中國鄉鎮政府支出政治分析

康紅軍 徐興興

（華中師范大學政治學研究院，湖北 武漢 430079）

中國鄉鎮政府支出政治分析

康紅軍 徐興興

（華中師范大學政治學研究院，湖北 武漢 430079）

以人為本的新農村，其實質是以滿足農民需求為導向的新農村。鄉鎮政府作為新農村政策最直接的執行者，利用本級自籌財政資金與中央、上級政府轉移支付資金為農民提供公共服務，其財政支出結構對新農村建設績效具有重大影響。農村稅費改革后，鄉鎮政權逐步由“汲取型政權”轉型為“支出型政權”，鄉鎮政府財政自主性逐步喪失，致使其財政支出結構的偏差，導致新農村建設的“物的新農村”傾向突顯。鄉鎮政府具有“地方國家”、“政黨助手”、“地方政府”、“官員理性”多維特性，決定了鄉鎮政府財政支出的復雜性?！暗胤絿摇本S護穩定，“政黨”鞏固執政基礎，“地方政府”偏好政績，“官員理性”偏好晉升，形成鄉鎮政府的財政支出邏輯。要實現農村善治，鄉鎮財政支出應重在農民發展能力提升，提高農民收入，改善農民生活，實現“為農民而支出”。

鄉鎮政府 支出政治 人的新農村 稅費改革 財政自治性

一、以人為本新農村與鄉鎮政府支出政治

長期以來，我國農村地區更多的關注“物的新農村”，將新農村建設理解為易見成效的村莊整治、將城鎮發展的思路照搬到新農村建設中、將道路硬化、路燈亮化、農民上樓等物的新農村建設作為工作重心，而對增加農民收入、農民權利保護、農村生態建設、農村精神文明培育等見效慢、投入大、政績不明顯的工作重視不夠。農民除了物質層面的需求，還有對精神文化、民主權利、公共服務等諸多層面的需求。新農村建設既需要加強基礎設施建設與產業建設，又需要加強政治文明、生態文明、精神文明建設，以滿足農民日益增長的物質文化精神需要。這形成了政府公共品供給與農民內在需求脫節的非均衡矛盾。

加之，隨著城鎮化的加速推進，農村社會結構轉型升級不斷加快，農村社會出現許多新問題、新情況。農民外出務工致使農村出現大量“空心村”現象，農村留守老人、留守兒童、留守婦女問題突出；農村黨員發展難、黨支部書記選拔難、農村黨組織凝聚力下降，黨的執政根基受到一定消弱；農村干部隊伍文化程度偏低、年齡結構老化、帶領農民發展經濟、化解農村矛盾糾紛的能力不強；村民自治流于形式，農村社會治理復雜性和難度不斷增加，“人的新農村”提出日程。2014年12月，中央農村工作會議首次提出要建設“人的新農村”①,積極穩妥推進新農村建設，加快改善人居環境，提高農民素質，推動“物的新農村”和“人的新農村”建設齊頭并進。

以人為本的新農村，其實質是以滿足人的需求為導向的新農村。這種需求，一方面通過社會供給機制實現，另一方面通過政府公共機制供給而實現。對于農民來說，村集體經濟實力雄厚、農民富裕、社會資本豐富的村莊，通過自籌資金推進農村公共服務建設，能享受到更好的服務，但這種供給是不均衡的；而政府公共供給機制則能通過政府公共財政的均衡配置，對經濟落后的農村進行財政傾斜性投入，可以實現農民享受公共服務的基本均等。顯然，在城鄉、區域發展差距較大的中國廣大農村，政府通過均衡的公共財政供給，對于滿足農民需求，享受 “新農村建設帶來的美好生活”至關重要。鄉鎮政府是我國新農村建設政策最直接的執行者，直接面對農村基層，利用本級自籌財政資金與中央、上級政府轉移支付資金為農民群眾提供公共服務。研究鄉鎮政府公共財政支出，探求其財政支出機制的運行邏輯，對于改善鄉鎮公共財政支出體制，為農民提供更多、更優的公共服務，具有很強的現實意義。

關于鄉鎮政府財政支出論題，至少要回應以下幾個問題，一是，鄉鎮政府的財政支出偏好，即鄉鎮政府將有限的財政資金花在了哪些地方，譬如生產性建設的投資、產業發展資金支持、基礎設施建設投入，抑或在村莊整治、村容村貌改善支出，抑或村莊公共服務供給、村民社會保障投入等等；二是，鄉鎮政府財政支出效益，哪些主體將在鄉鎮政府支出中獲益，譬如國家、政黨、上級政府、鄉政府、政府官員、農民這些主體如何收益，多大程度受益；三是，鄉鎮政府財政支出機制，即鄉鎮政府財政支出偏好的內在邏輯，回應這一系列問題，我們稱之為“鄉鎮政府支出政治”②。我們將以人為本新農村，界定為滿足農民需求為價值取向的新農村，因此，也可以說，回答鄉鎮政府支出政治問題，也就是回應“誰獲益”的問題，也是在回應新農村建設的核心命題。

現有的研究，無論是新農村建設抑或是鄉鎮政府研究，都缺乏對其充分的討論。大量關于新農村建設文獻中，多集中在新農村建設本身的學術命題③、以及新農村建設的一般性財政支出問題④。僅有少數研究者關注新農村建設中政府財政支出的政治問題。比如早在2007年，就有學者從農民的發展權利角度考察了新農村建設中的財政支出的人本政治問題，提出以人為本、促進農民發展是新農村建設的價值目標，開發農村人力資源、提高農民的發展能力是新農村建設的首要任務，公共財政應重點投入農村義務教育和農村公共衛生領域?！?〕也有學者從政府績效評估機制的角度考察了新農村建設中的財政投入結構不均衡問題，認為不當的政府績效考核機制影響了政府的對農技推廣、農村教育、醫療衛生、社會保障等事業的支出?！?〕另有學者從中央支農資金配套制度的考察出發，提出在現行壓力型行政體制下，基層政府為提升政績，在爭取配套資金過程中產生潛在的財政支出，引發了鄉村負債風險?！?〕以上學者的研究豐富了我們的研究視野，但未能從新農村建設的鄉鎮財政支出政治邏輯層面來討論，未能回應“誰獲益”鄉鎮財政支出的核心命題。

從鄉鎮政府研究來看，現有研究具有如下特征。

一是，多為鄉鎮政府特性研究。關于鄉鎮政府特性研究比較典型代表性的定位諸如 “汲取型政權”、〔4〕“懸浮型政權”、〔5〕“協調型政權”、〔6〕“維控型政權”、〔7〕“三維型政權”、〔8〕“服務型政府”、〔9〕“惠農型政府”、〔10〕“空殼化政府”〔11〕。 這些特性影響其鄉鎮政府行為及其財政支出的結構、收益與機制。鄉鎮政府是我國最基層的政權組織，是國家與社會的鏈接點、政府與農民的互動的交互點，探討鄉鎮政府特性，也是在探討中國國家與社會關系、政府與農民關系。

二是，多在探討鄉鎮政府行為問題。諸如從項目下鄉、〔12〕國家與農村正式制度轉型、〔13〕財政體制變革、〔14〕壓力型體制、〔15〕有限資源與多重角色、〔16〕等角度探討其對鄉鎮政府行為的影響及其運行邏輯。獨具中國特色的鄉鎮政府行為，直接影響著其如何分配財政資源，也即如何花錢的問題。

三是，已有的鄉鎮政府財政支出研究，或從財政涉農資金使用的科學管理開展分析，〔17〕抑或從制度變革對鄉鎮財政支出的約束著手研究，〔18〕鮮有文獻從鄉鎮政府財政支出的結構、機制進行系統的分析，對其支出的政治邏輯分析文獻幾乎沒有。

鑒于此，延續現有學術研究路徑，本文試圖從以下兩個方面推進推進：一是分析鄉鎮政府財政支出的偏好、結構、效益及其政治邏輯；二是基于調查的最新的數據分析。正處于職能轉型的鄉鎮政府支出偏好是否得到糾偏，并對其進行較為系統的政治學解釋?；诂F有政府特性與政府行為研究，在制度與政策設計上進行行為糾偏，從經驗層面和理論層面來回應以人為本的新農村建設推進路徑。

本文以中國中部Y市S鄉為研究對象，對該鄉政府財政支出的偏好選擇、效益、支出機制進行典型個案剖析。S鄉地處Y市西部邊陲，國土面積69.5平方公里，下轄29個行政村，總人口4.5萬人，Y市農業大鄉，區域旅游文化資源豐富，區位優越，交通便捷。近年來，S鄉圍繞“生態立鄉、產業強鄉，奮力打造中國最美花香”的目標，突出生態建設，成功舉辦Y市首屆園林博覽會，吸引游客103.5萬人，實現旅游總收入3.5億元，將生態富礦挖掘成了人文經濟富礦。2015年，S鄉進一步發揮園林博覽會品牌效應，利用被納入H省十大鄉村精品旅游線路機遇，舉辦Y市S鄉首屆玫瑰花節，進行生態開發，發展鄉村生態旅游，力圖實現生態建設與發展旅游經濟融合發展，全鄉實現財政總收入1261萬元。2015年10月，在Y市市委推動下，開展基層黨建與基層治理改革試點，推進基層組織建設，鞏固農村基層政權，增強基層黨組織的滲透力、影響力、凝聚力，提高基層治理能力，為農村經濟發展提供堅實的組織保障與和諧穩定的環境。從財政收入看，S鄉具備一定的經濟實力，且近年大力發展經濟、推進改革，鄉鎮政府支出規模也不斷增長。從該鄉政府的財政支出案例進行觀察中國鄉鎮政府支出的政治邏輯是一個較為可行的切入點。

本文的數據資料主要來源于筆者2016年4月至8月對S鄉的調研收集的，既包括課題組成員對S鄉各職能部門領導和工作人員的訪談記錄、S鄉政府政策性文件、政府工作報告、工作總結、講話材料等內部資料、H省、Y市政府網站搜集的政策文件和新聞報道，又包括筆者對S鄉改革的參與式觀察收集的總結性材料、對S鄉村黨支部書記、理事會會長的訪談記錄、以及與S鄉農民的交流獲得的經驗性材料。

二、農村財稅制度改革與鄉鎮政府支出偏差

開展鄉鎮政府特性與行為邏輯研究，都會將農村稅費改革作為討論的起點。同樣，也是我們探討鄉鎮政府支出政治的源頭。

（一）農村稅費改革與鄉鎮支出政治的興起

農村稅費改革前，向農民收取稅費、汲取農村資源，成為鄉鎮政府主要的職能之一，鄉鎮一級政府呈現出典型的“汲取型政權”〔19〕特征。農村稅費改革后，鄉鎮政府財政收入越來越依靠中央政府的財政轉移支付資金，以及上級政府的配套性資金的投入。特別是農業稅的取消，鄉鎮政府收入與支出的非均衡趨向愈加明顯，形成其特定邏輯公共支出偏好，鄉鎮政權逐步由“汲取型政權”轉型為“支出型政權”。

農村稅費改革的初衷是為農民減負，建立政府公共財政負擔的農村公共服務供給和公共事業建設體系，客觀上規范了鄉鎮財政收支，減輕了農民負擔，緩和了鄉村干群沖突。但也壓縮了鄉鎮政府的空間，致使鄉鎮自籌財政收入的大幅減少，加之，上級政府，特別是中央政府財政轉移支付不足進一步加劇了鄉鎮財力緊張，鄉鎮財政“空殼化”現象突出?！?0〕鄉鎮政府財權與事權的不匹配，財政壓力不斷加大。在現行的政績考核體系下，一些農業鄉鎮為考核達標，甚至不惜擠占、挪用工資、緩解工資性支出壓力，從而騰出資金來填補上級各口的檢查、調研所必要的“招待費”資金缺口，更不用談將有限的財政資金為農村提供更多的公共產品。據筆者2016年在S鄉的調研，據該鄉黨委副書記反映，接待各上級部門領導檢查、考核、調研都需要一大筆財政支出，僅2014年末，招待、送情財政支出就達100余萬，另外，各種其它支出也不少，近年來，鄉領導班子致力于推進各項改革，產生了廣泛影響，一年接待的記者就達200人次，都需要財政“管飯”，還要“管好”，因為事關鄉里的形象，這“請客”也是一筆不小的支出。〔21〕在招商引資背景下，一些鄉鎮將其作為增加財政收入、緩解財政壓力，發展政績、為升遷爭取籌碼的重要手段。不斷改善轄區投資環境，以公共財政投入配套好園區內公路、水、電、路等資源、整合涉農資金、加強對村莊環境的綜合整治和農房改造，來優化經濟環境和生態環境，成為鄉鎮政府理性選擇。本質上，招商引資所耗費的公共支出是一種“為晉升而支出”。

（二）財政自主性缺失與鄉鎮政府支出結構偏差

農村稅費改革對鄉鎮財政產生了雙重影響，一方面是鄉鎮財政的規范化，另一方面是鄉鎮財政面臨的收支缺口與和債務壓力，鄉鎮政府只有依賴國家財政的轉移支付與上級政府資金支持來緩解自身財政壓力，加重了對國家和上級政府的依賴，〔22〕鄉鎮政府財政支出自主性缺失。為規范鄉鎮財政收支，緩解基層財政困難、鞏固農村稅費改革成果而出臺“鄉財縣管”財政制度，盡管保證了工資的正常發放，但進一步壓縮了鄉鎮的財政支出自主性，加劇了鄉鎮公共服務的缺位?！?3〕農村稅費改革、“鄉財縣管”與人事制度、政績考核制度糅合在一起，深化了鄉鎮財政支出的非自主性，造成了深遠影響之一是鄉鎮政府財政支出結構的偏差。

1.“人事制度”與請客買單的位子邏輯

在財政與事權不匹配的財政體制下，上級政府具有充分的動機，只擁有事權而將財政支出的責任下移到鄉鎮，也就是說要求下級做事付款，但不提供財政支持，盡管鄉鎮政府不愿意，但也無可奈何。因為如果拒絕執行，就是“不作為”，就要被“問責”，就要“挪位子”?！?4〕

筆者調研所在的Y市書記雄心勃勃要在全市推進基層黨建與治理創新改革，并選取了S鄉作為試點，總結經驗。為進一步提煉總結經驗，并增強改革的權威性，Y市市委組織部以政府購買項目的形式，邀請H省Z大學研究團隊前來調研，為其總結提煉、拔高其改革經驗。經過一番博弈，Y市委組織部決定出資12萬，由Z大學研究團隊做這個項目，合同也由組織部與研究團隊簽署。但不久后，Y市組織部提出這個項目S鄉也要出5萬,合同也由S鄉與研究團隊簽署；項目結束后，S鄉先將全部資金轉給研究團隊，市委組織部以獎代補的方式返還給7萬給S鄉。Z大學研究團隊長期住在鄉鎮，S鄉必須為其“管吃、管住、管行”，還不能有絲毫怠慢，保證“招待”質量，“招待”不好不僅有可能受到市委領導批評，而且會影響經驗總結材料的質量，從而影響市委改革的進程，影響自己的“位子”與升遷，所以還必須好好“供著”?！?5〕但對于S鄉來說，這也需要不少公共支出。

當然，這項支出還是不足為提的。為推進試點工作，S鄉不得不進行配套性支出，將試點經驗“包裝”好，如配套推進村莊環境整治、基礎設施的進一步完善，才是鄉鎮財政支出的大頭。但至少可以看出，在現行行政體制與人事人事任免制度下，上級政府完全“可以請客，而不買單，或者少買單”，鄉鎮政府只得“乖乖做事、好好買單”。這種財權與事權不匹配的買單性支出，對于本身財政薄弱的鄉鎮來說，帶來了更大的財政壓力，也使得缺乏財力去為農村隱性公共服務支出，扭曲了鄉鎮政府支出結構。

2.“政績指揮棒”與顯性、生產性公共品偏好

現行的政績考核體系的“指揮棒”指揮鄉鎮政府提供易出政績的顯性、生產性公共品，而不是隱性、見效慢、投資周期長的消費性公共品。鄉鎮政府也就具有了生產性公共品供給的偏好。

S鄉所在的Y市，為推進招商引資工作，在年度《鄉鎮目標管理考核辦法》中明確制定各鄉鎮招商引資和項目建設的獎勵與問責制度，優先提拔在招商引資中成績突出的鄉鎮主職干部，對招商引資不力的鄉鎮進行談話。在此背景下，作為農業鄉的S鄉將招商引資作為一切工作的核心，為項目方提供保姆式的服務，在市級項目資金以獎代補的基礎上，給予審批費用減免、稅收比例返還等政策措施，同時，整合鄉財政資金，完善項目建設所需的基礎設施，一定程度上壓縮S鄉在民生領域的支出。

另外，在現有的政績考核體系下，由于顯性公共品投入易于測量，易為政績考核，鄉鎮政府往往會整合更多的財政資金投入，如村莊環境整治、基礎設施建設、文化廣場建設等，但對村莊生態文明建設、精神文明建設、政治文明建設等隱性的公共品支出則投入不夠。

（三）鄉鎮政府支出結構偏差與“物的新農村”趨向

前述，在現行政績考核體系與財政體制下，鄉鎮政府支出呈現出結構偏差格局，在新農村建設更多地關注的是“村容村貌”整治與“拆舊建新”，而在培育新型農民、農村文化教育、農村生態保護等投入大、見效較緩慢的民生工程則重視不夠。新農村建設呈現出對“物的新農村”財政投入傾向。其具體表現為，在農村留守群體權益保障上，鄉鎮缺乏硬性的財政投入的制度性約束。在鄉土文明培育上僅僅停留在文化墻粉刷層面，缺乏專業文化人才的引入與鄉村內生文化的培育，文化荒漠化現象仍較為明顯。

（四）農村公共服務的“農民負擔化”與公共支出糾偏

農村稅費改革后，我國鄉鎮政府財力與財政自主性不斷下降，以及公共財政支出結構的偏差，致使其公共服務供給水平較為低下，在農村公共服務供給的責任和能力弱化，農村公共服務“農民負擔化”日趨明顯。以S鄉為例，該鄉各村莊房頭宗族氛圍濃厚，組織化程度較高，自發成立理事會，籌資籌勞，發展農村公益事業，供給村莊公共服務。2015年，S鄉Y村6個自然灣村民籌資510余萬元（村民集資、企業老板捐資）進行道路硬化、水塘整治、廁所改造、群眾活動中心建設，村莊基礎設施不斷健全，村莊環境美化升級。近年來服務型鄉鎮政府理念的的不斷深化，但未根本扭轉鄉鎮政府財政支出結構的偏差，鄉鎮政府在村莊公益事業投入與公共服務供給上仍顯不足，農民發揮著更為重要的作用。

當然，這種情況在不斷變化，S鄉政府積極整合涉農政策、資金，采取“以獎代補”的方式，對起到示范、引領的村莊給予財政扶持資金，對村莊文化禮堂、文化墻建設給予專項資金補貼，傳揚核心價值觀，傳播優秀的傳統文化，增強村民的文化素養。在村莊環境保潔上，由鄉財政給每個行政村配備2名保潔員，同時加強對村民環保意識的宣傳，整合一部分財政資金用于對衛生保潔優秀的村莊進行獎勵，以引導村民養成環保意識，自覺愛護村莊環境衛生。這些轉變是否說明鄉鎮的財政支出結構得到了有效優化？還有待進一步從鄉鎮政府的本質屬性、基本特性來進一步探討。

圖2-1：S鄉Y村6個自然灣村民籌資興辦公益事業情況

三、“鄉鎮政府復合體”與支出政治的復雜性

中國鄉鎮政府財政支出受到現行政績考核體制、財稅體制、人事制度等多重因素的影響，呈現出支出結構的偏差現象，也導致新農村建設的“物的新農村”傾向突顯。盡管，近年來鄉鎮政府的職能的不斷轉變，新農村建設中“人的新農村”理念的提出，鄉鎮政府逐步在公共財政支出結構上的偏差得到一定糾正。下文，將對鄉鎮政府財政支出結構偏差與糾正現象進行進一步的解釋。

（一）鄉鎮政府特性與鄉鎮政府“四維度”

除農村稅費改革外，鄉鎮政府自身特性是如何影響其財政支出結構？現有的人事制度、政績考核體制會導致鄉鎮政府重視生產性消費品提供，那么其又為何也對民生工程給予越來越多財政支出？鄉鎮政府的基本特性是什么？其財政支出的機制和目標又是什么？

由于中國鄉鎮政府的具有多重特性，其支出政治也是復雜的。要理解鄉鎮政府的特性，首先要清楚其作為國家政權最基層的組織載體、直接與農民打交道、代表國家行使國家權力的特性；其次，在中國黨政體制下，鄉鎮政府在鄉鎮黨委的領導下工作，具有執行黨委各項決策的屬性；再次，鄉鎮政府作為市縣級政府的下級政府，受到市縣級政府人事制度、考核體系的壓力型控制；最后，鄉鎮政府同樣由鄉鎮官員構成，鄉鎮主職領導個人偏好和政績沖動，也是一個要考量的重要維度。從國家-政府、政黨-政府、上級-下級、官員-政府關系來看，中國鄉鎮政府具備“地方國家”、“政黨助手”、“下級政府”、“官員理性”四個維度。這四個維度中，鄉鎮政府扮演著四種制度角色，承擔相應的功能。

圖3-1 中國鄉鎮政府“四維度”

第一，在國家-政府維度，鄉鎮政府是國家權力的執行者，是國家意志的體現，代表國家與農民打交道，具有保障農民權益、維護國家基層政權穩定的職責。在地方國家的角色特征下，鄉鎮政府依托權威體制代表國家構建秩序，維護農村基層政權的穩定與長治久安。

第二，在政黨-政府維度，鄉鎮政府執行鄉黨委決策，是政黨權威的行政化滲透的組織載體。鄉鎮政府在政治紀律的約束與控制下，不折不扣地執行鄉黨委各項決議，汲取財政資源、加強基層黨組織建設、維護農村弱勢群體權益，鞏固黨在基層的執政基礎。在實際運作中黨政合一，鄉鎮各項事務決策與執行由黨委統籌、動員。

第三，在上級-下級維度，上級政府依托各種針對鄉鎮政府的政績考核制度、對鄉鎮官員的人事任免，以及一系列問責制度，形成對鄉鎮政府的壓力型控制，確保政令暢通、決策得到切實執行，提升政績。

第四，從官員-政府關系看，鄉鎮官員在執行上級政府決策、行使權力中擁有較大自由裁量權。官員作為理性人，追求收益的最大化，其往往又以晉升為基本取向。鄉鎮官員的政績觀、財富觀、安全觀影響鄉政府政策偏好、以及政策的執行效果。

鄉鎮政府的四個維度影響其財政支出的復雜性，影響著其對農村公共服務供給財政支出的偏好選擇。

（二）鄉鎮政府多維功能與公共支出偏好

首先，在國家政權體系下，鄉鎮政府作為最基層的政權組織，建構穩定的鄉村秩序、維護基層政權的穩定，成為鄉鎮政權的本質屬性和首要的價值目標。隨著城鎮化進程的不斷推進，我國農民階層利益分化、異質性突顯，農村社會面臨不少矛盾，鄉鎮成為農村矛盾的聚焦平臺，鄉鎮政府成為農民表達利益訴求的首選對象。如果鄉鎮政府漠視農民利益，農民的就會采取非理性、非法的方式釋放，或越級上訪、甚至以命相威脅，給基層社會穩定帶來不少隱患。一些矛盾糾紛如未處理得

當，則可能釀成群體性事件。因此，維護穩定成為鄉鎮政府的“心頭之患”和“高度重視”的一項“政策”議程。執行這項“政策”需要大量的財政支出。根據資料的可獲得性，筆者考察了東中部3個鄉鎮的2015年財政預算報告，分別為浙江江山市上余鎮、湖南宜章縣瑤崗鎮、貴州省銅鋅縣小水鄉。

圖3-2：東中西3個鄉鎮2015綜合治理維穩的財政預算

從圖3-2可看出，東部鄉鎮較于中西部綜合治理維穩的財政支出均要高，鄉鎮的綜合治理維穩財政支出與經濟的發達水平密切相關。一是由于經濟發達的鄉鎮經濟實力較為雄厚，財政預算比較充足，另一方面，經濟的發展也伴隨著各種諸如征地拆遷引發的各種社會矛盾，又刺激了綜合治理維穩成本的上升。鄉鎮政府為了維持基層社會穩定，對綜合治理維穩財政支出有著特別的偏好，甚至不惜壓縮財政撥款的行政單位支出，為維穩提供充足的活動經費，以維護基層社會秩序的穩定。

其次，在鄉鎮層面，黨政高度融合，黨委是有重要工作職責，擔負著發展地方經濟，推動社會事業發展等重要職能。鄉人民政府協同鄉黨委完成鄉鎮各項工作，特別是加強農村黨組織建設，鞏固黨的執政基礎。鄉鎮財政預算每年要留出足額財政資金作為黨組織機構運行經費。在一些進行基層黨建創新改革試點的鄉鎮，鄉政府投入到黨組織建設的經費更是不留余力。

再次，鄉鎮政府作為最基層的地方政府，受到上級地方政府政績沖動的控制。鄉鎮政府往往將有限的財政資源投入到顯性的、易被政績量化的生產性公共品之中。近年來，鄉鎮政府將更多的財政資源投入到民生上來，與服務型政府、社會建設的理念的提出有關；黨的十八屆三中全會以來，全面深化改革的背景下，鄉鎮投入更多的財力到基層黨建與基層治理創新改革中來，同樣是由于中央、上級政府對其賦予更多的厚望，給予更多的關注，創造典型經驗的鄉鎮政府不僅能獲得更多的財政轉移支付資金，最為關鍵是能獲取更多的政績。

最后，以晉升為取向的鄉鎮官員，依托其自由裁量權，影響財政預算支出的結構。當上級政府對其政績考核唯GDP取向時，其往往將更多的財政預算投入到生產性投資上，如加強基礎設施建設，大力招商引資，擴大投資，拉動鄉鎮經濟增長，以獲取更大政績。當政績考核更加重視民生、重視環保，不以GDP論英雄時，鄉鎮官員往往對農村公共服務供給、農村環境綜合整治投入更多財政資源。

四、農村善治的趨向：“為農民而支出”

新農村建設以來，中央各級財政對鄉鎮的轉移支付資金不斷增加，鄉鎮也得以整合更多的涉農資金開展村莊建設。但應自身財力不足、財政依賴性太強，以及財政投入體制、人事制度和政績考核體系的影響，鄉鎮政府財政支出的結構偏差較為顯著。在新農村建設中，要實現農村善治，應當調整現有財稅體制、健全轉移支付制度、完善以項目制為制度性財政資源分配體系；改進現有政績考核體系，形成以民生型考核制度體系，實現鄉鎮公共財政的“為農民而支出”。

（一）鄉鎮財政支出要重在農民的發展能力支出。農民的發展能力受到其教育水平、健康程度、技能素養等方面的制約，國家財政對教育、醫療、勞動技能培訓的投入是尊重、提升農民發展能力的物質基礎。然而，從國家公共財政投入體制看，受城鄉二元結構的影響，國家在教育、醫療衛生、勞動力技能培訓上重點向城市傾斜，致使國家對農村義務教育等公共產品的供給不夠。加之，改革開放以來，受教育產業化與醫療衛生市場化改革浪潮沖擊，農民對教育、醫療產品的自我供給能力下降，上學難，看病貴問題突顯。近年來，隨著改革的深化，國家惠農政策不斷增多，農民享受到更多的國家財政投入，“農民問題”日漸好轉。但與此同時，由于鄉鎮財政支出結構的偏差，將國家部分財政資金“整合化”處理，脫離了農民的實際發展需要，且鄉鎮自身的財政資金也未能用到農民最需要、最迫切的地方。因此，鄉鎮應轉變觀念，重點對農民的教育、醫療、技能提升等方面進行財政投入，將教育、醫療、勞動力技能培訓視為生產性投資。在城鎮化背景下，鄉鎮政府特別要注意整合資金、資源，加強對留守兒童的教育投入，主動與高校合作，加強對留守兒童的教育；同時，要注重對農民的農業科技培訓，整合財政資金，改善農技人員待遇，提高農技人員素養，增強其為農民提供更優質的農技培訓的能力和積極性。當然，隨著農民的流動性的增加，這種投資具有很強的外部性，鄉鎮政府積極性會受到一定消弱，為此，國家如果加強頂層設計，健全相關制度體系，將是鄉鎮政府重視農民發展能力提升的關鍵變量。

（二）鄉鎮財政支出應重在提高農民收入，改善農民生活。在提高農民收入上，提升農民的發展能力是基礎，但同時，應注重為農民提供就業機會。從而，鄉鎮應注重對村集體企業重點進行財政扶持，整合各種涉農資金，保障村集體產業持續發展，為農民提供穩定的就業機會。在改善農民生活上，提高農民收入為其提供了物質基礎，但還需要精神文化基礎。近年來，鄉鎮政府在國家相關的“農村環境綜合整治”、“農村公共文化服務建設”等政策的基礎上，提供了部分配套資金，一定程度上滿足了農民的一些精神文化需要。但整體上，其財政投入的數量和效益都不夠。因此，鄉鎮應積極整合國家財政資金和自籌資金，改善村莊生態環境，培育鄉村文化，支持村莊文藝社團等草根組織的成長，豐富農民的精神文化生活。

實現農村善治，鄉鎮政府就要“以人為本、以農民為本”，重點將公共支出放在提升農民的發展能力、提高農民的收入、改善農民生活條件上。農民治，農村治、天下治。

注釋：

〔1〕郎秀云.農民的發展：新農村建設的價值目標和優先路徑〔J〕.江淮論壇，2007（1）：28-32.

〔2〕王鐵.新農村建設財政投入情況研究〔J〕.中國行政管理，2008（11）：10-13.

〔3〕溫鐵軍等.中央支農資金配套制度對中國鄉村負債的影響：一個初步的估算——以中西部地區貧困縣為例〔J〕.中國農村經濟，2009（2）：13-21.

〔4〕〔5〕〔19〕〔20〕周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型政權”---稅費改革對國家與農民關系只影響〔J〕.社會學研究，2006（3）：1-38.

〔6〕〔12〕付偉，焦長權.“協調型”政權：項目制運作下的鄉鎮政府〔J〕.社會學研究，2015（2）：98-123.

〔7〕歐陽靜.“維控型”政權：多重結構中的鄉鎮政權特性〔J〕.社會，2011（3）：42-67.

〔8〕溫丙存.三維型政權：新型城鎮化進程中的鄉鎮政權——基于貴州省桐鄉的拓展個案研究〔J〕.中國農業大學學報，2015（2）：51-60.

〔9〕徐元善等.服務型鄉鎮政府：緣起及其構建〔J〕.中國行政管理，2009（12）:86-89；任寶玉.鄉鎮治理轉型與服務型鄉鎮政府建設〔J〕.政治學研究，2014（6）：84-96.

〔10〕何精華.構建鄉鎮“惠農型政府”：機遇、挑戰與路徑選擇〔J〕.探索與爭鳴，2007（2）：42-45.

〔11〕格雷姆.史密斯等.鄉鎮政府“空殼化”問題研究：一種內部運作的視角〔J〕.經濟社會體制比較.2013（1）：118-127；王飛.鄉鎮政府空殼化及成因探析——基于廣州欠發達地區的觀察〔J〕.廣州大學學報（社會科學版），2015（5）：54-58.

〔13〕何君.國家轉型、農村正式制度變遷與鄉鎮政府行動〔J〕.經濟社會體制比較，2014（6）：83-94.

〔14〕張將來等.現行財政體制對鄉鎮政府行為的影響分析〔J〕.中州學刊，2003（2）：44-47.

〔15〕歐陽靜.壓力型體制與鄉鎮的策略主義邏輯〔J〕.經濟社會體制比較（雙月刊），2011（3）：116-122.

〔16〕李明.有限資源、多重共角色下鄉鎮政府行為變異與治理轉型〔J〕.農村經濟，2014（4）：13-17.

〔17〕王仕龍.財政涉農資金科學管理途徑研究——以浙江F市X鎮為例〔J〕.江西社會科學，2014（10）：229-233.

〔18〕〔23〕侯經川等.“鄉財縣管”制度對鄉鎮財政支出的約束效果——基于湖南兩試點鄉鎮的實證分析〔J〕.公共管理學報，2008（1）：61-67.

〔21〕數據來源于作者與S鄉黨委副書記的訪談記錄。

〔22〕吳理財.農村稅費改革對鄉鎮財政的影響及其后果〔EB/ OL〕. （2015 -11 -3）.http://www.cssn.cn/zzx/xsdj_zzx/wlc/201511/ t20151103_2557014.shtml

〔25〕作者訪談資料：2016年6月5日，與S鄉黨委委員的談話。

〔24〕作者為Z大學研究團隊的一員，對此有切身的感受。

〔責任編輯：王生懷〕

本文系華中師范大學中央高?；究蒲袠I務費項目資助 “中國地方治理現代化及國際比較研究”（項目編號：CCNU14Z02008）成果；2016年華中師范大學研究生教育創新資助資助項目“嚴控與激勵并存：特大城市‘積分落戶’的政策邏輯——基于武漢市的實證調查分析“(2016CXZZ215)成果。

康紅軍，華中師范大學政治學研究院研究生，中國農村綜合改革協同創新研究中心研究人員；徐興興，華中師范大學政治學研究院研究生，中國農村綜合改革協同創新研究中心研究人員。