涉農資金管理存在的問題及對策

史杰

摘要：2015年黑龍江省對全省2013-2014年部分涉農資金開展重點抽查，本文對抽查發現的問題進行了分析，并提出政策建議。

關鍵詞：涉農資金；管理；建議

2015年，根據《財政部國家發展改革委農業部關于開展涉農資金專項整治行動的實施意見》（財農[2015]7號）要求，黑龍江省相關廳局組織力量，深入市縣基層，通過走訪農戶、查看資料、聽取匯報等方式，對全省2013-2014年部分涉農資金開展重點抽查，并就檢查發現的問題進行分析，提出相應政策建議。從重點抽查和市縣組織的自查情況看，黑龍江省涉農資金管理使用情況總體較好，涉農資金專項整治行動取得一定成效。但是，抽查中也發現一些不容忽視的問題，如有些地方在項目申報中弄虛作假，套取和騙取財政資金；有些地方截留糧食直補資金；有些地方挪用征地拆遷款及危房改造資金；有些地方冒領私分農民補貼資金和補償款；滯留、延壓項目資金；有些地方違反政府采購及招投標管理規定；還有一些地方存在未按規定時間啟動項目、未按期完成項目建設任務、未經批準擅自變更項目實施內容地點、未履行法定程序以及其它違法違紀問題，應引起各級政府和財政、涉農管理部門的高度重視。

一、涉農資金管理上存在的主要問題

（一）分配權力過分集中。涉農資金從起初小打小鬧的“跑冒滴漏”到局部地區出現“管涌”，暴露出資金分配權力過分集中的問題。一方面，各級涉農資金主管部門自由裁量空間大，即意味著尋租的可能，同時涉農資金申請和發放環節的信息不對稱，給基層官員尋租的機會；另一方面鄉鎮村管理者權限過大，在涉農資金管理和使用上，一些人既是運動員，又是裁判員，集權錢于一身，全面掌握項目申請、上報及發放等，缺乏透明性，更缺乏來自社會的監督，導致涉農補貼領域的系統性腐敗。

如2014年3月，某縣財政局收到財政廳涉農扶貧補助2271萬元，但直至同年10月，該縣才將款項陸續撥付各鄉鎮，且撥付金額與下達的指標文件中批復金額不符，重新進行了分配。財政廳2014年下達某縣級市2013年涉農扶貧資金1824萬元，該市實際下達各鄉鎮補助金額與上述指標文件金額不符，重新進行了分配。此外，個別縣市所屬鄉鎮未按項目規定實施改造，通過申報虛假材料、偽造項目檔案，非法套取涉農扶貧資金815萬元。以上行為充分暴露出上級主管部門及基層干部權力過分集中，導致其在資金的申請、上報及發放環節違規操作空間大，為腐敗行為提供了溫床。

（二）管理缺乏統一規范。涉農資金種類多、覆蓋面廣、受眾多且分散，客觀上給補助發放帶來了困難，然而主觀上資金管理缺乏統一的規范，更使惠農政策執行環節長期呈現混亂的狀態。如發放方式多，有財政直接支付，也有委托農村信用社支付；發放渠道廣，有社會化發放，也有農民到鄉鎮領??；撥付程序繁，資金撥付程序比較復雜，環節多，層級多，資金在途時間長；發放成本高，農民一般按補助項目開戶，“一人多折”現象普遍存在，造成每項補助發放程序重復，既造成了人、財、物的浪費，不利于資金發放管理，也不利于農民保存和使用資金，同時增加農村信用社的結算業務，浪費賬戶資源。

如某村現有機動地面積32.2畝，2013-2014年獲得糧食直補及農資綜合補貼4500元，上述資金通過鄉鎮財政所賬戶撥付，但一直未發放至農民本人。某縣部分鄉鎮為增加日常支出資金來源，通過農民賬戶違規提現，截留土地承包人糧食直補款，僅其所屬6鄉鎮就涉及違規金額390萬元。某市林業局2013-2014年獲得涉農資金補貼1569萬元，但該局將上述款項下撥給各林場后，各林場將涉農補貼資金直接抵頂土地承包費，未發放給土地耕種者。此類現象充分暴露出涉農補貼發放缺乏統一規范的問題，給涉農資金管理帶來的困難。

（三）缺乏全程監督控制。黑龍江省作為農業大省，涉農項目數量多，涉農資金規模大，財政部門由于人員和精力等客觀因素的限制，工作重點通常放在資金的審核和撥付環節，而沒能對資金發放和使用情況進行有效監管。雖然財政部、農業部等國家部委組織的各類涉農資金檢查工作，能夠發現資金使用過程中存在的套取、截留、挪用、未按規定發放補貼等問題，但抽查畢竟并非常態，鄉鎮、村級干部法律意識淡薄，違規操作現象仍比較普遍，且因長期缺乏有效監督，涉農資金貪腐常出現窩案、串案，基層干部上下之間互相包庇，貪腐鏈越來越長，嚴重影響資金使用效益。

如某縣一鄉鎮僅2013-2014年就收到645戶涉農扶貧資金，合計金額581萬元。但該資金除14.5萬元直接打入農戶銀行賬戶外，其余567萬元通過偽造發放明細表蓄意擠占挪用，并以現金支票形式借給開發商個人。此事在當地影響十分惡劣，然其貪腐行為多年未被曝光，充分暴露出有關部門“重撥付輕監管”的弊病。

（四）政策宣傳力度不夠。由于涉農各項資金主要投向基層，農民和涉農企業作為涉農政策的主要受益人，需要深入了解政策規定，準確掌握政策變化，全面反映疑難困惑，及時獲得相應反饋。然而，在政策落實的過程中，政府、部門、單位與農民及涉農企業等受益主體之間信息不對稱的現象十分普遍。鄉鎮政府按照政策要求和工作程序，常采取以會代訓的方式安排部署涉農補貼。由于農民教育程度相對較低，居住分散，政策宣傳不到位，導致補貼資金常由村干部代辦、代簽、代領，公開公示亦流于形式。農民對補貼的大項有所了解，細則不甚清楚，大多依靠口口相傳、道聽途說，導致政策信息傳遞失真，嚴重影響政策的執行落實，更使補貼發放脫離社會監督，為違法違紀行為敞開方便之門。

如某市鄉鎮所屬部分村組均存在村支書代領農民補助，而未支付或未全額支付給受助人的情況。某縣一鄉鎮由于村里缺乏水毀房屋補貼相關政策宣傳，導致農戶不了解該政策，存在水毀房屋的農戶未及時申請申報，從而未能得到水毀房補貼款。此類行為損害了農民的切身利益，同時其發放行為未按規定實施公開透明原則，侵害了農民的知情權。

（五）項目資金多頭分散。在國家大力扶持農村工作的背景下，各級財政和有關部門安排的惠農項目日益增加，水利、林業、農業、扶貧等分屬不同部門的涉農補貼資金常有數十項。但由于參與涉農補貼資金分配和管理的部門在立項、審批及撥付環節溝通不夠，常出現補助資金多頭分散，交叉重疊，反復申報等現象。

二、政策建議

（一）“一卡通”，完善統一發放制度。為避免涉農資金管理及發放環節混亂，應擴大直接補貼范圍，盡可能減少中間環節，重點推廣“一卡通”發放方式。根據各地農村的交通狀況和基層政權建設等情況，逐步推廣“一卡通”發放，試點成熟后應全面實行。這一發放方式，一方面能夠減輕基層干部工作量，降低發放成本，提高效率，另一方面能夠實現信息共享，減少腐敗機會，提高監管水平，使虛報、套取、截留、挪用涉農資金行為無處隱藏。在具體實施過程中，應遵循整合資金、規范程序、集中打卡、社會化發放的工作思路，建立健全統一的發放制度，提高涉農資金補助的管理水平。同時有關部門應加大力度管制村干部私下扣留農民“一卡通”行為，重點監控“一卡通”發放流程，確保“一卡通”交付于農民本人手中。

（二）“兩步走”，逐步整合項目資金。為提高涉農資金投資效益，發揮財政資金集中力量辦大事的作用，必須保證重點，逐步加大涉農資金整合力度。一要根據項目性質，將各部門之間性質相似、用途相近的項目進行整合，從源頭上解決資金分散、多頭管理、重復投資的問題。二是按照資金所屬層級，將上下級分別管理撥付，但內容用途相同的資金項目整合，由上級單位統一安排管理，節約發放成本，提高資金使用效益。

（三）“三公開”，加大信息公開力度。

為避免部分基層干部利用信息不對稱進行舞弊，要保證農民的知情權和監管權，一要公開惠農政策。不斷加大政策宣傳力度，在發放宣傳單、辦宣傳欄等基礎上，充分利用財政部門門戶網站、政務公開網等網絡平臺，快捷全面地向農民傳遞涉農補貼發放政策。同時各鄉村培養一批熟悉惠農政策的志愿者，在宣傳惠農政策的同時也可為農民答疑解惑。二要公開補貼發放信息。繼續加強信息共享和信息公開，在現有條件下，逐步建立健全信息化體系，包括農戶耕種面積、作物等基礎信息，以及各涉農項目發放補助金額，加大各渠道公示力度，實現信息公開透明，充分發揮社會化網絡監督力度，使腐敗行為無處隱藏。三要公開投訴舉報方式。暢通群眾表達訴求通道，充分調動廣大農民對涉農資金管理使用情況進行監督的積極性，并為農民行使監督權和舉報權提供各種方便。對農民的舉報，相關部門一定要認真核查，核查結果應以書面形式告知舉報者，并嚴格保密舉報者個人信息。對已查處的違紀現象，應加大力度予以公示公告，結合法治建設和干部素質教育，以案說法，使涉農資金領域始終處于高壓態勢。

（四）“四層級”，加強農村法律制度建設。涉農領域應當認真貫徹執行黨的十八屆四中全會“依法治國”的決議，將權力關在制度的籠子里。一要加強涉農資金相關法制建設。理順各層級間權利及職責的關系，減少上級部門審批事項和自由裁量權，建立基層部門權利制衡機制。二要推行行政首長負責制。對于補貼面積、作物等信息，由農戶申報、村組核實填報、鄉村長簽字上報并出具承諾書，對已上報數據由行政首長執行負責制，對其真實性、準確性負責，并以此作為下年補貼兌付依據。三要加強農村會計制度建設。盡快制定統一規范的鄉鎮村財務會計等崗位管理制度，糾正現有農村財務不規范，管理真空狀態；應設置單獨會計崗位，并按現行制度要求一月一核算；應建立嚴格印鑒及身份管理辦法，規范審批流程；應按照回避及制約原則，合理配備會計人員。四要建立問責制度。對于套取、截留、挪用涉農資金等違法違紀行為，嚴格按照法律法規處理，并追究相關人員責任。對于未履行公示公告制度、未行使監督管理職責以及其它使涉農資金產生風險隱患行為，應按規定追究相關人員失職、瀆職責任，提高違規成本，加大處罰力度。

（五）“五舉措”，建全日常監管機制。雖然國家和地方多次開展涉農資金專項檢查，但隨著國家惠農支出的進一步增加，建立一套國家涉農資金補貼日常性監管機制更為迫切，這需要通盤考慮和多方完善。一要建立健全財務、決策等一系列管理制度，嚴格執行，任何人不得越俎代庖。二要加強審計監督，對基層干部進行定期審計和離任審計。三要建全村委會的民主和監督制約機制，繼續堅持村務公開制度，重大事項須由村民大會討論決定。四要充分發揮社會化預防網絡作用，強化鄉鎮村之間互相監督的機制。同時嘗試引入非政府組織對涉農資金管理及使用情況進行跟蹤調查。五要逐步建立農民信息及涉農資金發放情況備案平臺，以便監督管理部門進行動態日常監管。