供給側結構性改革下的職業教育治理：邏輯、困境與出路

摘 要 我國職業教育供給與社會多元需求之間存在的顯著性不匹配造成了結構性矛盾，而從供給側結構性改革的理論內涵及其與職業教育治理改革之間的邏輯來看，推動職業教育供給側結構性改革需要其治理能力現代化，治理創新又是職業教育供給側結構性改革的最大制度紅利。然而，我國職業教育治理還面臨著一系列突出困境，比如治理體系和治理能力現代化的目標差距較大、治理技術及其實踐手段不適應當前發展需要、治理主體間的價值認知和參與理性異化明顯、治理的制度設計難以激發供給側活力。為此，我國應著力提升職業教育參與主體的治理能力、加強職業教育治理技術手段的創新、重塑職業教育治理的核心價值體系、構建職業教育治理設計的落實機制，進而切實推動職業教育治理改革，培育職業教育創新發展新動力，促進職業教育持續健康發展。

關鍵詞 職業教育；供給側結構性改革；治理邏輯；現實困境；應對策略

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）06-0034-07

一、問題的提出

在2015年11月召開的中央財經領導小組第十一次會議上，習近平總書記首次提出“供給側改革”思路，隨后又在多次重要場合和會議上不斷強調和深入解讀了“供給側結構性改革”，從而不僅讓這一概念成為我國經濟社會領域最火熱的詞匯，也成為了社會各界適應和引領經濟發展“新常態”的重大戰略部署和創新舉措。所謂供給側結構性改革，就其實質而言，是“從提高供給質量和水平出發，通過改革以矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，加快轉變發展方式，推進結構調整，培育形成增長新動力，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，更好滿足廣大人民群眾多元化的需要，促進經濟社會持續健康發展”[1][2]。我國第十三個五年規劃綱要也明確指出“必須在適度擴大總需求的同時，著力推進供給側結構性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要”[3]。當然，供給側結構性改革并非僅僅針對經濟領域提出的，也包含社會領域，職業教育自然也屬于這個范疇。事實上，職業教育因其自身所具有的“教育”與“產業”雙重屬性，與經濟發展相互著力，肩負著為科學技術進步和生產方式變革培養更多應用型技術技能人才的重大歷史使命而影響著經濟社會發展大局。所以，從某種意義上講，供給側結構性改革既是我國當前和今后一個時期內經濟社會發展的大邏輯，也是我國職業教育改革發展的邏輯起點，對職業教育提出了新的歷史要求，是支撐我國實現“中國制造”走向“優質制造”“精品制造”“智能制造”并實現價值鏈和產業鏈升級的必然選擇。

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”確立為全面深化經濟社會各領域改革、全面推進依法治國的總目標，并于此后不斷完善有關國家治理體系的制度框架。在“十三五”開局之際，黨中央又通過供給側結構性改革充分顯示了高層對經濟發展判斷和社會治理思路的調整，也深刻指導著職業教育必須從注重“需求側拉動”轉向更加注重“供給側推動”。在此背景下，面對著國家頂層設計提出的“推進社會治理創新，實行多元主體共同治理”“劃定政府與市場、社會的權責邊界”“加強和創新社會治理，健全利益表達、利益協調、利益保護機制，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”等要求，如何厘清供給側結構性改革之于職業教育治理改革的內在邏輯和目標，如何實現職業教育從依靠中短期宏觀調控的“需求側管理”轉向以改革創新為統領的“供給側管理”，如何理順政府、職業院校、市場、社會等多元主體在職業教育治理中的功能定位并實現要素最優配置以真正實現“校企融合、產教互動”，無疑成為推動我國職業教育改革發展并全面提升治理能力現代化的新課題，成為當前職業教育治理創新要著力突破的難題和方向。

二、供給側結構性改革與加強職業教育治理的邏輯

（一）供給側結構性改革的經濟內涵

近年來，在我國經濟社會快速轉型發展并逐漸步入經濟“新常態”背景下，制約我國經濟社會發展的主要矛盾、矛盾的主要方面和根本問題就指向了結構性問題，比如：結構性的有效供給不足，部分行業的產能嚴重過剩，呈現出中低端產品實際供給過剩、高端產品有效供給不足的尷尬狀況；消費品整體供給規模有余但是品質卻明顯不足，有效供給不能及時跟進，帶來現實的結構性供需缺口。可以說，我國社會的主要矛盾依然是人民群眾日益增長的物質文化需求與落后的社會生產之間的矛盾，而且相對落后的社會生產仍然處于矛盾的主要方面。基于此，經濟發展進入“新常態”后，未來改革的用力方向將不全在需求側，還要指向供給側的結構。所以，供給側結構性改革的提出旨在解決進入“新常態”的我國經濟面臨的一系列突出矛盾和現實問題，其根本目的在于提高結構質量和結構效率，提高供給結構對需求結構的適應性和匹配度，要點在于“擴大有效供給，減少無效供給”[4]，具體表現在推進“去產能、降成本、去庫存、補短板、去杠桿”的“三去一降一補”五大任務，使經濟社會的供給能力更好地滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。顯然，供給側結構性改革是在我國經濟社會領域內供給側結構與需求側結構失衡加劇的現實形勢下必須采取的新的有效舉措，也是看得見摸得著的改革措施。

我國的供給側結構性改革不同于凱恩斯理論，也不同于供給學派的理論。前者強調的是用刺激總需求的辦法解決資本主義經濟體系中有效需求不足的現實困境，當政府采取措施刺激需求時，社會總投資增加，促使社會總收入增加，消費也將隨之增加，經濟趨于穩定增長，社會總生產或者總供給增加。而發端于美國的供給學派則強調運用降低稅負或公共開支、放松政府管制、激勵工人和企業家的積極性、有效提高生產率、減少政府干預、支持市場自由競爭等措施刺激經濟增長，解決經濟中出現的滯脹難題。盡管這些經濟理論及相應的措施曾經取得一定效果，但歷史現實卻最終表明，它們導致政策實施國發生了新的經濟困難和不平衡。所以說，從薩伊定律開始“強調市場的絕對主體地位并倡導實施放任自由的經濟政策”，到供給學派提出供給管理的理論思想，表明政府在宏觀調控過程中已經重視通過供給側的管理手段來實現經濟結構調整、制度供給優化、經濟危機化解等問題，但是由于這些政策實施的背景與我國當前經濟發展環境和歷史階段不相符，直接將其用于指導我國“新常態”下經濟社會發展必然會存在局限性和片面性。作為對比，反觀我國的供給側結構性改革，它并非籠統地通過“供給創造需求”，而是旨在“擴大有效的中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性”[5]。它所強調的是“調整供給以滿足受抑制的需求”，這與馬克思所強調的“生產必然是一定社會發展階段上的生產，一定社會關系中的生產”的思想是一致的。

眾所周知，經濟運行中供給和需求是密不可分、相互依賴的，在“新常態”下僅僅強調從需求側拉動經濟增長是遠遠不夠的，還必須從供給側施力。出于對我國當前經濟形勢下行的基本判斷，盡管依然存在有效需求不足的問題，但是主要矛盾或者矛盾的主要方面已經轉到供給側。 事實上，我國當前的生產和服務供給還停留在低收入階段，過分追求數量而不重視質量，造成有效供給不足和無效供給或低端供給產生相對過剩；同時，由于社會保障不完善、消費產品升級跟不上家庭消費偏好的轉變速度，在教育、醫療和文化等服務領域以及高端消費品領域普遍存在需求受抑制的現象。這種問題很顯然不屬于周期性問題，而屬于結構性問題，歸根結底屬于發展方式問題，不可能等待經濟復蘇來自動得到解決，其所產生的過剩產能及有效供給不足，會拖累經濟復蘇，同時高成本和經濟短板又必然使得企業等社會組織缺乏市場活力而難以推動經濟復蘇。而我國政府所提出的供給側結構性改革的目標恰恰是通過調整供給結構來釋放這些受抑制的需求。

（二）供給側結構性改革之于職業教育治理的邏輯

當前，與經濟領域所遭遇到的困難相似，我國職業教育供給遠遠沒有滿足人民群眾的客觀需要，表面上是職業教育總量的問題，而更關鍵地則是由于職業教育供給與社會多元需求之間不匹配而產生的結構性矛盾問題。為了提高職業教育的吸引力，我國政府及職業院校近些年來不斷嘗試多方面的改革，諸如：采取項目建設的方式不斷增加投入，擴大辦學規模，出臺系列利好政策，建立資助體系，降低招生門檻，迎合社會需要設置熱門專業，等等，但是這些措施基本上屬于需求側方面的改革，盡管在一定程度上促進了職業教育的發展，緩解了職業教育的生源危機，卻難以從根本上解決當前職業教育辦學質量不高、多樣性多元化不夠、人才培養應用性和針對性不強、吸引力偏低、辦學功能弱化、發展不均衡等問題。但是這些結構性問題并非孤立存在于職業教育自身，而是由政府、職業院校、市場、社會組織等職業教育有關的多元主體之間的邊界模糊并出現難以調和的矛盾所引致的。因此，我們需要準確把握職業教育治理改革與供給側結構性改革之間的新邏輯，從供給側結構性改革的視角重新考量當前的職業教育內外支持體系、辦學運行體制機制、教育服務和產品的供給結構、教育發展規劃及制度設計等，科學把握供給側結構性改革與職業教育發展之間的邏輯關系，按照需求側對人才培養的新要求和新定位，深刻理解職業教育供給側結構性改革的內涵，轉變發展思路，調整存量、做優增量，創新辦學體制機制，著力提升教育質量，有效調節資源配置，增加有效供給，催生新的增長點，創新驅動現代職業教育體系構建和能力發展。

首先，推動職業教育供給側結構性改革需要其治理能力現代化。黨和國家領導人提出供給側結構性改革舉措是應對經濟社會新挑戰，回應社會群體多元化新訴求的現實選擇，其背后體現了從“管理”到“治理”的思維變化，而與此相對應的是，黨的十八屆三中全會后，在依法治國和依憲治國的準則下推進國家治理體系和治理能力現代化就成為了我國政治領域的新常態[6]。職業教育治理體系和治理能力是一個我國職業教育制度安排及制度執行能力的集中體現。衡量的標準主要有：一是職業教育治理決策權力運行的制度化和規范化，這需要圍繞政府治理、職業教育治理、市場治理以及社會治理構建起完善的制度安排和規范的公共秩序；二是制度安排的民主化，這需要職業教育治理和制度安排緊密體現公民本位思想，所有與職業教育有關的公共政策的制定和執行均要從根本上體現人民群眾的意志和主體本位；三是治理行為的法治化，這需要切實維護法律法規的尊嚴及其在職業教育治理領域的最高權威性，堅決抵制任何職業教育參與主體或治理主體隨意僭越法律的行為；四是治理主體履職的高效化，這需要有關職業教育治理主體特別是政府機構在職業教育治理與公共服務方面要切實秉承效率優先和行為有效的理念；五是治理過程的協同化，這需要維護現代國家治理體系這樣一個有機的制度系統的合理運作，各種有關職業教育治理的制度安排，無論是從中央到地方各個層級，都應該得到有機協調和多方統籌。換句話說，推進職業教育治理能力現代化的主要抓手就是要實現職業教育治理的制度化、民主化、法治化、高效化、協同化，而這些不僅是實現職業教育治理體系和治理能力現代化的基礎和保障，更是有效實施職業教育供給側結構性改革的基礎和保障。所以，若想順利推動職業教育供給側結構性改革，必然需要在法律框架內轉變治理模式、創新治理機制，并通過法律賦予職業教育治理主體履行治理職能的合法性和合理性，從而保證職業教育治理體系有效運行，并依法加強對職業教育供給側活動主體權力和行為的監督。

其次，治理創新是職業教育供給側結構性改革的最大制度紅利。我國職業教育治理體系和治理能力現代化建設揭示了職業教育治理改革的路徑是建立現代職業教育體系、構建現代職業教育制度框架，而職業教育供給側結構性改革則力圖通過矯正當前要素資源配置扭曲的問題，從而擴大職業教育有效供給，旨在提高職業教育供給結構對社會多元需求動態變化的適應性和靈活性，這就告訴我們應“在政策上做出前瞻性安排”，需要在正確的治理理念引領下不斷強化職業教育制度供給、制度創新，創造性地構建現代職業教育治理架構和治理機制，從而調動政府、職業院校、市場、社會組織等參與主體的活動，提高職業教育治理水平。在某種意義上講，供給側結構性改革的基礎在于加強制度方面的供給，而治理改革與創新是最大的制度供給，那么有鑒于“職業教育治理”與“供給側改革”在改革動因、作用機制、價值取向等方面都存在交集，所以我們需要加速職業教育治理的改革及有效制度供給，推動職業教育及其治理領域的供給側結構性改革，并將其確定為我國職業教育創新發展的戰略突破口。第一，推動職業教育治理體系供給側改革，強化頂層設計，釋放“市場在資源配置中起決定性作用”的制度紅利，既是化解職業教育現在面臨的諸如供給總量不夠、多元化有效供給不足、供給分布不均勻等主要矛盾的重要抓手，也是提高職業教育供給體系質量和效率、實現職業教育內涵發展的重要引擎和突破口。第二，職業教育供給側結構性改革為供給側的多元主體參與治理及協同治理提供了可能性，通過樹立“多元治理”的理念，不斷強化制度供給，構建適宜的治理結構和治理機制，刺激微觀主體活力，進而完善供給體系，降低運行成本，促進職業教育和產業發展的融合，建立科學的職業教育布局，最大限度地釋放制度紅利。第三，自上而下的政府主導的職業教育治理模式亟須轉變為政府治理、職業院校自我調節與社會多元良性互動，通過轉變政府職能，引入市場競爭機制，推動形成職能邊界清晰的政府、職業院校、企業組織、社會組織等多元主體“共治”的職業教育治理格局，實現職業教育治理能力提升帶來的紅利。

三、供給側結構性改革下職業教育治理的困境闡釋

面向未來，“新常態”勾勒出我國全面深化各領域改革的圖景，而“供給側結構性改革”則相應明確了具體的措施和路徑，這些都充分體現了黨和國家對經濟、政治、社會、文化和環境等諸多領域存在問題的深刻理解。因此，從推動供給側結構性改革的視角清醒地認識職業教育治理的困境是探尋實現職業教育可持續發展路徑的重要前提。

（一）職業教育治理體系和治理能力現代化的目標差距較大

當前，我國職業教育發展狀況整體向好、辦學環境穩定、教育生態和諧、社會認同提高，表明我國職業教育治理體系和治理能力是能夠符合當前職業教育發展需要的，但若比照實現治理體系和治理能力現代化的總體目標要求來看，在職業教育治理的結構體系、制度體系等方面還存在很多不足和亟待改進的地方。從治理機制上看，有關治理制度的法治化和民主化程度尚有待提升，治理制度缺位并且對應的運行機制也缺乏靈活性，有關利益調節和分配機制尚缺失公平性，各類組織參與治理的渠道及合法化問題依然存在，治理主體的結構不合理且權責“錯位”，多元化網絡化治理的實現依然缺乏必要的制度基礎；從治理能力上看，在現有的治理框架內，盡管制度設計逐漸將政府、職業院校、市場組織、社會和私人機構等納入到治理主體的范疇，但是不僅相應的激勵和支持政策缺乏操作性，而且有關治理主體自身能力建設落后導致職業教育治理整體能力不足，存在角色轉換“差位”和治理能力“弱位”的現象[7]，在運行過程中缺乏合理的明確的業務分工，協同治理能力較差。這些都反映了我國職業教育治理體系和治理能力現代化距離國家要求和目標定位尚有較大差距，難以支撐職業教育供給側結構性改革的順利實施。因此，提高并加速政府、職業院校、市場組織、社會和私人機構等各自的及整體的治理能力，是面向供給側結構性改革舉措下職業教育必須解決的一項重大課題。

（二）職業教育治理技術及其實踐手段不適應當前發展需要

所謂職業教育治理技術，屬于公共事務或者社會治理技術范疇，一般是指為實現職業教育的治理目標而掌握、運用或創造的各種工具性、操作性和實踐性的知識體系的統稱。在公共事務治理發展的歷程中，積極吸收最新的管理和信息技術一直是公共事務部門的傳統，但其自身并無成熟的、完備的方法[8]，均來自于從私人部門管理中發端成長起來的管理技術。這就產生了兩個棘手的問題：一方面，包括職業教育在內的公共事務治理往往只試圖利用這些管理技術的工具性功能而不愿意保留其體現市場屬性的經濟性和價值性功能，從而傾向于讓技術的工具性和公共事務治理的價值取向進行嫁接整合，從而難以避免地在實踐中產生價值沖突，讓技術在公共事務治理中失去了存在的合理性和土壤；另一方面，職業教育治理涉及到多個方面的協同整合，尤其是涉及到各參與部門利益的協調，盡管當前蘊含著現代治理理念的科學決策技術、“互聯網+”政務技術、大數據治理技術、應急管理技術、風險評估技術和績效治理技術等現代公共治理技術受到各級管理部門的追捧，但是卻因為現實中跨部門信息資源的無法共享而難以發揮應用作用。在當前現代信息技術飛速發展、大數據與“互聯網+”已經成為社會治理關鍵性支撐的背景下，職業教育治理仍然采用傳統保守、相對單一僵化的管理手段，以至于社會對職業教育治理的能力和手段是否適應供給側結構性改革也產生質疑和不滿。

（三）職業教育治理主體間的價值認知和參與理性異化明顯

職業教育治理是指在政府的有效介入下，職業院校、市場組織、社會機構、公民個人等通過合作參與、對話談判、協商互動等行為，共同參與職業教育公共事務管理、共同承擔相應責任，以更好地為社會提供職業教育公共產品與公共服務的過程[9]，其突出特征是“共同治理”，即不再是政府作為單一主體進行的統治和管理，轉為多元主體共同參與的民主化管理，而共治必然導致分權，矛盾便由此產生。由于我國職業教育在發展過程中轉變舊有模式而走了一條職業教育和行業企業分離的道路，造成不僅職業教育與企業生產之間存在一條暫時難以逾越的“中間地帶”，即便是職業教育與作為教育服務消費者的學生及其家長之間也存在一條認知理念上的鴻溝，再加之不同經濟社會領域的管理體制和價值理念的差異、權責劃分存在的較大差異，多主體追求的利益難以有效契合，最終造成政府機構、職業院校、行業企業、社會成員等主體之間在職業教育治理方面的參與理性明顯異化。現實中，職業教育參與主體的個體行為和意識受到所屬組織文化和價值體系強烈的“染缸效應”影響，如果組織文化發育不良、價值體系存在缺陷，必然會引發職業教育治理主體的“自利傾向行為、機會主義行為等道德失范行為甚至集體性權力尋租現象”[10]，從而致使職業教育公共治理權力不僅偏離法律法規和倫理道德的要求，還偏離職業教育供給側結構性改革的路徑，最終引起職業教育治理效率的降低和治理結構的進一步異化。

（四）職業教育治理的制度設計難以激發供給側改革的活力

從邏輯上看，推進國家治理體系和治理能力現代化與推進供給側結構性改革是相輔相成的，總體目標和戰略舉措之間是彼此聯通的。為了系統推進國家頂層設計的實施，就必然需要一系列自上而下的周密完善的改革措施。近年來，高職教育創新發展行動計劃、推進職業教育集團化辦學、引導部分高校向應用型轉變、推進高等教育學分認定等系統部署彰顯了我國加快職業教育綜合改革的決心，明確了發展方向。然而，現實中的問題在于：一方面，目前所出臺的系列政策和制度，更多表現為“軟法”，依然缺乏操作性和約束力，要么是以“倡導性口號”“激勵性措施”為主[11]，要么是在引導和鼓勵的背后沒有出臺具體的有助于落實的措施，這種制度性保障及法律依據的缺失必然影響改革舉措的穩定性和可持續性。另一方面，職業教育創新性改革政策的高效率貫徹實施取決于地方政府對政策的認知態度和執行力度以及與此相配套的政策支撐和制度創新，還需要能夠促使市場組織和社會機構合法合理地積極參與職業教育治理的制度設計和機制構建，但事實卻與此有較大出入，要么是地方政府沒有配套性政策出臺，要么是政策制度設計缺乏明確的指導性意見。與此同時，受我國長期以來市場組織、社會機構和私人部門參與社會治理領域改革的話語體系和技術平臺尚未完全形成，職業教育多元治理的制度化、法制化、網絡化及協同機制還難免遭遇“腸梗阻”，構建與供給側結構性改革相適應的職業教育治理的制度設計就變得十分迫切。

四、供給側結構性改革下職業教育治理的路徑選擇

為了提高職業教育服務或產品的供給質量、水平和有效程度，就應著眼于化解當前職業教育治理所呈現出的困境和問題，從切實推動職業教育供給側結構性改革入手，圍繞以下路徑選擇促進職業教育治理改革，從而矯正職業教育領域的要素配置扭曲，調整優化職業教育供給結構，培育職業教育創新發展新動力，提高對社會對職業教育多元化動態需求的適應性和靈活性，促進職業教育持續健康發展。

（一）提升職業教育參與主體的治理能力

在現代治理框架下，公共事務治理主體早已走出政府作為單一決策主體的“統治”或“管理”的范疇，而應涵蓋政府、市場、社會組織以及公眾等，并且在不同層面對不同治理主體提出了各不相同的治理能力要求，這就需要在“參與式治理”模式下明確各自的行為和權力邊界[12]。對于政府而言，它對職業教育治理的能力主要體現在作為國家代理人的有關各級行政管理機構上，其治理能力提升主要圍繞組織機構建設和運行制度構建展開，而這就需要政府及教育行政主管部門在全面深化職業教育體制改革、轉變政府治理方式、優化職業教育治理結構的背景下積極地“有效介入”，同時還要通過完善的內部績效治理機制和激勵機制、大數據時代的治理能力培訓等，提升問題識別及風險防范能力、公共事務決策能力以及依法行政能力。對于社會組織而言，重點在于培育參與治理的市場主體的力量、創新參與治理方式、激發參與活力、加強績效評價和監督，有效帶動多元社會主體在職業教育治理過程中的協同治理作用。對于職業院校這個核心主體而言，要順應“互聯網+”時代對教育教學變革和改造的現實需要，理順內部治理關系和外部合作關系，著力構建適應校企合作利益共同體需要、社會多元主體參與治理需要的組織架構和多元治理結構，引入各種市場化激勵機制與管理模式，提升開放治理、共同治理的能力。當然，在當前“互聯網+”新媒體環境下，還要在全社會范圍內加強網絡化互動管理和參與治理的理念教育，著力提升社會公眾的集體選擇能力和參與治理能力，促使社會公眾自覺有序地參與職業教育治理和進行自我管理。

（二）加強職業教育治理技術手段的創新

現代職業教育治理體系和治理能力現代化的實現必不可少工具性保障，在“互聯網+”背景下，深化對職業教育治理規律的認識，要從技術的角度看治理，加強諸如智慧政務、數字治理、科學決策、應急管理、風險管理和績效評估等現代公共事務治理技術的創新和運用。如今，我們已經置身大數據時代，“數據已經成為人類思考問題、作出行為決策的基本出發點”[13]，職業教育辦學及其有關治理活動也因此正在產生深刻變化。面對如何創新公共治理體制、推進治理改革、改進治理方式、優化治理績效的問題，大數據已經成為核心驅動力，故而有學者就認為“大數據的應用可以為現代教育治理帶來一種嶄新的方式，即大數據時代的循數治理”[14]。一方面，教育行政主管部門、職業院校等主體應變革教育管理的思維方式，自覺拋棄不合時宜的簡單僵化的管理手段，要創造性地把云計算、互聯網、移動通訊、大數據處理、可視化、物聯網、虛擬現實、公共危機預警等技術運用到職業教育治理領域中，形成實用、快捷、高效的兼具價值理性和工具理性的現代職業教育治理技術體系，為高效治理和管理創新提供手段支撐；另一方面，現代職業教育體系應在政府主管部門的領導下，積極整合各類參與力量，特別要圍繞“互聯網+公共治理”的發展范式和技術路徑，完善信息化及大數據標準體系建設、推動相關網絡化、智能化、數據化基礎設施互聯互通，建立和完善現代職業教育治理綜合大數據系統，推動職業教育領域的各類結構性或非結構性數據資源開放共享、集成運用，形成大數據驅動的全景式職業教育治理決策體系。

（三）重塑職業教育治理的核心價值體系

在當前公共事務場域，出現了一些不好的現象比如“傳統終極價值的失效、現代規范價值和道德倫理制度的缺失”，進而可能“引發公共事務治理的信任危機，甚至危及政府管理的合法性”[15]。隨著我國職業教育的發展，該領域也不可避免地出現了不同參與主體利益分化并誘發價值和行為沖突的問題。現代公共事務管理的經驗表明，解決此類問題的有效路徑之一就是對不同利益主體實行共同治理，這也體現了現代職業教育治理的本質，即職業教育體系內各類利益相關者參與職業教育重大事務決策的結構和過程。這意味著，職業教育領域中的政府、院校、市場、社會主體常常要處理超越組織邊界的問題，不能再囿于既有的治理結構，要推動過去“自上而下”的單維度權力向“自上而下”與“自下而上”相結合的雙維度權力轉變，在放權與分權的基礎上實現治理權限的橫向分配，形成合理合法、靈活有序的網絡化治理結構。既如此，則首先要以社會主義核心價值觀呼喚公共價值和公共精神的回歸，重塑職業教育場域的規范倫理制度及價值標準體系，并將其作為職業教育治理的出發點和落腳點，從而消除公共事務治理中存在的組織文化“染缸”困境，將法治、民主、公平、公正等價值導向和倫理要求落實到制度設計中，重構良性的價值秩序與價值基礎。當然，職業教育領域多元主體間無論是顯性契約還是隱性契約，都是委托代理關系集合，內含著一種經濟利益聯結，規定著各參與主體之間的權利、義務、責任以及相互制約關系[16]，用通過對契約文化和價值體系的共同遵守，實現治理效應的最大化。

（四）構建職業教育治理設計的落實機制

在包括職業教育領域在內的公共事務治理過程中，推動供給側結構性改革這樣一項由黨和政府提出的自上而下的戰略性改革舉措，必然會遭遇到一系列困境，破解之道就在于構建與頂層設計相適應的落實機制。首先，要按照供給側結構性改革的實現邏輯，在職業教育治理體系和治理能力現代化有關頂層設計的指導下構建“多元主體共同治理的法律制度框架、運行機制等一攬子制度創新結構”[17]，賦予參與主體合法的治理模式選擇權和治理決策權，并建立對地方政府和職業院校創新治理模式失敗的包容機制以確保改革的持續性，充分發揮地方政府和職業院校改革的積極性和追隨性，提高職業教育治理的有效程度。其次，要構建創新型的職業教育治理體制，要從治理理念、治理主體、治理范疇等角度出發，既切實增強政府、院校、市場和社會組織等參與協同治理的合理性、合規性和合法性，為有效推進供給側結構性改革進程提供全面的制度性保障，又能通過公共價值體系引導多元供給主體之間展開良性競爭與互動，為實現職業教育公共價值的創造組成一個共同治理、協商治理、參與治理的現代治理體制。第三，要轉變并創新治理方式，在多主體共同參與的合作共治格局基礎上，構建積極的網絡化治理機制與高效能的治理平臺，將“剛性的自上而下式的治理手段向柔性的網絡化治理手段轉變”[18]，并強化對治理績效目標的綜合評估和結果反饋。當然，為實現職業教育善治的目標，政府在此過程中絕不能缺位，必須在“管辦評分離”框架下明確對其有效介入的治理機制，為切實提高職業教育治理效能找到現實的路徑。

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