上海城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的問題與對(duì)策

謝文翰

摘要：上海城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包中存在著但是由于監(jiān)管不到位、考核不科學(xué)等原因產(chǎn)生的暴力執(zhí)行任務(wù)等問題，這些問題不加以解決將會(huì)影響到政府的公信力。解決這些問題需要從問題本身入手加強(qiáng)監(jiān)管、科學(xué)指定考核指標(biāo)；還可以面向未來(lái)實(shí)施網(wǎng)格化管理、通過群眾的參與來(lái)進(jìn)行廣義的外包。

關(guān)鍵詞：政府服務(wù)外包；城市管理行政執(zhí)法；新公共管理主義；委托代理理論

伴隨上海城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市管理行政執(zhí)法人員數(shù)量難以滿足越來(lái)越高的市容管理要求。上海嘗試將一部分輔助性工作外包給企業(yè)來(lái)實(shí)施。這種方式可以突破人員編制的限制，在短時(shí)間內(nèi)大量增加執(zhí)法力量，有著成本低見效快的優(yōu)勢(shì)。但在實(shí)施過程中，也存在著許多問題亟待解決。

一、相關(guān)概念與理論

（一）城市管理行政執(zhí)法的概念

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為城市管理行政執(zhí)法主要針對(duì)的是對(duì)于占道經(jīng)營(yíng)這一類的影響市容環(huán)境衛(wèi)生所進(jìn)行的執(zhí)法行為，如今，城市管理行政執(zhí)法的事項(xiàng)日益豐富，目前已涵蓋了市容、工商、交通、水務(wù)、規(guī)劃土地、燃?xì)獾炔块T的執(zhí)法事項(xiàng)。

（二）委托代理理論

委托代理理論最早于20世紀(jì)30年代由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯提出，從公共管理領(lǐng)域來(lái)說(shuō)：委托代理的主體有三個(gè)即公民、政府、企業(yè)。公民是初始的委托人；政府具有雙重的身份：其一，它是公民的代理人；其二，它也是企業(yè)的委托人，直接與企業(yè)簽訂協(xié)議；企業(yè)作為末端的代理人，就其代理事項(xiàng)依據(jù)協(xié)議對(duì)政府負(fù)責(zé)。

二、上海市城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的現(xiàn)狀

（一）上海市實(shí)施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的原因

上海市目前常住人口有2400萬(wàn)人。而全市的城管執(zhí)法隊(duì)員僅僅只有三千多人，即每萬(wàn)人約配置1.25名執(zhí)法隊(duì)員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于參公后制定的每一萬(wàn)人配置三名執(zhí)法隊(duì)員的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法力量明顯不足。

上海城市管理行政執(zhí)法隊(duì)員的招錄需要通過公務(wù)員考試來(lái)進(jìn)行，招錄新的隊(duì)員所需的流程長(zhǎng)、增加的人數(shù)也有限，而通過執(zhí)法服務(wù)外包既可以節(jié)約行政成本又能夠大量增加人手；另一方面，國(guó)外通過設(shè)置專門的馬路集市和夜市的方式解決流動(dòng)攤販合法化的問題。我國(guó)也嘗試借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，于2009年發(fā)布了《個(gè)體工商戶條例（征求意見稿）》，主要內(nèi)容就是要使流動(dòng)商販的存在合法化。實(shí)踐中如深圳市的南門一坊步行街、浦東的昌里路小吃街等逐步解決了區(qū)域內(nèi)流動(dòng)商販合法性的問題；如流動(dòng)攤販的合法性問題得以解決，現(xiàn)在大量招錄的城管隊(duì)員今后將會(huì)面臨分流的問題。

（二）上海城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包中存在的主要問題

由于研究所需的一些數(shù)據(jù)敏感難以取得，故以浦東新區(qū)某中隊(duì)為例，通過對(duì)某鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的管理對(duì)象以及聘用的特保隊(duì)員分別設(shè)計(jì)和發(fā)放了共150份問卷，發(fā)現(xiàn)在實(shí)施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包中主要存在以下的問題：

1. 執(zhí)法服務(wù)外包超越權(quán)限

依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施不得委托實(shí)施。而暫扣當(dāng)事人的經(jīng)營(yíng)物品及工具這時(shí)一項(xiàng)典型的行政強(qiáng)制措施，但是，在對(duì)管理對(duì)象發(fā)放的問卷中顯示，高達(dá)90.5%的受訪者表示曾經(jīng)在無(wú)正式隊(duì)員在場(chǎng)的情況下被員暫扣過物品，詳見表1。

2. 執(zhí)法服務(wù)外包不規(guī)范

在實(shí)施執(zhí)法服務(wù)外包的過程中，存在特保隊(duì)員工作懶散的現(xiàn)象如：著裝不規(guī)范、駕駛單位車輛不遵守交通規(guī)則，甚至還有對(duì)當(dāng)事人有辱罵毆打等行為。在對(duì)某中隊(duì)的居民發(fā)放的問卷中顯示，有47.4%的受訪者看到過特保隊(duì)員在執(zhí)行任務(wù)時(shí)有偷懶、著裝不規(guī)范、言語(yǔ)粗魯?shù)痊F(xiàn)象，詳見表2。

3. 責(zé)任主體不明確，管理對(duì)象維權(quán)困難

相當(dāng)一部分管理對(duì)象或者根本不知道該向誰(shuí)維權(quán)。即使有一部分人通過正規(guī)渠道去試圖維護(hù)自己的權(quán)益，也是困難重重，甚至在維權(quán)成功后遭遇到了報(bào)復(fù)。

4. 特保隊(duì)員缺乏職業(yè)認(rèn)同感

特保隊(duì)員的職業(yè)本身并不被人們認(rèn)可，甚至相當(dāng)一部分的特保隊(duì)員對(duì)自身的工作也缺乏職業(yè)認(rèn)同感。調(diào)查中有62%的隊(duì)員認(rèn)為自己的工作沒有成就感，54%的隊(duì)員認(rèn)為自己的社會(huì)地位低。

（三）產(chǎn)生上述問題的主要原因

1. 從事城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的人員素質(zhì)不高

在對(duì)某中隊(duì)從事這份職業(yè)的特保隊(duì)員的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有48%的特保隊(duì)員的學(xué)歷在高中及以下，他們所面對(duì)的管理對(duì)象本身文化素質(zhì)也不高，在執(zhí)行任務(wù)的過程中就很容易發(fā)生口角甚至?xí)l(fā)生暴力沖突，詳見表3。

2. 城市管理行政執(zhí)服務(wù)外包的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制不科學(xué)

對(duì)于執(zhí)法服務(wù)外包的考核主要針對(duì)的是執(zhí)法服務(wù)外包的效果，如在道路上有攤位，相關(guān)責(zé)任人則會(huì)被扣發(fā)一定數(shù)額的獎(jiǎng)金。許多特保隊(duì)員為了不被處罰不得不采取一些不太文明的手段甚至是越權(quán)將經(jīng)營(yíng)工具及物品暫扣。

3. 城市管理行政執(zhí)法服務(wù)中的監(jiān)管不到位

企業(yè)作為市場(chǎng)主體，其追求的是利潤(rùn)的最大化，對(duì)于自己所雇傭的特保隊(duì)員采用何種手段達(dá)到市容整潔的效果以及特保隊(duì)員外出執(zhí)行任務(wù)時(shí)的自身形象并不會(huì)給予太多的關(guān)注。政府部門又疏于對(duì)這方面事務(wù)的監(jiān)管以致于造成了特保隊(duì)員們的形象欠佳、越權(quán)、甚至是用暴力和收受賄賂等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

4. 責(zé)任主體不明確

管理相對(duì)人的權(quán)益受到侵害時(shí)，到底向誰(shuí)追究責(zé)任，這在與安保公司簽訂的合同中并沒有體現(xiàn)。在實(shí)踐中，管理對(duì)象在維權(quán)的過程中往往會(huì)遭遇政府和企業(yè)之間互相推諉扯皮而導(dǎo)致維權(quán)困難。

（四）問題產(chǎn)生的后果

1. 影響政府形象，有損政府的公信力

若繼續(xù)對(duì)不規(guī)范的行為放任不管，最終損害的還是政府的形象；尤其一些地方釀成了影響惡劣的暴力事件時(shí)，政府總以一句這是“臨時(shí)工”來(lái)推脫責(zé)任，更是有損政府部門的公信力。

2. 增加行政成本

中國(guó)的法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程正在加快，民眾的法治意識(shí)也日益增強(qiáng)。為了暴力事件付出的行政訴訟費(fèi)用、醫(yī)療賠償費(fèi)用等都會(huì)大量增加行政的成本。

3. 對(duì)城市管理行政執(zhí)法服務(wù)的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑

對(duì)于執(zhí)法服務(wù)外包企業(yè)工作人員的越權(quán)、不規(guī)范的行為不加以制止，甚至一定程度上放任此現(xiàn)象的存在最終將會(huì)導(dǎo)致對(duì)整個(gè)行政執(zhí)法服務(wù)外包政策的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。

三、完善上海城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的對(duì)策

（一）問題導(dǎo)向的解決方案

1. 梳理城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的事項(xiàng)

對(duì)于只能由行政機(jī)關(guān)自己實(shí)施的事項(xiàng)絕不外包，已經(jīng)被外包出去的如暫扣當(dāng)事人物品及經(jīng)營(yíng)工具這類事項(xiàng)要及時(shí)回收。另一方面，還可以在法律允許的范圍內(nèi)繼續(xù)擴(kuò)大執(zhí)法服務(wù)外包的范圍，如信息采集、信訪派發(fā)等可探索實(shí)施外包。

2. 明確責(zé)任主體，建立行政機(jī)關(guān)先行賠付機(jī)制

特保隊(duì)員執(zhí)行任務(wù)的過程中一旦發(fā)生暴力傷人、損壞當(dāng)事人財(cái)物的問題，由行政機(jī)關(guān)先行對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行賠付。在行政機(jī)關(guān)先行賠付后，再向具體的責(zé)任人追究責(zé)任。

3. 暢通信訪渠道，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法服務(wù)外包的監(jiān)管

依據(jù)委托代理理論，公民對(duì)實(shí)施執(zhí)法服務(wù)外包的企業(yè)無(wú)法突破合同的相對(duì)性對(duì)其行使解除合同、要求企業(yè)改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量等權(quán)力，但是公民可以通過政府這個(gè)中間人來(lái)行使此項(xiàng)權(quán)力；暢通信訪表達(dá)的渠道，通過投訴熱線、網(wǎng)站、信箱、接待來(lái)訪來(lái)傾聽民意；將對(duì)特保隊(duì)員日常表現(xiàn)的考核交由直接管理和接觸他們的一線城市管理行政執(zhí)法隊(duì)員來(lái)進(jìn)行；借助高新技術(shù)如執(zhí)法記錄儀、GPS定位系統(tǒng)等加強(qiáng)對(duì)特保隊(duì)員日常行為表現(xiàn)的考核。

4. 科學(xué)制定考核指標(biāo)，建立合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制

將考核指標(biāo)的制定更多著眼于隊(duì)員的巡查率、勸阻率、上報(bào)率及工作形象上。對(duì)于擅自暫扣當(dāng)事人物品的不當(dāng)行為要作出相應(yīng)的懲罰；對(duì)于出現(xiàn)暴力傷人事件的，不僅要處罰特保隊(duì)員，當(dāng)暴力事件達(dá)到一定數(shù)目時(shí)，要更換承接執(zhí)法服務(wù)外包的企業(yè)。

（二）面向未來(lái)的解決方案

1. 整合資源，將外城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包與網(wǎng)格化管理相結(jié)合

首先，不僅僅只有城市管理領(lǐng)域存在執(zhí)法服務(wù)外包，工商、安監(jiān)、公安等部門都有一部分的日常巡查事項(xiàng)外包給企業(yè)實(shí)施。對(duì)于這些外包事項(xiàng)可以探索由街道或鎮(zhèn)政府統(tǒng)一牽頭，由一家公司統(tǒng)一實(shí)施。

其次，社區(qū)志愿者也是網(wǎng)格化管理中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)于一些勸導(dǎo)的工作，可由社區(qū)志愿者協(xié)助實(shí)施，也可以協(xié)助監(jiān)督執(zhí)法服務(wù)外包企業(yè)的工作表現(xiàn)。

2. 引入高新技術(shù)、實(shí)施智慧管理

通過大數(shù)據(jù)篩選精確配置執(zhí)法力量，在情況復(fù)雜的區(qū)域多配置力量，在環(huán)境相對(duì)較好的區(qū)域少配置人員，避免聘用過多的人員浪費(fèi)行政資源；利用街面攝像頭、考勤機(jī)、執(zhí)法記錄儀等實(shí)施智慧管理，提高管理效率。

3. 促進(jìn)公眾參與實(shí)施廣義的外包

政府部門將某項(xiàng)職能交由第三方來(lái)實(shí)施稱之為外包，那么，從廣義上講公眾也可以作為第三方的主體，承接城市管理行政執(zhí)法的外包。其一，是上文提到的通過網(wǎng)格中的志愿者實(shí)施一部分的勸導(dǎo)和宣傳的職能；其二，邀請(qǐng)專家學(xué)者定期對(duì)實(shí)施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)；其三，定期召開座談會(huì)，傾聽公眾意見。

四、結(jié)語(yǔ)

實(shí)施城市管理行政執(zhí)法服務(wù)外包可以節(jié)約行政成本、提高執(zhí)法效率，在未來(lái)也可以避免人員分流的問題。但是，依然存在著許多的問題，這些問題如不解決將會(huì)使得公眾對(duì)于執(zhí)法服務(wù)外包的政策產(chǎn)生質(zhì)疑。本文嘗試通過問題導(dǎo)向的研究方法與面向未來(lái)的方法提出一些解決的方案，但是畢竟國(guó)內(nèi)外對(duì)于城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域的研究不多，在研究的深度上有局限性；由于問題本身比較敏感，可供研究的數(shù)據(jù)也有限，研究所需的數(shù)據(jù)主要基于本人供職的單位的情況，在研究的深度廣度上有局限性。

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（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）