切實把縣委書記的權力“關進籠子里”

何旗+郭文亮

〔摘要〕 在我國現行政治體制下，縣委書記是中國共產黨縱向領導體制架構中起著承上啟下重要作用的關鍵環節，不僅地位獨特且權力較大。近年來縣委書記成為了腐敗的高發層、重災區，這不得不引起人們的高度關注和擔憂。從數據和案例透視縣委書記權力腐敗的體制機制根源主要有：權力配置不夠合理、權力監督不到位、權力運行不透明。因此，要切實把縣委書記的權力“關進籠子里”，需科學配權，改革縣委書記權力過于集中體制；適度分權，規范縣委書記權力運行機制；嚴格監權，創新縣委書記權力監督制度；陽光曬權，建立縣委書記權力透明運行機制。

〔關鍵詞〕 縣委書記，腐敗重災區，權力配置，權力運行，治理體制創新

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）03-0075-09

一、防治縣委書記權力腐敗的突出重要性

古訓云：“郡縣治則天下治，郡縣安則天下安。”在現行黨的組織結構和國家政權架構中，縣一級起著上承中央與省市權力、下理百姓生計的關鍵作用，處于宏觀管理之末、微觀治理之始，是國家政權與基層社會的結合部、城市與鄉村的交匯點?？h委書記 ① 不僅地位獨特且權力很大，在縣域內堪比一言九鼎、威震一方的“諸侯”。2009年時任湖南省湘潭縣縣委書記陳忠紅曾在《人民日報》上這樣描述道：“縣委書記居于縣級政權的權力中心位置，能夠統籌運用廣泛而全面的權力，除了國防和外交，什么事都管。” 〔1 〕這使得大權在握的縣委書記這一崗位既是最容易有所作為的大舞臺，又是最容易滋生腐敗的重災區。

縣委書記是我們黨執政治國的骨干力量，是黨在當地執政團隊的帶頭人，是黨在當地各級組織的領導人，是在當地人民群眾中黨的形象的具體代表人。毫無疑問，縣委書記腐敗帶來的危害要比同級別其他官員大得多，不僅直接影響執政一方的政治生態、經濟發展和社會穩定，而且嚴重損壞黨在基層社會的執政形象和人民群眾的利益。如果不痛下決心解決縣委書記腐敗問題，勢必影響到黨中央“四個全面”戰略部署的落地生根，甚至有動搖黨的執政根基、毀掉黨和人民事業之危險。為此，黨中央對縣委書記這一群體高度重視。2008年12月，中央開始對全國縣委書記進行大規模集中培訓。2009年4月，中央辦公廳頒布《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規定》，首次就縣委書記的選拔任用、培訓監督等作出專門規定。2010年11月，中紀委、中組部正式印發《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，要求加強對縣委書記職權的規范。與此同時，各省份也紛紛出臺縣委書記任免權收歸省委、高配縣委書記等措施。2015年1月，習近平總書記在同中央黨?？h委書記研修班學員座談時對在場和全國的縣委書記明確提出了“四有”新要求——心中有黨、心中有民、心中有責、心中有戒，并告誡他們：作為一縣之內最有權力的公眾人物“要正確行使權力，依法用權、秉公用權、廉潔用權……做到心有所畏、言有所戒、行有所止” 〔2 〕10，謹防成為被各種誘惑競相“圍獵”的對象。

的確，作為一域之“首”、一地之“帥”的縣委書記遠離中心城市，處于“山高皇帝遠”的政治地理邊緣，權力制約與監督失控程度遠比省、市委書記嚴重得多，更易滋生“一朝權在手，便把令來行”的念頭，難免“唯我獨尊”，濫權腐敗，以至于許多落馬縣委書記不斷發出“沒想到縣委書記有這么大的權，能管這么多的錢”“當書記與當縣長就是不一樣”“官要做到縣委書記才過癮”等感慨。這表明，縣委書記的權力結構和權力運行機制還存在許多不合理、不完善之處。事實上，習近平總書記在十八屆中央政治局第五次集體學習時談及近年出現的一系列觸目驚心的腐敗現象時就特別講到，之所以會出現這個狀況，其中一個重要原因就是我們一些領域的體制機制還不健全 〔3 〕124。他指出：“沒有健全的制度，權力沒有關進制度的籠子里，腐敗現象就控制不住……牛欄關貓是關不住的，空隙太大，貓可以來去自如。” 〔3 〕125進而特別強調要“加強對典型案例的剖析……深化腐敗問題多發領域和環節的改革，最大限度地減少體制機制缺陷和制度漏洞，通過深化改革不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤” 〔3 〕121。因此，從體制機制上加強對縣委書記腐敗問題的治理研究，乃是當前和今后相當長時期內我國反腐敗實踐和學術研究中需要關注和思考的重要時代性課題。

二、從數據和案例透視縣委書記權力腐敗的體制機制根源

這些年來縣委書記腐敗案件高發頻發，僅從近年來查處的相關數據中便可窺豹一斑。有學者統計，黨的十八大召開后不到3年的時間，就有300多名省、市、縣現任黨委書記被立案查處，涉及全國近10%的縣，其中縣委書記涉及29個省 〔4 〕。據媒體報道，從2015年2月江西省會昌縣縣委書記傅春榮被查至2016年3月，全國共有40余名縣委書記因涉及權力腐敗被拉下馬 〔5 〕，而僅2015年上半年就有不少于25名縣委書記涉腐被查處〔6 〕。不容忽視的是，在1995年6月中組部從2800多人中精心遴選出表彰的100名全國優秀縣委書記中（入選幾率僅為3.5%），目前已有7人因違紀違法而鋃鐺入獄 〔7 〕。而在一些省份甚至出現了縣委書記“塌方式腐敗”，可謂觸目驚心。在震驚全國的廣東省茂名市腐敗群案中，茂名市轄6位縣區委書記無一幸免。而早在2005年，安徽省皖北地區先后有18名時任和曾任縣委書記接連涉腐被查，占全省縣（區）委書記總數的1/6，釀成震驚全國的縣委書記群體落馬案。河南省從2006年換屆到2009年短短三年多時間里，相繼落馬的縣委書記高達22名，以至于全省突出強調把加強縣委書記隊伍建設作為組織工作的重中之重。

此外，從近年來查處的案例看，因腐敗落馬的縣委書記不僅發案率高、蔓延面廣，而且腐敗情形也極為惡劣，有的腐敗行徑令人發指。如國家級貧困縣——湖北省監利縣自1997年到2012年的16年間，接連四任縣委書記楊道洲、杜在新、余日福、李吉高“前腐后繼”，被媒體戲稱為“縣委書記連環落馬記”。2006年6月被捕的國家級貧困縣，亦是全國防治艾滋病重點縣——河南省上蔡縣原縣委書記楊松泉涉腐金額約1000萬元，其中相當大比例與“防艾”項目有關，連國家撥付的“防艾”專項資金也貪，著實令人震驚。2010年被立案偵查的甘肅省宕昌縣原縣委書記王先民在任1212天內，貪腐金額高達1900多萬，日均受賄金額多達8400多元。河南省封丘縣原縣委書記李蔭奎在7年時間里受賄1575次，平均每月受賄十多次，創下了縣委書記受賄次數之最。安徽省泗縣原縣委書記晏金星在泗縣任職十年間收受各種禮金財物達600多次，平均每6天一次，幾乎每周都在“收錢”。國家級貧困縣河北省大名縣原縣委書記邊飛貪腐金額則高達1.01億元，屬于典型的“窮縣巨貪”。安徽省蕭縣原縣委書記毋保良腐敗案引發的“多米諾效應”涉及當地干部60多人，幾乎覆蓋蕭縣所有的鄉鎮和縣直機關及該縣四大班子成員，一度使當地政治生態瀕臨崩潰。甘肅省華亭縣原縣委書記任增祿貪腐案牽涉到該縣129名官員，重要部門幾乎被“全覆蓋”，可謂是“書記貪腐，全縣雪崩”。

上述數據和案例均表明，縣委書記業已成為腐敗的高危人群，在一些地方甚至成了腐敗的“第一重災區”；因腐敗落馬的縣委書記不僅數量龐大，而且無論腐敗的性質、內容還是手段均非常惡劣，給縣域經濟社會發展乃至整體政治生態造成的危害巨大。

面對上述現狀，人們不禁要問：為什么縣委書記權力腐敗會高發頻發？平心而論，但凡一類腐敗現象系統性發生而非個案，體制機制上的因素則是起主導作用的。綜觀已被披露的縣委書記腐敗案件可以發現，相當大數量落馬縣委書記都屬于縣域治理的強人、能手并有過驕人政績，組織部門對其選拔不可謂不精，宣教部門對其教育不可謂不細，但后來卻在權力漩渦中逐步迷失并滑入腐敗泥潭，一方面是因為信仰缺失、道德敗壞、獨斷專行及貪欲不止等個人品行、作風等問題，另一方面深層次根源卻在于權力配置不夠合理、權力監督不夠到位及權力運行不夠透明，幾乎所有被查處的縣委書記都因權力過于集中又失去科學規范和有效監督而導致腐敗。

（一）權力配置不夠合理。概括地說，政治權力的配置形態通常有集權和分權兩種。在對人類歷史上各種過度集權體制暴露出的問題進行深刻反思的基礎上，現代民主國家普遍實行權力分立體制，即國家或政黨組織中不同形態或者說不同性質的權力應適當分離，并由不同的機構或個人執掌，以防止當權者濫用權力致使腐敗亂象叢生。我國政治發展的經驗教訓同樣表明，權力配置不夠合理和權力的高度集中容易導致權力失控、行為失范，引發腐敗。實事求是地說，經過改革開放以來的歷次政治體制改革，“權力過分集中”這一歷史上長期困擾我們的老大難問題有很大改觀，但也毋庸諱言，它仍是一個迄今為止尚未得到根本破解的問題。2009年中組部課題組認為，當前黨內權力配置是失衡的，這形成了黨內權力結構的集權特性，使得黨委常委會尤其是黨委書記手中的權力過大而很容易濫用權力 〔8 〕90。2014年4-11月，人民論壇問卷調查中心曾就“您認為權力個人化現象在哪些層級更為嚴重”等問題進行了廣泛調查，50.6%的受訪者選擇“縣一級”，20.1%選擇“鄉鎮一級”，19.8%選擇“中央各部委一級”，6.8%選擇“省市一級”，2.7%選擇“其他” 〔9 〕?！翱h一級”得票率過半而位居首位，充分說明縣級權力個人化、集中化程度比較嚴重。從現實狀況看，我們現階段的權力配置結構是黨委統一領導，各系統各部門均在黨的領導下運行，在實踐中有的地方卻曲解了“一元化領導”，即一切權力集中于黨委，黨委的權力又集中于書記，凡事都需書記掛帥、拍板。黨的集中統一領導在有的地方演化為書記個人領導，甚至成了書記等于黨委、等于黨的領導的極端現象。以縣級政權為例，權力集中于縣委，是縣級政治系統長期以來的習慣性權力運作方式?！半m然上級文件一再強調該屬于人大、政府等職能范圍內的事情由它們各自獨立處理。但在加強黨的領導的指導思想之下，各子系統的工作開展經常性地會圍繞縣委這個權力核心來運行?！?〔10 〕109而在縣委內部，由于縣黨代會每5年才召開一次且不是常任制，本應作為黨代會閉會期間領導機構的全委會，又由于履職不充分，其職能往往被常委會取代而虛置，而常委會會議通常由書記召集并主持，且會議議題、表決方式等都由書記確定，書記實際成了常委會中的權力核心，也就成了常委會工作的組織者、推動者和最終決策者；同時，縣紀委作為黨的專門監督機關要受到同級縣委領導，縣紀委的監督職能無法充分發揮。由此，縣委書記就自然集一縣之內的決策、執行、監督三權于一體。更何況，近年來隨著社會轉型過程中各種矛盾復雜化和顯性化，在涉及縣域經濟發展、“三農”、信訪維穩、安全生產及黨建等各項任務上，理所應當地要求縣委書記負全責，有的甚至成為了對縣委書記政績考核的“一票否決”標準，在責任無限的“壓力型體制”下，作為全縣幾套班子“統帥”的縣委書記必然大小權力“一把抓”（如成立各種名目繁多的領導小組并親自掛帥），事無巨細，都要“親自”拍板。于是，縣委作為本地領導核心的合法地位，經過層層置換后，演化成了以縣委書記為中心的政治運作過程，形成了縣委書記居于縣級權力金字塔頂尖的權力架構，以至于河南省盧氏縣原縣委書記杜保乾直言不諱地說：“你們要和縣委保持一致?？h委是什么？縣委就是縣委書記?！?〔11 〕258可見，有些縣委書記成了全縣的權力中心，幾乎包攬了一縣之內的政治、經濟、人事、紀檢、司法、財政等所有權力。正是在這種不合理的權力配置格局下，河南省滑縣原縣委書記王新康毫不掩飾地說道：“滑縣的事，我想叫誰干，誰就能干成；我不想叫誰干，誰也干不成。” 〔11 〕259湖南省雙峰縣原縣委書記朱應求揚言：“誰不聽招呼，我就拆他的位子，摘他的帽子，砸他的飯碗?！?〔12 〕127江蘇省贛榆縣原縣委書記孫榮章也夸口：“在贛榆縣，我就是老大，我就是法律。” 〔11 〕210廣東省翁源縣原縣委書記黃復印更是口出狂言：“我用人就像吸煙一樣，想用你就吸兩口，不想用時就掐滅你?！?〔11 〕286這就不可避免地滋生“土皇帝”“山大王”之類的腐敗分子。

平心而論，在改革和發展現實壓力下，在權力配置中突出黨的集中統一領導，強調各個性質權力之間的整體性、統一性與協調性，這本是當代中國政治的一大優勢，特別是對于掌握資源有限的縣一級來說，便于集中力量辦大事、干實事，但也形成了縣委書記腐敗尋租的主要土壤?！斑@就勢必使那些想攬工程掙錢的人特別是想攬大工程掙大錢的人，那些想當官特別是當了官還想當更大官的人，把行賄的目標對準位高權重、能夠‘一錘定音的縣委書記。” 〔13 〕正是通過不合理的“集權”方式，一些縣委書記把手中的絕對權力擴展至縣域內所有業務領域，把手中權力變作了尋租設租工具，從而極大增加了腐敗行為發生的幾率?？梢?，絕對的權力在社會經濟大發展中的必然結果就是“腐敗的絕對化”。

（二）權力監督不夠到位。權力一旦失去監督或監督有漏洞，掌權者就易于濫用權力而導致腐敗。制度反腐專家李永忠清晰地說道：“當權力失去20%的監督時，它就蠢蠢欲動；當權力失去40%的監督時，它就破門而出；當權力失去60%的監督時，它就鋌而走險；當權力失去80%的監督時，它就敢于踐踏一切法律；當權力失去100%的監督時，它就不怕上斷頭臺。” 〔14 〕遍覽人類政治文明發展史也可以洞察到這樣一條鐵律：沒有監督的權力必然趨向于腐敗。相比中央、省市權力運行而言，縣一級對權力的監督往往比較弱。歷數落馬的縣委書記，其腐化墮落幾乎都與權力監督的虛化、軟化、弱化分不開，缺少監督的權力會自動尋找腐敗的空隙。從制度設計上看，當前對縣委書記權力監督包括上級、同級、下級及外部媒體監督等，似乎監督是全方位的，但實際上各種監督對縣委書記都很難充分發揮作用，監督效果并不十分理想。因貪腐入獄的王先民在鐵窗下便有如此反思：“在宕昌，沒有人能夠監督我這個縣委書記，紀檢監察機關監督不了，本縣檢察機關監督不了，就是上級監督也存在不到位的情況?！?〔15 〕這位如此狂妄囂張的縣委書記，雖屬個案而不代表全部，但從一定程度上可看作是對縣委書記權力監督體制弊端的真實寫照。

首先，上級監督不到位。就省一級的監督來說，一方面，長期以來省委領導對縣委一把手多是給政策，多是鼓勵，而嚴格要求和監督不夠；另一方面，囿于政治地理邊緣，加之每個省份都有數量眾多的縣級轄區，省委的監督要么鞭長莫及，要么難以逐一全過程覆蓋，而以往開展的專項巡視又多帶有臨時性、突擊性特點，短時間內很難發現真問題。因此，省級對縣委書記日常權力監督存在“有權管，但管不到位、管不全面”的窘境，縣委書記很容易成為其監管的真空地帶。就地市一級的監督來看，按理說地市與其所轄縣級組織之間直接打交道，沒有像省與縣之間那樣存在明顯的“政治隔離地帶”，監督縣委書記應更方便，但由于縣委書記是省委直接把關任命且屬于省管干部，而當前不論是市委還是市紀委對縣委書記的監督權限都不十分明確，因此，地市級對縣委書記的監督通常是“交任務多，談思想少”，存在“不便管、不愿管”的難題。

其次，同級不好監督。同級監督包括縣委班子成員、縣人大等的監督。從縣委班子成員的監督來看，離縣委書記最近的縣委常委們，按理說最易發現縣委書記腐敗跡象，其中最有權監督的要數縣紀委書記。然而現行政治體制下，縣紀委的監督工作不僅實質上要受縣委書記領導，且人、財、物都高度依附于縣委，因此“黨給他下了這個任務，但作為下級，他看得到，卻不好管”。就其他縣委班子成員來說，由于沒有對等權力與書記相抗衡，加之監督同級缺乏程序性硬要求，同樣存在“監督太軟”難題。從縣人大的監督看，名義上作為全縣權力機構的縣人大對縣內重要人事任免、重大項目安排等有否定權，可對縣委書記予以制衡，但當前縣人大主任普遍由縣委書記兼任，同時縣人大又在縣委領導之下，縣人大監督意見往往要看縣委書記的決定，致使縣人大對縣委書記監督難以奏效。這方面的典型案例如2010年8月，湖北省監利縣人大以“能力太差”為由，否決了時任縣委書記李吉高“中意”的兩名科局長的任命，但不久后縣人大的第二次投票中又重新通過了，通過的原因正如監利縣一位人大常委所坦言：縣委書記兼人大主任，最后你不聽他的，能怎么辦？〔16 〕

再次，下級不敢監督。下級監督主要是干部群眾的監督，由于干部群眾平時與縣委書記接觸較少，又處于縣級權力運作的邊緣，因而很難掌握縣委書記權力行使的具體情況，基本上無從監督；而科局級干部，特別是各縣直機關部門及鄉鎮正副職領導很少行使監督權利。據四川省某縣原縣委書記回憶道：當了6年縣委書記后，幾乎所有下級都是他提拔的，都對他感恩戴德，他每次民主測評都是滿票，說什么就是什么，絕對沒有半個反對的聲音，“到后來都不需要說了，我使一個眼色下面的人就知道該怎么辦” 〔17 〕。這番心聲坦白，無疑道出了下級監督縣委書記之困難。此外，群眾和媒體監督也存在“監督不了、難以監督”的境況，如群眾監督較為弱勢且難以常態化、制度化和規范化；新聞主流媒體又容易表現出濃厚的“官方化”“行政化”色彩，如縣級新聞媒體隸屬于當地黨政部門的領導和管理之下，且一般具有相應的行政級別，易受行政權力的壓制；外地新聞媒體監督雖然有一定效應，但由于知情度和時效性都相對不足，也多為事后監督，常見的情形是：某縣委書記轟然落馬，引來了眾多新聞媒體的連篇報道。因此，群眾和媒體要有效監督縣委書記，困難比較大。

（三）權力運行不夠透明。在現代社會的政治生活中，確保權力廉潔運行，合理的方案是以權力運行透明為常態。一般而言，權力運行透明度越高，腐敗現象就越難以發生和蔓延；相反，透明度越低，腐敗現象就越容易滋生蔓延。當前縣委書記腐敗現象蔓延還源于權力運行不夠公開透明，給權力在私下暗里進行腐敗交易以可乘之機。據問卷調查統計顯示，有61.7%的調查對象認為縣委書記權力運行和決策的公開程度不夠。綜觀查處的縣委書記貪腐案件，落馬縣委書記幾乎都存在權力運行的暗箱操作。由于大部分落馬縣委書記是栽倒在用人腐敗上，以下試以選人用人這一縣委書記腐敗最為突出的領域為例予以說明。

權力透明運行的基本要義之一是權力的行使應當有規可循、有程序可言，且規則和程序本身應當公開透明。按照規定，地方黨委對人事安排都有一套特定規則和程序，但從實踐來看，極個別縣委書記在選人用人中隨意變通規則和程序，把“黨管干部”的正式規則變為“書記管干部”的“潛規則”，將干部選拔程序顛倒，通過各種規則和程序以外的渠道表達個人意圖和主導人事工作。比如，干部任用中的“倒流水作業”形象，其影響極壞。從“倒流水作業”用人來看，表面上是嚴格按規則程序辦，看似集體決策，似乎也很陽光、公開，但事實上卻是“書記欽點、暗箱操作”。由此也可以看到，這些“賣官”縣委書記在選人用人中往往是一言九鼎，而其他常委或副職就沒這個權力，其在使用人事任免權中看似合法中規、程序到位，實質上體現的是權力運行的潛規則化和暗箱操作，用權既不公開又不透明，腐敗行為就必然發生。換言之，“倘若干部任免等決策過程能夠透明公開，任人唯親和買官賣官的腐敗現象也一定會大為減少” 〔18 〕。

三、防治縣委書記權力腐敗的體制機制創新構想

由上觀之，縣委書記成為腐敗重災區決不是無緣無故的，從某種意義上說，它印證了孟德斯鳩的“一切有權力的人都容易濫用權力”這條萬古不易的警訓，也印證了阿克頓勛爵的“絕對的權力導致絕對的腐敗”這句流傳千古的名言。針對如何遏制腐敗，美國學者阿密泰·艾喬尼曾有洞見：“清除腐敗，不僅僅是挑出一個爛蘋果，而更應該檢查放蘋果的筐子?！?〔19 〕241這表明，防治腐敗最根本的是依靠完善體制機制，扎緊關住權力的制度牢籠。唯有如此，才能確保存放蘋果的“筐”不出問題。因此，重新審視縣委書記權力，從體制設計和制度安排上科學配置并適度分解縣委書記權力，形成科學的權力監督和公開透明的權力運行機制，無疑是一條從源頭上防治縣委書記權力腐敗高發頻發的科學路徑。

（一）科學配權，改革縣委書記權力過于集中的體制。黨的十八大及十八屆三中全會都明確提出了確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的改革要求。這既包括黨內權力的分離與制衡，也包括黨政權力的分工與協調。改革縣委書記權力過于集中體制，既要實現縣委內部權力的相互制約監督，又要理順縣委與縣政府及縣人大之間的關系，推進權力結構的相對均衡。

1.科學分配縣委機構的內部權力，推進權力結構的相對均衡。遵循“配置科學、結構合理、各負其責、制約有效、相互配合”的原則，科學分配縣委機構的內部權力，厘清縣委決策權、執行權、監督權的主體，使其分別由縣黨代會、縣委全委會和縣紀委會掌握，形成“決策-執行-監督”的三元交互結構，推進權力結構的相對均衡。同時科學劃清縣黨代會、縣全委會、縣紀委會及縣委書記的職權界限和具體分工，并使紀委會在黨代會框架下重點對包括縣委書記在內的“關鍵少數”進行合規性監督。以此權力配置結構為邏輯起點，合理配置縣委特別是縣委書記的權力。正如著名反腐專家李永忠所建議的：由縣級黨代會選舉產生黨內三個委員會，一個是決策機關——縣委會（縣級黨代會的常任機構），一個是執行機關——縣執委會，一個是監察機關——縣監委會。其中，縣委會由15～21人組成，實行委員會制，縣委書記作為縣委會唯一縣處級干部是會議召集人，但表決時他的一票與其他委員的效用一樣；執委會由5～7人組成，實行首長負責制，由縣委專職副書記擔任執委會書記，成員包括縣委常委、副縣長、組織部長、宣傳部長、統戰部長、縣委辦主任等；監委會由5～7人組成，實行委員會制，縣紀委書記改稱監委會書記。三個委員會不得相互兼任。在黨代會閉會期間，由縣委會代行其職權，縣執委會和縣監委會向縣委會報告工作并接受其監督，縣監委會對縣執委會進行有效監督，縣執委也可對縣監委會進行制衡。 〔20 〕

由此，可選取一些條件成熟的縣（市、區）通過點上試點、面上突破帶動全局突圍進行先行試點，并在實踐探索過程中按照權力監督和制衡的原則，對縣委權力結構即決策權、執行權、監督權科學分解與平衡，形成既相互制約又相互監督的權力架構，防止縣委尤其是縣委書記權力過大過于集中。除此以外，還需要進一步明確縣黨代會通過合法程序有權罷免或彈劾縣委書記，如針對縣委書記存在權力濫用和腐敗跡象，縣黨代會可按照一定組織程序，就縣委書記的廉政情況進行質詢和調查，并對證據確鑿者啟動彈劾或罷免程序，如果有一定數量黨代表聯名提議或經半數黨代表同意彈劾，就應當立即啟動彈劾程序，暫停縣委書記的工作，并報上級黨委審批。

2.明確縣委書記與縣政府、縣人大的職責權限，正確處理黨政關系。按照縣委“管方向、議大事、強監督”，縣政府“管執行、抓落實”的原則，明確縣委書記與縣長的職責權限，形成書記定基調、定目標，縣長定措施、抓落實的工作模式，將縣委書記對政府的行政性統領逐步轉變為政治性引導、協調和監督，同時把依附在縣委書記身上的事權、財權和物權適當剝離，并交還給政府。在這方面，可參照江蘇省睢寧縣等地的做法，實行決議權與否決權分離機制。如招商引資、征地拆遷、安全生產、環境保護、工程建設等，縣委書記不擔任這些事項的負責人，也不直接參與具體方案的制定，而是由政府職能部門提出具體方案，并交縣政府常務會議審議，然后提交縣委常委會研究，由縣委全委會討論通過后，提交縣人大審議表決。通過這一系列方式，縣委書記對縣政府的領導可由臺前走向幕后、由直接轉為間接、由無限變為有限，有利于防止縣委書記權力過分集中，減少權力腐敗風險。此外，也應理順縣委書記與縣人大之間的關系，其關鍵點在于落實縣人大作為權力機關對本縣重大事項的決定權、對縣“一府兩院”干部的任免權和監督權、對大額財政開支的審議權，為此可改革縣委書記兼任縣人大常委會主任的做法，嘗試由縣委專職副書記兼任縣人大常委會主任，以適度削減縣委書記的權力，提高人大機關對縣委書記的監督制衡力度。

（二）適度分權，規范縣委書記權力運行機制。美國思想家格倫·廷德指出：“由于所有的權力都令人懷疑——難以證實其正當性，并且很容易腐敗——因此將權力局限于適當的范圍是文明社會的中心問題。” 〔19 〕23-24這話可謂一語中的，道出了分權限權對于防治腐敗的重要性。在現行壓力型體制下，縣委書記身肩統領全縣、協調各方的重要職責，要使其能正常開展工作、充分履行職責，就必須具有相匹配的權力，但其權力又不宜過大，否則容易濫用權力滋生腐敗。為此，要減少縣委書記腐敗行為，還應適度分解縣委書記權力，建立規范其權力運行的相關機制。

1.明確縣委議事規則和決策程序。規則和程序是確保權力正確行使的必要條件和重要保障。誠如亨利·M.羅伯特在《議事規則》中所言：“這些形式在一切事例中是否最合理并不真正重要，重要得多的是應當有一條通用的規則，以便有一致的開會程序，而不決定于主席的幻想，或會員們的苛責。在一個莊嚴的公共團體中保持秩序、禮儀和正規是極其重要的?！?〔21 〕12按照黨內民主集中制的要求，健全縣委集體領導下的分工負責制，明確縣委內部的議事規則和決策程序，防止縣委書記決策、用人等“一言堂”“一句話”。一是推行“逆序發言制”以及縣委書記“末位表態”制度，即：在縣委常委會討論涉及“三重一大”等事項時，按照班子排序，排名靠后的班子成員先發言或表態，實施縣委書記不先發表主導性和傾向性意見，待參會常委充分發表意見，集思廣益后表態發言的規則。同時為防止會上末位發言、但會前私下打招呼現象的出現，一方面要明確規定這一行為是屬于違規的，另一方面有必要對因會前打招呼造成決策不當、用人失察等權力濫用現象的相關領導進行追責問責。二是做實票決制。即：改革地方黨委領導班子中長期實行的醞釀制，在縣委決策中推行“一人一票”的投票表決規則，采取無記名投票方式，并當場公布票決結果，改變縣委委員、縣委常委和縣委書記的表決權在事實上的不平等現狀，確保每位投票者所投票的分量相同。三是推行縣委書記“不直接分管”制度。即：縣委書記不直接分管人、財、物，不插手行政審批、工程建設、土地規劃、產權交易、政府采購等微觀事務，而是將主要精力用在掌控全局和宏觀把握上，并加強對各事項執行情況的督促檢查，從而逐步形成書記監管、副職分管，縣委集體領導的新工作機制。

2.適度限制縣委書記在用人上的重要權力。從大量腐敗案例來看，在已落馬的縣委書記中，有相當部分與用人腐敗密切相關。從現實情況看，在縣委書記掌握的所有權力中，最有含金量也是最容易腐敗的權力是用人權，其他許多權力都是在用人權基礎上衍生而來的。從實踐來看，縣委書記與縣長最大的區別在于：前者是全縣唯一真正擁有“烏紗帽”總批發權的人，大批落馬縣委書記正是通過手中絕對的用人權“賣官”受賄的?？陀^地講，根據“黨管干部”原則，縣委書記對縣域內干部選任工作實施有效的領導和控制具有其合理性和積極作用，但從實際運作來看，有的縣委書記對干部選任工作掌控的具體方式和手段并不具備完全合法性和規范性。據此，可結合河北省、浙江省、安徽省等地的探索經驗，出臺“縣委書記用人行為規范”，明確規定縣（市、區）委書記在用人上的具體權力、職責和紀律，并就縣（市、區）委書記用人權從動議、提名、考察、醞釀到討論決定、任職、交流等重要環節進行科學規范，實現提名權、考察權、任命權相分離。如就干部動議環節，對縣委書記動議干部的時機、每年動議干部的次數及每次動議干部的數量進行必要的限定；再如就提名環節，建議增加候選人范圍，實行“差額提名”（如規定至少要有3名候選人），并將提名權的行使范圍擴大至縣委全部常委乃至縣委全委會，縣委書記用人實行“三提三不提”制度，即：只提選拔方向，不提具體職位；只提人選標準，不提具體人選；只提選拔要求，不提選拔范圍，以此適度限制縣委書記重要權力，壓縮權力尋租的空間，防止用人上的“獨斷專行”，從而達到以權力“瘦身”為廉政“強身”的良好效果。

（三）嚴格監權，創新縣委書記權力監督制度。習近平總書記強調指出：“反腐敗必須強化監督、管住權力。” 〔22 〕79因此，要有效監督縣委書記權力，避免權力行使中的腐敗現象，可從下列三個層面入手，創新權力監督體系，織密扎緊監督的籠子。

1.充分發揮上級監督作用。為解決“上級監督太遠”問題，一是切實履行上級黨組織的“兩個責任”。貪似火，無制則燎原；欲如水，不遏必滔天。從大量案例看，許多縣委書記在腐敗泥潭中越陷越深，與上級黨組織和紀委對他們身上出現的一些涉及腐敗和不正之風的小錯提醒不夠、批評教育不力甚至睜一只眼閉一只眼不無關系。為此，根據“誰任命、誰監管、誰負責”原則，省級黨委及其紀委要加強對縣委書記經常性的管理監督。省級黨委要落實好主體責任，建立健全省委書記同縣委書記談心談話制度，定期開展談心談話，把對縣委書記的嚴格要求體現在日常監管中，對發現的傾向性、苗頭性問題要通過談話、教育、警示、誡勉等方式及時批評和糾正，抓早抓小，防微杜漸；省級紀委要擔負起監督責任，加強對縣委書記廉潔自律、民主決策、選人用人等方面的監督力度，對存在的腐敗行為敢于瞪眼黑臉，勇于執紀問責。二是建立健全省級巡視工作全覆蓋至縣制度。唐代御史韋思謙早有言，“不能動搖山岳，震懾州縣，為不任職”。巡視是黨內監督的一柄“利劍”，更是懸置在權力者頭上使其不敢腐敗的一把“達摩克利斯之劍”。為此，要加大省級巡視工作力度，開展縣委書記重要決策、重要工程項目審批、重要人事安排、大額度財物開支事項及個人家庭財產申報、三公消費等專項巡視監督，巡視組成員可吸收市級紀委和有過縣委書記任職經歷的干部參與，以熟悉巡視內容，同時增加巡視組數量和巡視頻次，實現對縣委書記常態化、全覆蓋巡視。在這方面，河北等地開展了一些有益探索，其做法可資借鑒。如為確保巡視監督常態化順利實施，2014年河北將巡視組數量由原來的7個增設到11個，并實現了11個設區市每年都有一個巡視組常駐，在對市巡視的同時對其所轄縣（區）進行巡視、巡查或回訪，形成全方位、經常性的監督態勢。此外，可根據媒體揭發和信訪舉報渠道反映的問題，不定期開展“回頭看”，通過殺“回馬槍”，并探索開展“機動式”巡視，提高巡視的靈活度和監督功效，讓心存僥幸者感到震懾常在。

2.強化同級監督制衡作用。為解決“同級監督太軟”，應適度提升同級紀委的相對獨立性與權威性。一是進一步保障縣級紀委獨立行使監督權，充分發揮出縣紀委對同級黨委書記的監督功能。黨的十八屆三中全會要求，“積極穩妥實施大部門制……有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革。” 〔23 〕照此改革部署，各地可在省直管縣體制背景下探索改革縣紀委管理模式的辦法，如在人事上，縣紀委書記副書記的提名、考察由上級紀委會同組織部門確定；在事權上，實行了縣委書記腐敗案件線索處置和案件查辦由縣紀委直接報告上級紀委制度等，提升了縣級紀委的監督地位。在黨的十八大以來改革的基礎上，應進一步保障縣級紀委獨立行使監督權，如在事權上明確賦予縣紀委對同級縣委及其常委會特別是縣委書記的監督職權；在財政上，縣紀委日常運作經費及工作人員福利待遇納入市紀委財政預算等。需要特別指出的是，鑒于已有三個省市開始了監察體制改革試點，在這些省市的縣（市區）紀委監督、反腐功能發生變化的情況下，應按照縣紀委與縣監察委各自的職能和職權，在縣紀委書記的統一領導下，分別發揮好縣紀委的執紀和縣監察委的反腐效能，突出縣監察委對縣委班子成員尤其是縣委書記權力濫用、權力尋租及貪污受賄等行為的監督處置功能。二是加大同級監督失察追責機制。無論是縣級班子成員還是縣人大、政協等同級監督主體都應明確監督責任。按照監督不力者被問責、監督得力者獲重用的原則，對明知縣委書記有腐敗行為而不提醒、不報告、不監督的，要視情節輕重，追究監督失察責任；與此同時，對那些堅持原則、積極負責，能從正常組織渠道和方式及時向上級組織反映高質量監督意見的同志予以表彰，同時要把獎勵機制與干部提拔任用結合起來，大膽重用敢講真話、敢于監督的同志，以調動同級監督的積極性。

3.重視引導同級黨組織外部權力監督的鉗制作用。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》強調：“新聞媒體應當堅持黨性和人民性相統一，堅持正確導向，加強輿論監督，對典型案例進行剖析，發揮警示作用?！?〔24 〕在西方社會，媒體由于所持有的開放性和廣泛性，通常被說成是“第四權力”，新聞記者也被稱之為“無冕之王”，足見其在監督權力運行、揭露腐敗等方面作用之大。英國著名學者J.S.密爾就曾說過：“輿論本身就是一種最大的積極的社會力量。” 〔25 〕14輿論監督“不僅能送更多的靈魂升入天堂，也能把更多的靈魂拯救出地獄” 〔26 〕100。就一般意義而言，一個地方的媒體自由度越高，公民言論自由度越大，地方官員就越不可能腐敗。針對目前我國輿論監督不足的狀況，關鍵是要賦予新聞媒體更多更大的采訪權、報道權、批評權、評論權和監督權，允許媒體積極報道腐敗線索 〔27 〕192，對網絡媒體揭露、批評的有關縣委書記涉嫌腐敗問題，應建立完備并能及時受理、回應、研判、查處的工作機制。在這方面，可借鑒湖北、湖南、廣東和河南等多個省市開展電視問政的成功經驗，大力推廣縣委書記電視問政等有效做法，通過搭建平臺讓公眾代表直接行使監督權而監督縣委書記。此外，應進一步疏通群眾監督渠道，省級紀檢監察部門可通過設置舉報專線、投訴信箱及網站客戶端建設，建立網友“隨手拍”反映縣委書記腐敗問題的臺賬，實行專項登記報告、排查研判和快速核實查處；接受群眾“一鍵式”舉報，同時健全獎勵和保護舉報人權益制度，給群眾提供安全、暢通的舉報渠道，建議盡快出臺相關法律法規，從而為群眾監督權提供基本的保障。

（四）陽光曬權，建立縣委書記權力透明運行機制。美國著名大法官布蘭狄西希提出的“陽光是最好的防腐劑，燈泡是最有效的警察”道出了公開透明的權力運行對杜絕腐敗的重要意義。德國學者約翰·伯爵·蘭斯多夫指出：“促進透明似乎仍然是具有潛在好處的全面性原則，在降低腐敗方面有巨大的潛力?！?〔28 〕193知名反腐學者何家弘也認為：“陰暗是滋生腐敗的環境要素，因而用‘陽光消除權力周圍的陰暗就是預防腐敗的有效路徑?！?〔29 〕為此，只有將縣委書記權力晾曬在陽光下，才能有效降低權力腐敗的發生概率。

1.推行縣委書記權力清單制度，依法公開權力運行流程?！皺嗔η鍐沃贫仁菑脑搭^上防止腐敗的一項重要舉措?！?〔30 〕264權力清單制度的推行，有助于壓縮官員權力尋租空間，減少其滋生權力腐敗的機會。近年來，從邯鄲出爐“市長權力清單”，到成都市武侯區、江蘇省睢寧縣、河北省成安縣等地公布“縣委書記權力清單”，到湖北省編制《縣委權力目錄》，新疆維吾爾族自治區新源縣堅持“制度+科技”防腐理念出臺《縣委全委會、常委會及成員職權目錄》《縣委重大事項決策流程》《縣委管理干部任免票決制度》，再到山西實施“六權治本”試點制訂權力清單、責任清單、負面清單，編織“權力籠子”等，這些改革具有普適性，為推進縣委書記權力公開透明運行提供了經驗借鑒。接下來，應結合各地的成功經驗，同時以《中國共產黨章程》《中國共產黨地方委員會工作條例》及《黨政領導干部選拔任用工作條例》等規章制度為依據，科學梳理縣委書記權力清單，編制權力目錄、設定權力邊界，強化縣委書記權力流程控制，規范和明確縣委書記行使職權的客觀條件、運行步驟、完成時限和監督舉措及承擔責任，壓縮權力的自由裁量空間，以防止縣委書記用權的隨意性、隱秘性等突出問題。同時，還可針對縣委書記崗位和權力行使特征設置負面清單，對違反負面清單條目的如重大項目安排失誤、選人用人不當等實行“一票否決”。

2.建立健全縣委黨務公開制度，提高黨內事務的能見度。按照“公開是原則、保密是特例”的要求，推進縣級黨務決策公開、執行公開、管理公開和結果公開，編制《縣委黨務公開目錄》，以清晰的“項目清單”形式列出必須公開的黨務。除涉及黨和國家機密事項外，凡屬縣委的重大決策、重要人事安排、縣委領導執行廉潔自律規定等，一律應向全縣黨員干部公開，增強縣委主要領導權力行為在黨內的透明度。此外，應健全縣委內部情況通報、情況反映制度。如定期通過會議簡報、電視報道、報紙、黨務微博、新聞發布會等形式，就縣委特別是縣委書記的權力行使、“三公”消費等情況進行通報；探索建立普通黨員向縣委、縣紀委反映縣委主要領導廉潔自律、權力濫用的處置機制，以擴大基層黨員的知情權、參與權和監督權，從制度上為增強縣委事務尤其是縣委書記權力行使的公開透明度提供有力保證。

3.構建群眾參與權力運行的透明監督機制。制定縣委、縣政府“三重一大”決策細則，把重大事項決策的原因、依據、執行過程和結果，通過一定形式向群眾公開，接受群眾監督。建立重大決策的社會聽證制度，對于未充分聽取群眾意見和未經合理論證的，或者飽受社會質疑的，要暫緩決策。在這方面，江蘇省睢寧縣首開現場直播縣委常委會接受群眾質詢的國內先河，如對涉及經濟社會發展重大決策和部署議題的縣委常委會，通過全媒體進行現場直播，并設立現場熱線電話、開通網絡和短信平臺，讓黨員和群眾反映愿望，提出建議，表達心聲，其做法可資借鑒和推廣。為此，應擴大決策范圍、探索決策透明方式，如建立健全群眾聽證制度，即縣委全會就全縣群眾關切的重大民生問題、重要人事任命等決策召開會議時，邀請有關單位負責人、部分人大代表、政協委員、群眾代表列席參加并聽取意見，通過電視、網絡、微博、微信等多媒體全程實況播報，從而讓縣委及縣委書記權力運行的整個軌跡如金魚在透明魚缸里游動一樣一覽無余，實現用權行為公開透明化。

注 釋：

①本文中所談縣委書記含縣級市、自治縣、市轄區等縣（市、區）委書記。

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責任編輯 陳 鵑