農村貧困地區精準扶貧與開發的思考

陶運榮+張馳+陳建軍+龍祖華+呂直衡+陳華麗+鄒玉潔

摘要：【目的】文章對廣西農村貧困地區實施精準扶貧與開發進行探討【方法】以利用國際農業發展基金（IFAD）貸款廣西農業綜合開發與利用項目實施為研究背景，通過文獻資料、實地調查，對項目實施的成果和經驗進行調查分析。【結果】在實施項目過程中，婦女勞動者整體素質和地位有所提高，項目區農戶的生產生活條件有了較大改善，商品意識逐漸加強，貸款難問題得到一些改善。提出當前廣西扶貧工作的存在著扶貧任務艱巨難度大等突出問題。【建議】明確目標和重點，搞好“十三五”扶貧規劃編制和重點組織實施工作，改進扶貧資金分配、使用和監管方式，搞好扶貧信息化建設和加強宣傳力度，建立完善的精準扶貧組織管理體系。

關鍵詞：國際農業發展基金；精準扶貧；模式；措施

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4374（2016）06-0034-03

Abstract： 【Objective】Study on precision poverty alleviation and development in poor area.【Method】Applying the utilization of IFAD loan Guangxi International Agricultural Development Project as the research background，through literature， field investigation， to analyze the achievements and experience of the project implementation.【Results】The results showed that， during project implementation， the follows changed in project area：the overall quality and status of women workers have been improved， conditions of production and livelihood have been improved considerably，commodity consciousness gradually strengthened， improvement of some credit issue.Put forward the current poverty alleviation outstanding task in Guangxi.【Conclusion】Clear objectives and priorities， do a good job in "much starker choices-and graver consequences-in planning and key implementation for poverty alleviation work， improve allocation of the poverty alleviation fund， use and regulation methods， do well the information construction for poverty alleviation and strengthen the propaganda， establish and improve the precision of poverty alleviation organization management system.

Keywords： International Fund for Agricultural Development； accurate poverty alleviation； mode； measures

2010年底以來，由自治區農業廳牽頭、自治區有關部門通力支持、配合以及農業廳外資中心與國際農業發展基金的密切合作下，利用國際農業發展基金（IFAD）貸款的廣西農業綜合開發與利用項目，經過5年的全面實施，已經取得了實質性成果。這一項目的實施，對于當前廣西乃至國家實施精準扶貧、推進農業產業化和現代化將起到積極的推動和借鑒作用。本文試就實施利用國際農業發展基金項目，推進廣西農村貧困地區精準扶貧與開發進行初步的探討。

1 研究背景

2010年12月，利用國際農業發展基金（IFAD）貸款廣西農業綜合開發與利用項目獲國家發展改革委批復立項后，廣西農業外資項目管理中心在自治區農業廳的領導下，按照國家、自治區發展改革委及國際農業發展基金的要求，積極開展項目系列材料研究報告并完成了項目審批的前期準備工作。項目計劃總投資約6.24億元，其中國際農業發展基金貸款4700萬美元（約合人民幣3億元），其余為國內配套資金。項目建設區域包括樂業、龍州、都安、藤縣、岑溪、北流、永福、平樂8個縣（市）44個鄉鎮623個行政村，覆蓋總人口192萬人，直接受益群眾93.3萬人。項目主要內容包括農村基礎設施建設、農業生產與市場支持、農村環境改善、知識管理和項目管理等。項目建設期從2012年開始至2016年結束，共5年。2011年11月24日、25日，國家發展改革委批復了項目資金申請，財政部與國際農業發展基金在北京進行貸款談判，于2012年1月20日正式簽署項目貸款協定。協定生效后開始全面組織實施。

2 項目實施成果和啟示

在實施項目過程中，項目建設區域始終以實現農村的綜合發展和持續減貧為總目標，在貧困地區和貧困脆弱地區，通過開展農田小型水利灌溉設施建設、農村安全飲水設施建設、村屯道路建設和農村環境改善活動，改善農民生產生活條件，提高農業可持續發展的能力；通過扶持縣、鄉農業技術推廣機構的能力建設和農民專業合作社的發展，開展農業技術示范和推廣，增強農產品進入市場的能力，引導農民學習和掌握當地優勢特色產品生產技術，著力提高農民特別是貧困農戶、婦女的綜合素質和自我發展能力，從而提高他們從事農業生產的收入，實現項目建設目標。項目建成后，年產優質特色農產品8.87萬噸，年均產值2.41億元，年平均利潤0.82億元；改善和新增灌溉面積約6000公頃，4.6萬戶農戶受益，增加糧食產量0.7萬多噸；改善6.7萬農戶行路難狀況，解決1.75萬農戶的安全飲水問題；11.35萬戶農戶生產能力得到提高，1.89萬戶農戶直接從農業生產和市場支持活動中受益并增加收入。

2.1 婦女勞動者整體素質和地位有所提高

在各類項目活動中尤其是種植業培訓及活動、養殖業培訓及活動、灌溉培訓及渠道建設等活動中，女性參與的比重比男性還高。今后更加注重婦女的參與，提高她們的種養能力，增加她們的經濟收入，進而提高他們在家庭和社區中的地位。

2.2 項目區農戶的生產生活條件有了較大改善

灌溉設施的建設及維護對提高農業綜合生產能力，進而增加農戶收入起著至關重要的作用。特別是對于灌溉條件極為落后的項目區來說尤其重要。應加快通過灌溉培訓及渠道建設活動，提高項目區農戶的農業綜合生產能力并以此獲得實惠和收益。

2.3 項目區農戶的商品意識逐漸加強

項目實施中，不僅注重產前產中的新品種新技術的推廣，還注重產后的農產品流通問題，提高農戶的家庭經濟收入。但由于組織化程度較低，市場信息不靈，阻礙了農產品的銷售。，應加快培育農民合作組織，只有解決了農產品銷售問題，才能減輕由于家庭經濟的因素和災害風險的客觀惡劣的自然條件而產生的產品價格波動、產品賣不掉、現金收入少等相關因素的影響。

2.4 項目區農戶貸款難問題得到一些改善

通過國際農業發展基金會提供的資金，在項目區內部采取一些優惠的措施讓有意愿和能力的農戶貸款從事生產經營活動。對于全國普遍存在的農村農民貸款難有所緩解，也是對于國家農村金融貸款改革的促進。

2.5 推進了項目區農業綜合開發項目的順利實施

隨著項目的實施，項目區農業生產能力得到的提高，促進農村土地流轉，出現了一些新型農業經營主體，通過把土地流轉集中到家庭農村、專業大戶、農民合作組織等新型農業經營主體手中，促進了新品種新技術的推廣，促進項目區農業規模化、集約化、高效化發展，對項目區現代農業的發展起到推動作用。

3 當前廣西貧困地區扶貧工作的突出問題

3.1 扶貧任務艱巨難度大

2013年廣西農村貧困人口仍有634萬人，貧困發生率達14.9%，比全國平均水平高6.4個百分點，貧困人口總量排在全國第5位，在西部12個省、區（市）中僅次于貴州、云南省，排第3位。貧困發生率列全國第8位。目前，廣西貧困人口主要分布在自然條件差、基礎設施薄弱、社會事業發展程度低的大石山區、邊境地區、少數民族聚居區和水庫移民地區，自我發展能力弱，扶貧開發成本高、難度大，已脫貧的群眾也極易返貧。以河池市貧困村基礎設施建設為例，全市還有631個未通水泥路，占42.1%，有7961個自然屯未通屯級路，占25.2%。按目前扶貧資金規模計算，需要36年才能解決貧困山區群眾行路難問題。還有大部分貧困村學校的校舍及其配套設施落后以及較為滯后的衛生、文化、體育等公共設施建設等。

3.2 自治區本級財政扶貧投入不足

2013年，自治區本級預算安排的財政扶貧資金4億多元，雖然有較大幅度增加，但與廣西貧困人口多、扶貧任務重不相稱。如比我區貧困人口稍多的貴州7.8億元少近一半，比云南11.3億元少近三分之二。

3.3 扶貧開發機制有待改進

一是對貧困地區政績考核偏重國內生產總值，導致貧困地區領導干部在扶貧上抓落實不夠。二是扶貧資金分配和使用主要根據貧困因素，導致大家把主要精力放在爭取資金上，而對資金的使用、管理和發揮效益重視不夠，造成了雖然建立貧困農戶檔案，但缺乏連續性、全面性，沒做到精準識別、動態管理，致使一方面投入不足，另一方面投向分散，資金渠道多，監管難，效益低，一些地方甚至出現貪污、浪費、滯留、挪用現象。三是貧困地區金融機構基層網點不足，金融服務扶貧開發乏力。

3.4 扶貧工作機構不規范不健全，隊伍薄弱，工作條件較差

一是機構不健全、人員編制不足問題比較突出。全區14個市扶貧辦中，有5個是政府組成部門，7個為掛靠單位，1個是直屬機構，1個為副處級單位。縣（市、區）一級有53.2%的扶貧辦為掛靠單位。鄉鎮扶貧隊伍更為薄弱。全區1126個鄉鎮中，僅有149個鄉鎮設專門扶貧機構，占鄉鎮總數的13.2%，專職人員只有361人，平均一個鄉鎮僅有0.3人。二是干部隊伍素質低、力量薄弱問題較為突出。據去年5月統計，全區市級扶貧辦人員共178人，其中領導與非領導職務人員達99人，占總人數的55.6%。非領導職務縣級扶貧部門實有人員1022人，其中領導與非領導職務人員達694人，占總人數的67.9%。非領導職務干部過多的制度弊端是不利于調動干部的積極性和創造性。加之開展扶貧干部的業務培訓不多，致使整個隊伍精專人才奇缺，活力不足，不適應形勢任務的要求。全區扶貧系統還普遍存在信息化、現代管理滯后，交通、通訊工具缺乏、落后等問題，致使工作水平低、效率低。

4 推進廣西貧困地區精準扶貧工作的幾點建議和措施

4.1 明確目標和重點，搞好“十三五”扶貧規劃編制和重點組織實施工作

一是在總結評估“十二五”規劃的基礎上，搞好“十三五”扶貧總體規劃、全區整村推進扶貧規劃、扶貧特色產業發展規劃、滇桂黔石漠化廣西片區區域發展與扶貧開發規劃（基礎設施與公共服務、特色產業）及“十三五”“兩廣”扶貧協作計劃綱要的編制和實施工作。二是繼續抓好廣西“十百千”產業化扶貧示范工程、養殖扶貧合作試點、旅游扶貧合作試點等示范項目建設；扶持貧困地區標準茶園、標準桑園、火龍果基地及種草養牛養羊等特色優勢產業發展；實施金融扶貧“百千萬”工程，擴大金融扶貧對貧困戶發展產業的作用；三是大力推進產業化發展、教育培訓、扶貧生態移民工程、新一輪整村推進扶貧開發工程、項目資金籌措等重點工作；抓好駐村幫扶，落實到村到戶幫扶規劃、幫扶措施和幫扶責任人、鄰里幫扶以及千家民營企業扶助千個貧困村、“兩廣”協作的全社會扶貧活動。

4.2 改進扶貧資金分配、使用和監管方式

實行扶貧考核結果、資金管理使用績效考評結果與扶貧資金分配掛鉤以及補助與獎勵相結合、連片開發扶持與個性化扶助相結合、資金直接投入與扶貧金融風險資金相結合等資金分配方式，提高資金使用效益；落實各級聯席會議制度及扶貧項目公告公示制度；加大對扶貧資金的審計、監督和檢查力度，查處違法違紀行為。

4.3 搞好扶貧信息化建設和加強宣傳力度

一是搞好扶貧信息化和扶貧開發電子政務綜合信息系統建設；二是加強貧困村信息員隊伍建設；三是做好扶貧對象信息更新，實現貧困人口動態管理及全區扶貧統計監測工作；四是發揮廣西扶貧信息網、《中國扶貧》雜志、新華掌媒·扶貧快報、《第一書記》欄目、及其新浪微博、微信等媒體的作用，廣泛宣傳扶貧政策、先進典型、經驗、課題調研成果的宣傳，為精準扶貧工作創造良好的輿論氛圍。

4.4 建立完善的精準扶貧組織管理體系

一是在增強各級黨政領導干部認清實行精準扶貧對于實現黨的十八大提出的“兩個百年目標”深遠意義的基礎上，建立健全各級領導明確責任、分級負責的精準扶貧負責制。建立包括強化各級黨政領導精準扶貧的責任制度、上級扶貧部門對下級扶貧部門指導、檢查、督促和考核的責任制度、項目區黨政一把手對于項目實施負主要責任、項目負責人和項目戶主捆綁負全責的制度，確保精準扶貧工作扎實推進，取得成效。二是按照有關規定要求，進一步加強和規范全區扶貧系統機構隊伍建設，建立健全各市、縣（市）、鄉（鎮）各級扶貧工作機構，配足配強扶貧機構領導班子和工作人員；加強扶貧干部培訓，提升扶貧干部整體素質；加強干部隊伍教育管理，嚴格執行各項管理制度，嚴格績效獎懲，落實黨風廉政建設責任制。

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