“十三五”時期公共服務供給方式創新探討

句華

〔摘要〕 “十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，推進公共服務均等化是如期全面建成小康社會的關鍵。總體來看，當前我國公共服務供給領域依然存在著供給效率不高、均等化程度差、供給體制機制僵化、局部缺口較大等一系列突出問題，已成為經濟社會持續發展的制約因素，當然更是全面建成小康社會的“短板”。“十三五”乃至更長的時期，堅持以人民為中心的發展思想，就必須雪中送炭補短板，下大氣力推進公共服務供給方式創新。辦好這件事，應把握四個方面的重點舉措：全面深化供給側結構性改革，優化公共服務供給；凸顯市場決定性作用，激活多元化供給主體活力；強化公共服務供給頂層設計，創新供給體制機制；依托現代信息技術，創新公共服務供給渠道；明確擴大有效供給主攻方向，重點突破關鍵領域和薄弱環節。

〔關鍵詞〕 補短板，“十三五”時期，公共服務供給方式，供給側結構性改革

〔中圖分類號〕F202 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）02-0022-06

2012年7月，國務院頒布了首部《國家基本公共服務體系規劃》，初步構建了覆蓋全民、以國家基本公共服務項目及標準為核心的制度體系。其中有專章是“創新供給模式”，希望建立“政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務供給模式”。現在看，這個供給模式還在實踐探索中，已取得不少成績，但問題也比較多，有些方面徘徊猶豫、進展遲緩。“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，我國經濟長期向好的基本面沒有變，創新驅動發展、經濟結構持續優化、發展方式轉變和產業邁向中高端的趨勢更加明顯。經濟發展進入新常態以來，我國經濟社會領域出現了許多新情況新變化，對公共服務供給提出了更高的要求。但由于公共服務供給領域依然存在著供給效率不高、均等化程度差、供給體制機制和方式僵化、局部缺口較大等一系列問題，可以說在一定程度上已經成為全面建成小康社會和我國經濟社會可持續發展的“短板”。新形勢下，持續完善國家基本公共服務體系，推進基本公共服務均等化，意義十分重大。“十三五”時期的《國家基本公共服務體系規劃》目前還沒有公布，仍然在研究制定階段，但國家“十三五”經濟社會發展規劃綱要已經明確了這個方面的發展要求，即：增加公共服務供給，堅持普惠性、保基本、均等化、可持續的方向，提高公共服務共建能力和共建水平 〔1 〕348。如何堅持和實現這個發展方向？顯然，加快公共服務供給創新是應有之義，也是必經之途，這仍然是重大熱點問題，需要深入進行討論。

一、加快公共服務供給方式創新的重要性與緊迫性

黨中央、國務院堅持以人民為中心的發展，重視增加公共服務供給，重視公共服務供給的創新。從當前的實踐來看，適應供給側結構性改革的需要，公共服務供給方式創新，增加服務供給的針對性和有效性，及時沖銷經濟下行期的財政壓力，對“十三五”時期全面建成小康社會極其重要，也非常緊迫。

第一，加快公共服務供給方式創新，是全面建成小康社會和跨越中等收入陷阱的需要。“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，更是跨越中等收入陷阱的關鍵節點。一方面全面建成小康社會不僅需要公共服務盡可能全覆蓋，還要實現均等化。均等化涵蓋的是全面受教育程度、人力資本的提升和職業技能人才的培養，也涵蓋人民群眾的公共衛生服務、全民醫保、住房保障和社區文化等基本需求 〔1 〕344，這一切都客觀上要求不斷創新公共服務供給方式，滿足多元化主體的需求。尤其是，目前農村公共服務供給存在缺口大、碎片化和穩定性差等一系列“短板”，嚴重掣肘小康社會的全面建成。必須通過脫貧攻堅、增加公共服務供給，逐步走向共同富裕，才能實現全面建成小康社會的本質訴求 〔2 〕6-8。另一方面，跨越中等收入陷阱需要公共服務供給方式創新。當前，我國發展正面臨著跨越中等收入陷阱的關鍵時期，但社會收入分配不公、公共服務資源配置失衡、教育醫療和社會保障缺口大等一系列問題，給我們增加了極大的困難和風險。這些問題均需要靠優化公共服務供給方式來破解。根據一些國家跨越“中等收入陷阱”階段的社會均等化政策，我國應在合理配置教育資源、發揮稅收和社會保障制度的再分配效應等方面入手，制定社會均等化政策，跨越“中等收入陷阱” 〔3 〕。

第二，加快公共服務供給方式創新，是推動創新驅動發展和向經濟強國邁進的需要。從國際經驗和我國實際看，創新驅動發展和邁向經濟強國迫切需要公共服務供給方式創新。一是實現創新驅動發展需要教育培訓、科技研發服務現代化的有力支撐。從長期看，一個經濟強國必然是依靠創新驅動發展的經濟體，科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐。而創新驅動發展需要依托人力資本的提升和創新人才的培養，需要教育培訓、科技研發等公共服務夯實基礎科學研究，推動創新。教育強則國強，科技強則國強，增加教育、科技公共服務供給也是實現發展方式由要素驅動向創新驅動轉型的新動力。二是向經濟強國邁進需要較高水平的城鄉公共服務水平來支撐。統籌城鄉發展、推進新型城鎮化建設，是一個國家實現經濟強國的“發動機”，需要大量的基礎設施建設和公共服務投資，增加公共服務的供給才能通過虹吸效應實現人、產業和資本的集聚，推動產業向中高端邁進，引導經濟結構轉型升級。從城市經濟學理論看，高度的城市化水平和具有國際影響力城市群的形成，需要高層次的現代城市公共服務來支撐。三是經濟強國都是服務業產值占比高的國家。公共服務和非公共服務產值都是衡量經濟強國的重要指標。魏禮群、林兆木和張占斌研究指出，可以用服務業產值高低占比來測度是否是經濟強國。一個產業結構高度化的經濟強國，其服務業產值占GDP的比重應在70%左右 〔4 〕7。

第三，加快公共服務供給方式創新，是適應引領經濟新常態和深化供給側結構性改革的需要。適應引領經濟發展新常態來深化供給側結構性改革是黨中央、國務院的重大戰略部署，新常態下供給側結構性改革需要公共服務供給方式創新來推動。一是公共服務供給方式創新可以有效緩解新常態下政府財政壓力。“十三五”時期，受國際經濟發展復蘇乏力以及我國自身發展方式轉變帶來陣痛的影響，國內經濟下行壓力較大、增速持續放緩，實體經濟萎靡不振，企業減稅控費呼聲迭起，財政收入進一步趨緊。政府公共財政支出的不足，倒逼政府和社會組織憑借公共服務供給方式創新，滿足日益增長的多元化消費需求，進而適應引領新常態下的經濟發展。二是增加公共服務供給是加快供給側結構性改革的有效途徑。供給側結構性改革強調的是增強供給的精準性、有效性和靈活性，更好地滿足人民群眾的需要。當前是經濟增長新舊動能轉換的關鍵時期，創新公共服務供給方式，增加教育、醫療、文化、體育等低污染、低能耗、知識密集、高附加值的服務經濟業態的有效供給，既有利于改善民生，又能夠補發展的短板，也可以培育壯大經濟發展新動能，加快推動供給側結構性改革。三是“三去一降一補”五大任務中的“補短板”需要公共服務供給方式創新。擴大公共服務供給，補民生短板，是供給側結構性改革的根本要義。日前，中央經濟工作會議強調，要從當前嚴重制約經濟社會發展的關鍵環節和重要領域、從人民群眾急需解決的突出矛盾和問題入手，既補軟短板也要補硬短板，既補制度短板也要補發展短板，需要政府加大基礎設施投資和增加公共服務供給投資 〔5 〕。可見，從黨中央一系列政策導向上看，優化和完善公共服務供給方式，提升公共服務供給的質量和效率可以有效彌補經濟社會發展的“短板”，也是做好供給側結構性改革的“乘法”。

第四，加快公共服務供給方式創新，是從鄉村中國向城市中國邁進和國家治理現代化的需要。一方面，從鄉村中國向城市中國邁進需要供給方式創新。當前，新型城鎮化中農民工市民化、新一輪戶籍制度改革、土地制度改革、城市教育、文化消費、醫療住房、基礎設施建設等，均需要創新政府公共服務資源的配置方式，更好發揮政府的有效作用 〔6 〕，提升行政效率，降低制度性交易成本，從廣度和深度上加快服務市場化改革，實現公共資源配置的效率和公平。另一方面，國家治理現代化需要公共服務供給方式創新。國家治理現代化的過程就是滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，凡是有利于“促進公平正義、增進人民福祉”的新觀念和新實踐，都值得重視和探索。俞可平研究指出，國家治理的理想狀態就是善治，善治是整個社會的要求，不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理。善治就是實現公共利益最大化的治理過程，其本質特征是國家和社會處于最佳狀態 〔7 〕59。當前，公共服務領域存在的供給不足、結構性失衡和效率低下問題，不僅僅是財政投入的問題，更是公共服務多元化供給主體和法治化治理缺失的問題 〔8 〕。

二、公共服務供給面臨的主要問題和改進創新方向

以往公共服務方面存在的許多問題，與我國處在社會主義初級階段經濟發展水平還不是很高、財力有限有重要關聯，但是從另一個角度來看，也與國家治理能力不強特別是公共服務的供給方式單一、供給質量不高、體制機制僵化等有關。要提高公共服務的水平，必須找出并想辦法克服過去公共服務供給的短板，實現公共服務供給方式的創新。

第一，公共服務領域供需矛盾依然比較突出。當前，公共服務領域存在的主要問題是供給不足，且均等化程度較差。一方面供給滯后短缺。近年來，公共服務供給能力依然滯后于社會需求的快速增長，供給碎片化現象明顯，且缺乏完善的公共服務供給體系。高琳研究指出，由于縱向的財政失衡和橫向的財政不均衡，加上全國公共服務標準的一致性，很難滿足因地區差異和貧富差異的多元化主體需求 〔9 〕。李克強指出，中國公共設施的現有存量僅為北美國家的23%，西歐國家的38%，服務業水平比同等發展中國家還要低10%，而城鎮化率則比發達國家低20% 〔10 〕。另一方面，公共服務供給均等化程度較差。公共服務供給不均衡主要表現在一些少數民族地區、偏遠山區、落后農村地區、邊疆地區和革命老區的基礎設施等公共服務配套建設依然不足，住房保障、衛生防疫、義務教育和生態保護等公共服務供給缺口較大。城鄉公共服務供給質量和覆蓋面差距依然明顯，突出表現在縣級及以下的醫療技術“軟件”和“硬件”落后、優質教育資源匱乏等。城鄉供給整體不均衡，導致公共服務供給總體不足與局部浪費現象并存。

第二，公共服務供給方式效率不高。目前公共服務供給方式主要有以下幾種：（1）政府主導生產供給的服務模式。由于政府作為提供者與需求者的價值取向不同，公共服務供給決策缺乏民主性，忽視公民參與，供需雙方聯動機制不健全，導致公共服務供給體系的質量和效率不高，供需錯位現象比較嚴重。同時，政府的直接生產具有壟斷性，專業化程度時有欠缺，也會造成規模不經濟，政府常常僅從投入產出效率的視角考慮，忽視社會公平正義，最終造成公共服務供給質量下降。（2）政府購買公共服務的模式。在公共服務領域引入市場機制，可以有效提高供給效率。但是，由于當前政府購買公共服務中角色定位不明確、政府與市場的關系沒有厘清、購買領域邊界不明晰等一系列問題，又缺乏有效的監管，就會導致政府代理人-采購者與生產者的“利益共謀”，使公共服務質量難以有效保障。（3）政府公共服務供給中運用PPP 模式。現在PPP模式喊得很熱，但真正落地的并不多。根據財政部PPP中心的數據，截至2016年3月末，PPP項目落地率僅為21.7%，地方政府在PPP項目招標中明顯的“重公輕私”，傾向與國有企業分享一些優質PPP項目，民間資本對風險高、回報周期長的PPP項目投資意愿不強。同時，有關PPP項目推進缺乏完善的頂層設計，相關立法和產權保護制度缺位，未建立合理的投資回報機制，導致目前這種供給模式的效率依然不高。

第三，公共服務供給體制機制不健全。當前，公共服務供給體制機制不健全主要表現在三個方面：（1）公共服務供給制度缺乏頂層設計。長期以來，各級政府制定了一系列關于公共服務資源分配的公共財政制度、供給決策制度、供給考核評價機制等，但是供給制度體系質量和效率不高，政府間事權財權分配機制僵化，地方政府缺少自主權。尤其是頂層制度設計，中央和各級政府之間的權責劃分不合理，供給制度縱向統籌層次不高，優化配置資源的能力受制于城鄉分割和地區分割，導致基層公共服務資源布局結構失衡，集中優勢資源重點突破的協同攻關能力較差。（2）公共服務供給缺乏有效的監管機制。目前，由于決策主體的決策行為和決策程序缺乏嚴格監督和有效約束的制度設計，導致當前公共服務供給監督不力、績效評價缺失、問責不嚴等一些體制機制弊端。唐忠義和顧杰等指出：我國公共服務監督機制建設面臨的現實困境是現行公共服務監督機制的公信度較低、社會滿意度不高、監督合力尚未形成等一系列問題，關鍵是缺乏必要的法律法規和監管作為保障 〔11 〕。（3）公共服務標準化建設機制缺乏。標準是公共服務均等化的核心參數，不可缺失和替代。公共服務供給是政府治理的核心與本質，“善治”的政府必須利用公共財政和公共資源為整個社會提供公平、普惠和共享的基本服務，推進公共服務均等化重在均等，難在標準。標準化是指各類資源配置和各項服務保障有標準，如果標準建設缺失或滯后，有效的監管和評價就會缺位。同時，各領域和各地區的標準水平趨向于統一銜接可持續，也是實現“均等化”衡量和評價的前提和基礎。

要破解這些難題，就需要公共服務供給方式的創新。政府負有提供公共服務的主體責任，但不等于所有公共服務都由政府直接提供，發達國家的許多公共服務項目都是通過市場化來提供的 〔12 〕。當然，公共服務市場化提供不是公共服務責任的市場化，政府必須提升對合作伙伴關系的管理能力，提升合同管理能力和控制腐敗的能力。筆者認為，“十三五”時期的《國家基本公共服務體系規劃》和公共服務供給創新應當突出五個趨勢性方向：一是補齊短板，進一步注重完善公共服務的短板，特別是貧困地區和邊疆民族地區的公共服務供給；二是兜住底線，重點保障農村留守婦女、兒童和老人等特殊群體的公共服務供給；三是建立機制，切實提高公共服務效能；四是暢通渠道，打通公共服務“最后一公里”，有效擴大服務半徑；五是促進發展，積極推動貧困地區群眾脫貧致富。

三、“十三五”時期公共服務供給方式創新的重點舉措

根據熊彼特的創新理論，創新就是創造一種新的生產函數，把一種從來沒有的生產要素和生產條件的“新組合”引進現實生產體系中去，也包括新工具或新方法的應用，通過產品創新、技術創新、市場創新、資源配置創新、組織創新等產生新的經濟價值。

第一，全面深化供給側結構性改革，優化公共服務供給模式。從廣度和深度上加快公共服務供給側結構性改革，必須把握以下三個重點：（1）創新公共服務財政體制，精準扶持薄弱環節。應該切實發揮政府投資和國有資本對補短板的引導帶動作用，建立以公共服務供給為導向的財政體制，精心設計各級政府基本公共服務投入項目，嚴格規范公共服務資金預算管理，統籌安排、重點攻堅、科學分配，加大公共服務資金運行績效考核在干部政績考核中的權重，切實把有限的資金投到薄弱環節。同時，通過公共財政體制創新實現區域公共服務一體化，提高公共服務共建能力和共享水平。（2）牢牢堅持普惠性、保基本、均等化和可持續的公共服務供給導向。在實踐層面把四個方向有機統一起來，保基本是前提，可持續是保障，均等化和普惠性是目標。“十三五”時期經濟下行壓力持續加大，政府財政收入減少。同時，面臨著快速增長和日趨多樣化的公共服務需求，必須立足經濟發展新常態的階段特征，創新和完善供給制度體系，合理引導預期，在促進公共服務均等化和普惠性的前提下，強化供給的可持續性，在改變過去公共服務弊端的同時，也要避免陷入高福利陷阱。（3）深化公共服務供給側結構性改革。供給側結構性改革意味著要從提高供給質量和效率出發，也對推進公共服務結構的深度調整，擴大有效和基本供給，提高供給結構對公共服務需求變化的適應性和針對性，提出了更高的要求。代靈敏指出，當前應加強和創新社會治理體制機制，推進社會治理精準化精細化，最大程度上提升公共服務生產與廣大群眾服務需求的耦合度。應運用更加靈活的公共服務供給和管理模式，引導市場主體更多從群眾和基層需求出發，從供給側創新公共服務產品供給，豐富服務內容，優化改進質量，設計提供個性化、多元化的服務方案 〔13 〕。

第二，凸顯市場決定性作用，激活多元化供給主體活力。創新和優化供給模式，應該完善以多元化供給主體模式為主導，規范政府購買服務，切實利用好PPP模式。（1）以公共服務多元化供給主體為主導。在市場有效競爭機制下，多元主體供給公共服務，能突破政府壟斷公共服務供給的窠臼和資源困境。應重點厘清基本公共服務領域政府與市場的關系，積極引入社會力量，完善相關制度體系。政府在制定規劃和配置公共服務資源時，要給非公立機構和民間資本留出合理空間。鼓勵社會資本參與基本公共服務設施建設和運營管理，大力發展民辦幼兒園和職業培訓機構，舉辦醫療機構和參與公立醫院改制，興辦養老服務和殘疾人康復等機構，建設博物館、體育場館等文體設施。重視民間資本產權等合法權益保護，營造公平、統一和競爭有序的商業環境，避免劣幣驅除良幣，逐步完善公共服務供給的競爭激勵機制。（2）規范政府購買公共服務來提升供給質量和效率。應以基層基本需求為主線，不斷拓展政府購買公共服務的領域和種類。政府要及時制定、發布購買公共服務目錄、標準、規則和管理辦法。同時推行合同外包、政府資助、憑單制等方式優化公共服務供給，賦予提供公共服務的民辦機構與事業單位平等的地位。一些學者認為，關于政府購買的邊界和實現機制分以下兩種情況：對于非排他性、非競爭性的公共服務，政府應該直接生產提供；對于非排他性但具有競爭性的公共服務，以及非公共服務，政府則可以扮演資金提供者和監管者的角色，通過購買服務的方式把具體服務交由非營利組織、營利性組織以及事業單位生產提供，積極開創政府、市場、社會提供公共服務的合作新機制和新模式 〔14 〕。（3）切實利用好PPP模式。PPP 模式是公共服務供給機制的重大創新，應抓緊推動PPP項目的頂層制度設計、完善相關立法、規范招投標程序和守信踐諾機制建設，促進公共服務供給的市場化改革和公平競爭，建立合理的PPP投資回報機制，加強政策協調和統籌，落實好PPP項目財政支持政策，打破民間資本進入基本公共服務領域的“玻璃門、彈簧門、旋轉門”，提升民間資本參與PPP項目的積極性。同時，中央財政應加快推進PPP項目建設，真正拿出一批有現金流、有穩定回報預期、對民營企業有吸引力的優質PPP項目，大幅度拓展社會資本的發展空間。（4）加大公共服務領域的對外開放。鼓勵采用合資、合作等多種形式開展高水平的國際合作辦醫療、養老項目，促進文化、體育等交流，鼓勵中外合作辦學。

第三，強化公共服務供給頂層設計，創新供給體制機制。搞好公共服務供給頂層設計，創新供給體制機制，應重點抓好以下三個方面：（1）供給側結構性改革需要法律和制度的硬性保障。建立健全公共服務供給相關法律法規，形成公共服務供給領域“有法可依、可評估、可考核、可問責”的格局，把法治化貫穿到公共服務領域的各個環節。在制度層面要繼續推進事業單位改革，科學、規范和統一確立公共服務的各項標準，加快公共服務供給制度的創新。（2）搞好公共服務供給制度頂層設計。頂層設計包括公共服務供應和生產方式方法及其有效運行的制度體系。以新發展理念中“共享”為指導，以“管制型”政府向“服務型”政府轉型為主線，使與服務相關的公共財政制度、決策供給制度等形成配套完善的公共服務供給制度體系。金世斌研究指出，北歐各國按照事權財權匹配和公共服務效率原則，通過建立和完善府際之間責任分擔、公私伙伴合作、公共財政保障、服務質量監督、公眾參與提供等體制機制，有效地滿足了公共服務的需求 〔15 〕。（3）貫徹執行國家公共服務清單制度。清單制度使得各級政府的基本責任和兜底責任一目了然，通過清單制度的有力推進，促進公共服務的標準化、均等化和法治化，進而推進各級政府事權與支出責任的科學劃分，合理增加中央和省級政府公共服務的事權和支出責任。還要重視建立有效的第三方評估機制，對公共服務的供給質量和效率作出科學準確的評估。

第四，依托現代信息技術，創新公共服務供給渠道。依托現代信息技術，創新公共服務供給渠道，應重點抓好智慧城市建設和“互聯網+公共服務”平臺建設。（1）依靠智慧城市建設推進公共服務供給方式創新。政府應以智慧城市平臺建設為契機，創新城市公共服務資源配置方式，協同推進公共服務供給的城市化、信息化、智慧化和均等化水平。通過創建更多智慧醫療、文化社區、普惠教育等服務平臺，鏈接更多特定需求群體，健全相互聯動機制，借助大數據和物聯網技術，更精準、更好地滿足不同群體的多樣化服務需求。有學者研究指出，智慧城市在公共服務供給創新中發揮著重要作用，公共服務智慧化供給受到供給理念、供給主體、供給制度、資金來源以及信息技術等多方面因素的影響，應充分挖掘信息化、智能化、網絡化公共服務供給方式的優勢，創新供給多層次、寬領域、高水平的公共服務 〔16 〕。（2）依托“互聯網+公共服務”技術平臺。“互聯網+”是民生領域重要的創新技術平臺，依據平臺戰略理論，“互聯網+公共服務”可以擴大總受眾面積，縮短供給時間，降低供給成本，提高供給效率。當前，政府應充分認識到互聯網已從最初的工具和渠道上升為戰略性基礎設施，應大力推進“互聯網+公共服務”供給方式創新。從產業政策層面，積極扶持依托現代網絡技術和信息技術發展的公共服務產業，為公眾借助互聯網技術與規劃者、監督者更平等地對話創造條件，增加供給的針對性、便捷性和有效性，使公共服務供給切實滿足人民群眾的基本需求。

第五，明確供給主攻方向，重點突破公共服務的關鍵領域和薄弱環節。“十三五”時期，要加快推進全局性基礎性戰略性補短板重大項目工程建設，明確擴大有效供給的主攻方向，聚焦以下五個方面的補短板建設。一是扎實開展精準扶貧和脫貧攻堅工程。應充分挖掘政府投資、國有資本和民間資本協同推進的優勢，通過實施產業扶貧、異地幫扶、轉移就業和社會兜底等各項扶貧工程，扎實有序推進脫貧攻堅各項工作。二是加快完善事關人民群眾生命財產安全的基礎設施建設。目前，應加快實施災后水利薄弱環節和城市排水防澇補短板行動方案，重點完善城市地下管廊排水防澇建設，增強流域和區域防洪排澇減災能力。三是增加基本醫療服務的公益性。應以破除“以藥養醫”為主線，加快推進公立醫院改革，完善現代醫院法人治理結構和治理機制。以深化藥品、耗材等流通體制改革為突破口，建立健全現代藥品供應保障制度，加強重大疾病防治和基本醫療服務體系建設，切實破解百姓“看病難、看病貴”問題，實現以人民健康為中心的發展。四是加快基本公共教育服務均衡發展。重點改善偏遠農村和貧困山區薄弱學校的基本辦學條件，縮小城鄉公共教育師資資源、招生名額和教學硬件設施的差距，加快完善基層地區教育信息化的基礎設施建設，拓展共享優質教育資源的渠道。五是提升社區基本公共服務能力。要加強基層公共服務資源的整合，以社區為基礎構建城鄉基層社會管理和公共服務平臺 〔17 〕，因地制宜地解決社區服務的諸多缺項，如托老、托幼和農村留守家屬的關愛等服務。

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責任編輯 于曉媛