司法廉政視域下“兩會”代表個案監督規范化思考

于曉琪

〔摘要〕 “兩會”代表個案監督經歷了從萌芽到興盛再到相對衰弱的發展歷程，在當前的司法實踐中仍持續發揮作用。其在實踐中長期存在和運行的頑強生命力，與“兩會”代表個案監督本身所蘊含的司法廉政促進功能密切相關。然而，受立法模糊等因素的制約，“兩會”代表個案監督在現實中呈現失范趨向，成為當前司法廉政建設的盲區。以“兩會”代表個案監督的規范化推進司法廉政，仍需要從法院評價與法官考評機制構建、個案監督制式表格的運用、個案監督材料歸檔要求、個案監督檔案制度建立等方面著手展開。

〔關鍵詞〕 廉政建設，司法廉政，個案監督

〔中圖分類號〕D902 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）02-0112-05

黨的十八大以來，國家反腐斗爭持續深入，廉政建設在各個領域均取得了顯著成效。在這些領域中，司法活動因其與社會公正緊密相關，其廉政建設的積極成效無疑更為引人注目。僅就制度層面而言，2014年中共中央出臺的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、2015年中共中央辦公廳與國務院辦公廳發布的《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》以及中央政法委員會發布的《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》等文件與規定，均在不同層面對司法廉政建設提出了原則要求，對領導干部以監督、督促之名而不當插手、干預司法的行為進行了規范。這成為黨的十八大以來司法廉政建設中濃墨重彩的篇章，司法權力因不當監督與督促而背離司法廉政要求的狀況因此得到極大改觀。然而，在對這些成效予以肯定的同時，也必須認識到，上述文件或規定，主要針對的是領導干部不當干預司法行為的禁止性要求，而對于當前司法實踐中“兩會”代表個案監督之于司法廉政的關系與影響，卻并未有充分的關注與規范。考慮到實踐中“兩會”代表個案監督的普遍性與廣泛性，考察“兩會”代表個案監督實踐的歷史流變，分析司法廉政建設與“兩會”代表個案監督的功能關聯，進而探求“兩會”代表個案監督規范化的進路，以期推進司法廉政建設的新進展，就不僅具有重要的理論意義，而且還具有更為積極的現實意義。

一、“兩會”代表個案監督實踐的歷史流變

促進司法廉潔，防范司法腐敗，實現司法公正，是司法實踐活動長久不衰的永恒命題。“兩會”代表個案監督的形成與發展，即與這一命題的展開有著緊密的關聯。從歷史角度看，個案監督這種形式最初出現在20世紀80年代全國人大常委會對遼寧省臺安縣“三律師案”的監督事例中。在該事例中，經由全國人大常委會辦公廳信訪局與有關部門的多次督促協商，案件最終在1988年得到糾正 〔1 〕。此后，以人大為主導的個案監督一發而不可收，各地人大以個案監督的形式頻繁介入司法活動中。例如，1997年，深圳市人大常委會在國家刑事訴訟法執法檢查過程中，即確定對7件存在違法不公可能的案件進行個案監督 〔2 〕254。2000年以后，人大的個案監督不僅在級別較高的行政區域得到推行，而且進一步擴展到市縣級人大。蔡定劍先生在對這一階段人大個案監督情況予以考察后指出，在1998-2004年間，雖然各地人大對于個案監督的開展工作存在不平衡的狀況，但總體而言，“人大的個案監督在所調查的縣以上地方人大已普遍開展”。而在人大個案監督的范圍上，“人大對于個案的監督已無所不包”，不僅包括那些存在違法錯誤情形的裁判，而且也包括了司法人員貪贓枉法等涉及司法廉潔的事項 〔1 〕。而且，值得注意的是，這一時期地方人大不僅致力于個案監督的具體實踐，而且爭相制定出臺個案監督的地方規范，嘗試以地方立法或文件形式明確個案監督的有效途徑與方式 〔3 〕403。一時之間，個案監督從個別實踐走向建章立制，成為地方人大權力行使中的一道“亮麗風景線”。而政協以“民主監督”形式介入司法個案，在這一時期隨之發展，這更使得個案監督呈現出極為“繁榮”的景象。

面對個案監督的“繁榮”景象，理論界也適時跟進，有關個案監督的學術討論一時成為熱點，但學者們的觀點卻見仁見智，并未趨于一致。概括來看，相關觀點大體可以區分為三類。一是反對個案監督。如有學者立足于獨立裁判這一現代司法的基本原則，認為對具體案件實施立法監督，將威脅獨立裁判，損害法院權威，因而獨立裁判與個案監督不能相容，任何司法監督也都應止于個案〔4 〕377。二是贊成個案監督。如有學者指出，個案監督具有直接的法律依據，是人大對司法進行法律監督的方式之一。個案監督不僅有助于構建司法監督體制，而且可以制止司法腐敗、保障司法公正，因而具有深刻的合理性 〔5 〕。三是以審慎、辯證的態度對待個案監督。如有學者提出，在能否一概否定個案監督的問題上，既要考慮國家法治發展的長遠目標，也要顧及當前實踐中司法腐敗遏制的現實需要，因而對于人大個案監督“宜采取審慎的態度，先要冷靜客觀地分析我國法制建設的走向和現狀，才能作出正確的判斷” 〔6 〕。上述不同觀點，其立論基點各異，內容旨趣指向不同，個案監督之理論思考一時難以形成共識。

或許正是由于理論上對個案監督的利弊得失難以形成共識，加之實踐中河南省人大常委會對洛陽“種子案”案例的處理引發的巨大社會爭論等原因，2006年第十屆全國人大常委會通過的《各級人民代表大會常務委員會監督法》對個案監督進行了模糊化處理。該法規定，各級人大常委會對于屬于職權范圍內的事項，需要作出決議決定但相關重大事實不清的，可以組織特定問題調查委員會，但這里的“特定問題”是否可以延及個案，卻并不明晰。在監督的方式上，該法規定了聽取專項報告、進行法律法規實施情況檢查、詢問和質詢等方式，“個案監督”的用語也并未出現。這種情況直接導致此前一些地方制定的“個案監督”條例因失去法律依據而被廢止，有關個案監督的實踐也開始呈現式微之勢。

然而，“個案監督”因立法的模糊化處理而在實踐中呈現式微趨勢并不意味著其在實踐中走向消亡。正如學者指出的那樣，個案監督的功過是非，確實也并非可以用“立法沒有采納”這一句話簡單概括 〔7 〕122。事實上，即使是在今天的司法實踐中，個案監督仍舊通過“兩會”代表而在實踐中得到運作。例如，2014年湖南省高院統計表明，上半年該院就收到省人大代表建議30件，其中涉及審判執行個案的19件，占比63% 〔8 〕。2016年全國“兩會”期間，更有代表和委員明確表達了“切實履行人大和常委會對各級法院個案監督職責”的意見〔9 〕。此種實踐景象提醒我們，即使“兩會”代表個案監督遭遇理論質疑和立法冷遇，但是其頑強的實踐生命力仍舊表明，個案監督必定具有自身某些特定的積極功能。

二、“兩會”代表個案監督的積極功能

對于“兩會”代表個案監督的積極功能，可以從多個方面進行分析，本文主要從司法廉政建設的角度展開分析。廉政與司法廉政，是與腐敗以及司法腐敗相關的概念，但卻并不能完全等同。就廉政而言，一般認為，其主要包括四個方面：一是公共權力行使者辦事公正，無偏私、不偏袒；二是公共權力行使者為政廉潔，不貪污受賄，不腐化墮落；三是為政者活動成本的節約節儉；四是為政者行為勤勉，不能懈怠 〔10 〕28。以此推論，則司法廉政即是指司法人員在司法活動中的“廉正”“廉潔”“廉樸”“廉勤”，其核心是指法官應當嚴格按照法律規定解決糾紛，對雙方當事人的法律評價公平公正，這是法治社會的基本要素之一。從這一界定出發，可以看出，司法廉政是較司法腐敗含義更為廣泛的概念。司法腐敗只是非廉政的司法中的極端形式。從這一意義上講，遏制住司法腐敗也就是遏制了司法不廉政的極端形式，但卻還并不意味著遏制司法腐敗就是司法廉政的全部內容。如果除了司法腐敗之外的其他司法不廉政的現象得不到有效制止，司法廉政建設目標就沒有實現。基于以上認識，筆者認為，“兩會”代表個案監督對于司法廉政的積極功能可從以下方面加以認識：

首先，“兩會”代表個案監督有助于促進司法公正。監督是促進司法公正的重要手段。就監督的來源而言，司法機關的內部監督對于促進司法公正當然具有不可忽視的作用，但來自于外部的監督同樣重要，“兩會”代表個案監督即是促進法院公正司法的必要手段。而從訴訟結構中當事人實際地位的角度看，規范化地引入來自于“兩會”代表的個案監督，也有助于補充弱勢一方的力量不足，使其在遭遇不公正乃至于違法對待時能夠獲得救濟。畢竟，在刑事案件中，被告人面對的是強大的國家公訴機關，在行政案件中，原告面對的是擁有實權的行政機關，在民事案件中，有的當事人面對的是實力雄厚的企業。這種力量對比懸殊的情形極易將一方當事人陷于不利境地。如果“兩會”代表的監督能夠進入特定個案，那么就有可能改變處于弱勢一方當事人的不利地位，進而促進司法公正的實現。尤其是當法院受到其他外部壓力干擾或當事雙方地位顯著失衡時，人大代表、政協委員個案監督的介入，有助于抵抗住外部壓力對法院的影響。

其次，“兩會”代表個案監督有助于促進司法反腐。個案監督對于司法反腐的積極作用是近年來關于個案監督討論中關注較多的一個方面。總體來看，雖然也有學者認為將解決司法腐敗作為人大個案監督的理由有可能導致人們以情感偏見代替理性思考，進而遮蔽更為深層次的司法體制問題，因而不能成立 〔11 〕203，但近年來司法領域中違法辦案、以案謀私、枉法裁判等腐敗現象的嚴重態勢也確實迫切需要引入外部監督。在這一意義上，可以得出，“司法腐敗的客觀情況和人民群眾渴望消除司法腐敗的強烈要求，就是加強人大監督的合理性基礎。而個案監督就是人大作為權力機關控制司法腐敗的一種有效的監督方式和機制，符合我國政治體制的內在邏輯” 〔5 〕。而從近年來全國人大會議上兩高與人大代表、政協委員就個案展開的溝通交流情況看，個案監督也確實在促進司法反腐方面發揮著積極作用 〔12 〕。這從事實層面證明了個案監督之于司法的積極功能。

最后，“兩會”代表個案監督有助于節約訴訟成本，提高訴訟效率。審判是法官依據證據認定事實，依據法律對事實作出法律評價的過程。從利益的角度看，審判的過程就是使正當利益充分表達的過程，“從理論上來說，程序能夠發揮這種利益表達功能要基于三個前提條件：公正無偏、誠實信用和充分考量各方的意見” 〔13 〕205。但除此以外，現代社會中訴訟的經濟性也更為受人重視。訴訟的經濟性要求訴訟主體以最低的訴訟成本，獲取最大的法律效益，實現訴訟的目的。這不僅需要科學合理的訴訟程序設置以及適當的訴訟周期設計，也需要司法以廉政要求，積極推進訴訟程序的進展，最大程度地降低訴訟在金錢、時間等方面的不必要消耗。唯其如此，司法才容易為人接近，公正與正義才不會落空。然而，反觀我國司法實踐，漫長的訴訟周期與高昂的訴訟負擔，已經成為人們“接近司法”的重大障礙。發揮個案監督的作用，切入那些無正當理由的超期羈押、久審不決的個案，對于訴訟成本的節約與訴訟效率的提升無疑有著積極的作用。而事實上，針對此類案件的個案監督，也向來是人大個案監督的重點類型 〔1 〕。就此而言，“兩會”代表個案監督的引入對于節約訴訟成本與提升訴訟效率的作用也極為明顯。

三、“兩會”代表個案監督的非規范化問題

客觀地講，“兩會”代表個案監督也暴露出一些比較突出的問題，這些問題主要包括：成本與收益不成比例、審判獨立受影響、司法權威受損害、監督的隨意性、責任追究的不徹底性等 〔14 〕。造成這些問題的主要原因在于個案監督的規范化水平還不高，失去規范的個案監督甚至可能走向反面。“有些地方人大常委會或代表對人大監督包括個案監督并無真正興趣，之所以熱心個案監督是因為關心某些案件中的某些利益；在有些地方，人大常委會的負責人從一線退居人大有一種權力旁落的失落感，之所以熱衷于個案監督是因為能夠從中找到一些心理平衡。” 〔15 〕61由此而展開的個案監督其正當性和有效性自然可想而知。而且，從目前有關個案監督的法律規范來看，正如前文所述，在《各級人民代表大會常務委員會監督法》頒行之前，各地曾普遍出臺了針對個案監督的地方性法規或文件，對個案監督形成了一定的規范基礎，但《各級人民代表大會常務委員會監督法》對于個案監督的模糊處理以及地方基于法制統一而對原來個案監督地方法規的廢止，反而加劇了個案監督規范性基礎缺失的窘境，“兩會”代表個案監督的失范已然成為當前司法廉政建設的盲區。

這一盲區在當前的突出表現是，個別人大代表、政協委員通過形式正當的來信或親臨法院的方式或利用人大審議法院工作報告的時機，對個案進行監督，其目的看起來是為了個案的公正、司法的效率，但實際則是為了個人私利而向法院施壓，從而導致法官在行使自由裁量權、法律法規解釋和適用時，未對案件進行公正審理，反而屈從于人大代表、政協委員的監督要求，出現了非腐敗性不廉政問題。筆者之所以將其稱為“非腐敗性不廉政”，是因為此種情形的特殊性。具體而言，第一，在此種行為中，法官可能并沒有獲得任何利益，其目的可能是為了年終人代會上法院工作報告能獲得高票通過，或為了其他集體利益，充其量是為了提高自己的業績考核等級而致司法不公，從而破壞了司法廉潔性的行為。第二，這種情形與司法腐敗也存在不同。一是此種情況下法官并沒有獲得任何個人利益，而是出于法院整體的現實處境考慮；二是法官并沒有枉法裁判，其裁判仍在法律框架內；三是人大代表、政協委員的監督是通過形式正當的途徑進行，法官不得拒絕或視而不見。

這些非規范化的“兩會”代表個案監督，對于司法廉政建設的負面影響是顯而易見的。一方面，非規范化的“兩會”代表個案監督影響司法“廉正”。例如，司法實踐中，一些人大代表、政協委員會就針對個案在審判階段通過來信來函或者來訪的方式進行個案監督，往往是強調其一方勝訴的理由需要獲得法院的支持。對于這些要求，如果其確實合法有據，法院自然應接受監督，而“兩會”代表也履行了其神圣的監督職責。但如果根據法律規定，“兩會”代表關注的個案的一方可能敗訴，或者其對個案的不滿缺乏合法根據，或者其本身就是案件的當事人或有利害關系，法官基于個案監督的壓力就很難正常裁判，甚至產生法院“不敢”下判而案件久拖不決的情形。另一方面，非規范化的“兩會”代表個案監督也影響司法“廉樸”和“廉勤”。例如，針對“兩會”代表因對個案不滿而聲稱投法院報告反對票的施壓行為，一些法院甚至設立了專門的部門處理人大建議和政協提案，出臺了一系列的規定要求承辦法官專項辦理“兩會”代表督辦的案件并撰寫匯報 〔12 〕，這客觀上為本來就案多人少的法院增加了成本，降低了工作效率。

深層次看，造成“兩會”代表個案監督失范的原因是多方面的。概括而言，一是法院工作評價機制不夠科學。當下，評價法院工作是否合格關鍵看每年人代會上法院工作報告能否得到人大的認可，表決通過率的高低決定了法院的工作成績，從而導致法院為了在人代會上獲得更多的贊成票，而對人大代表、政協委員的個案監督有所傾斜。二是個案監督對法官個人業績考評影響過大。在對法官個人業績的考評中，除了辦理案件、參加調研等要求外，對人大代表、政協委員督辦案件的處理情況是很重要的考核部分。如果人大代表、政協委員不滿意，輕則扣分，重則一票否決法官個人全部業績。對此，法官在辦理此種案件時心有余悸，出于希望個人業績得到肯定評價的考慮，法官就可能違背司法廉政要求，違心偏向當事人一方。三是人大代表、政協委員的個案監督缺乏制約機制。“兩會”代表雖然理論上代表了人民的意愿，其行使監督權是為了保護人民利益不受損失，但同時也是社會中的一員，有自己的或者自己所在團體的利益。兩種身份的疊加，為有些人大代表、政協委員打著為了“人民的利益”而監督的幌子、追求不正當個人利益的情形提供了可能。而當前對“兩會”代表個案監督制約機制的缺失，則成為個案監督失范的直接制度原因。

四、通過“兩會”代表個案監督規范化推進司法廉政

為正確引導人大代表、政協委員的個案監督，充分發揮個案監督促進司法廉政建設的積極作用，具體可考慮從以下幾個方面進行規范：

首先，構建科學合理的法院工作評價機制和法官個人業績考評機制。正如前文所述，“兩會”代表個案監督的運轉依賴于人大對法院工作和法官業績的評價或考評機制。而針對法院工作的評價又主要在每年“兩會”法院工作報告審議環節展開，并間接影響法官業績。目前我國對于法院的工作評價尚缺乏有效機制，以至于法院工作業績在實踐中被簡單等同于法院工作報告的人大通過率，其科學性和合理性值得反思。在筆者看來，立足于我國普遍遵循的政治理念來看，法院工作是否得到認可、業績如何，在最終意義上應當以人民群眾的評價為最終依據。而在操作層面上，還需借鑒國際經驗，構建科學合理的法院工作評價機制和法官個人業績考評機制。在這方面，2008年一些國家的法院和研究機構共同制定的《卓越法院國際框架》中提出的以十項司法核心價值以及卓越法院的七大標準為核心的考評體系 〔16 〕，對于我國法院工作評價和法官個人業績考評頗具參考價值，可資借鑒。

其次，制定“兩會”代表個案監督的制式化表格。目前，人大代表、政協委員的個案監督往往通過來信、來電或來訪等方式實現，隨意性較大，無法評判個案監督的公正性，為此應當制定專門的制式表格。如果人大代表、政協委員來訪，接待法官亦應首先按照表格內容詢問，填寫相關事項。凡是未按照表格要求填寫相關內容而直接來信來函的，法院可以不予接受。制式表格的內容應包括以下幾項：一是案件來源。也就是人大代表、政協委員是如何知曉該案件的，是否是該案件的當事人、當事人的親友或當事人的法定代表人。如果不是，應說明其與該案當事人的關系及知曉該案件的過程。二是監督的理由。即人大代表、政協委員知曉該案件后，為什么要提起個案監督，是因為擔心承辦法官有不公正裁判之嫌，還是對該案有獨立的意見或者其他原因，不能僅陳述訴狀內容。寫明原因可以使法官處理起來有的放矢，也可成為監督法院案件處理是否正確的評判依據。三是法院的處理結果。法院在處理完該督辦案件后，應針對代表提出的監督理由進行答復，應寫明是否采納了代表意見，如沒有采納，需寫明理由。四是回訪結果。即法院對人大代表、政協委員監督案件處理結束后，應進行回訪，如果人大代表、政協委員不滿意，則應寫明其不滿意的理由，如果其拒絕表態，亦應記錄下來。此舉旨在規范人大代表、政協委員的個案監督行為，最大限度地實現個案監督促進司法公平公正的宗旨，充分發揮人民當家作主的政治制度優勢，防止個別人大代表、政協委員恣意行使監督職責，使人民賦予的權利成為“權力”尋租空間。

再次，明確個案監督材料歸入正卷的操作要求。法院案件審結后，都要裝訂成卷宗以備查看。一般分為正卷和副卷兩部分，正卷可以對外公開，當事人可以查閱，副卷則不允許。因此，建議個案監督的有關材料應當裝入正卷。這是法律訴訟“武器平等”原則 〔17 〕162-163要求的自然延伸。按照這一原則，在人大代表、政協委員為了其中一方當事人而啟動個案監督程序時，應當讓另一方當事人知曉。故在當事人閱卷時，法官應當允許當事人查看個案監督材料，其有權知曉該案件是否被提起了個案監督。另外，雖然人大代表、政協委員有權監督法院，但也應接受人民的監督。通過個案監督材料放入正卷這一形式，既可以使人大代表、政協委員接受人民的監督，使權力在陽光下運行，還可以督促人大代表、政協委員端正提起個案監督的動機，不能為了一己私利而行使公權力。此外，還可以作為日后法官個人辦案業績考評的重要依據，在評價法官業績時，不能僅以人大代表、政協委員是否滿意為依據，而應以法官處理案件的結果是否符合法律、是否公正廉潔為依據。

最后，建立人大代表、政協委員個案監督檔案。各級人大常委會對人大代表、政協委員監督的案件，應進行記錄并形成檔案，明確其在任期間，一共單獨或聯名對多少起個案進行監督。每件案件的案由、當事人、監督理由、處理結果等都應當在網上進行公布，防止人大代表、政協委員不正當地行使監督權。個案監督的正當性體現在人大代表、政協委員監督司法應當是促進司法公正、防止法官恣意專斷、防范訴訟當事人利用強勢地位、控制有失公允的裁判等目標的實現。建立個案監督檔案，可以保證“兩會”代表接受人民的監督，作為其工作考核的依據，如果人大代表、政協委員正當行使監督權就會得到人民的擁護，否則會在對其進行的考核評估或連任選舉中失利甚至撤銷其代表資格，以此有效制約人大代表、政協委員對個案監督權的行使。

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責任編輯 楊在平