資金監管的對策建議

打通財政資金監管的“最后一公里”，確保國家惠農政策有效落實，必須高度重視、切實加強鄉鎮財政建設，完善制度，規范程序，嚴格監管，把涉農財政資金的最后一道防線打牢、筑實。

（一）切實提高對鄉鎮財政資金監管工作的認識。加強鄉鎮財政資金監管，是適應經濟發展新常態、落實黨風廉政建設責任制、提高財政資金績效的迫切需要。要按照“誰主管、誰負責”、“誰審批、誰負責”的原則，明確鄉鎮財政資金使用管理中財政部門、主管部門、鄉鎮政府和村級組織的責任。各級財政部門要創新舉措，健全機制，全面提高鄉鎮財政資金監管的規范性、安全性和有效性。縣級財政部門要切實加強對鄉鎮財政工作的指導，研究制定監管工作方案，完善資金流程、信息通達、績效反饋等監管機制，全面推進鄉鎮財政資金監管工作。

（二）健全完善鄉鎮財政資金監管協作機制。落實好監管全流程、全覆蓋的要求，不僅僅是財政部門的責任，更需要理順理清與各相關部門的關系。要探索制定財政部門與有關業務主管部門之間、財政部門各業務科室之間、財政部門與各鄉鎮財政所的協作機制，建立起橫向到邊、縱向到底、上下聯動、通力合作的順暢監管渠道。要協調好以財政部門和其他業務部門等為主線的專業監督，以人大、審計、監察等為重點的執法監督，以社會公眾等為主力的社會監督，不斷增強監督的力量和效果。

（三）加強資金監管的信息通達、公開公示和抽查巡查。縣級財政部門要積極向同級有關部門了解其項目建設和資金下撥信息，重點落實各業務科室對鄉鎮財政部門的信息通達工作，內部相關科室要積極支持配合資金監管機構開展工作，主動將各項資金監管信息及時傳遞給鄉鎮財政部門，確保鄉鎮財政部門全面掌握屬地各項財政性資金到位情況。要積極探索推進“互聯網+信息公開”模式，不斷從形式和內容上創新公開公示。要加強抽查巡查力度，積極發揮人大、政協、紀檢監察機關、新聞媒體的作用，強化日常監督。要充分發揮財政大數據的優勢，在條件允許的情況下，將鄉鎮財政資金監管信息系統與“金財工程”市縣大平臺對接，與國庫集中支付接口對接，對鄉鎮財政資金實現動態實時監管。

（四）全面推行鄉鎮財政國庫集中支付制度。要將所有財政性資金全部集中到國庫單一賬戶，所有財政支出由國庫單一賬戶支付，對預算單位每一筆資金的支付對象、支付數量、付款科目、付款用途、付款賬戶、收款賬戶、交易時間、付款人賬戶余額等信息都進行實時監測，從而實現財政監督從事后查賬到事前和事中監督的轉變，有效地保障財政資金支付的安全和高效。

（五）加強鄉鎮財政隊伍建設。要招錄一批年輕人充實到一線財政隊伍，培養一批踏實能干的財政業務骨干，努力打造一支素質高、業務精、能力強、服務優的鄉鎮財政干部隊伍，逐步改善基層鄉鎮財政人員力量缺、業務素質弱和監管能力差的不良發展態勢。要為鄉鎮財政干部創造必要的工作環境，更好地讓鄉鎮財政干部挑起財政資金管理使用監督的重擔，促進基層財政監管工作規范化建設。

（六）加大查處違紀違法力度。加強各相關部門問的橫向聯合，相互溝通，對違法違紀案件形成齊抓共管的氛圍和態勢。要加大專項資金的查處力度，對弄虛作假、騙取國家投資，截留、挪用、擠占財政專項資金，擅自改變資金用途搞“形象工程”、“政績工程”的鄉鎮和個人，要堅決從嚴查處，維護黨紀國法和財經紀律的嚴肅性。

（七）建立健全獎勵考核機制。要建立相應的獎勵政策和約束機制，強化對縣級財政部門內部相關科室信息傳遞和鄉鎮財政監督目標責任的考核。對監管工作開展較好、工作業績突出、實際效果顯著的內部科室和鄉鎮財政所給予獎勵；對行動遲緩、消極應付的內部科室和鄉鎮財政所給予批評；對工作失職、造成不良后果的要追究相關人員責任。

做好鄉鎮財政資金監管工作是一項長期的、系統的工程，要不斷研究和探索新常態下鄉鎮財政資金監管特點和規律，不斷在監管實踐中尋求著力點和突破口，努力推進鄉鎮財政資金監管日常化、常態化，實現財政預算“好監管”和“監管好”的雙重目標。