遼寧供給側結構性改革的法律政策研究

曲亞囡

摘要：“十二五”時期，是遼寧發展不平凡的五年，在國際經濟格局等一系列內因與外因的相互作用下，遼寧經濟發展正進入“新常態”，綜合經濟實力不斷提高，結構調整取得新進展，改革開放深入推進，民生保障進一步加強，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎。但是遼寧的供給系統仍然存在諸如中低端產品過剩、傳統產業產能過剩、結構性有效供給不足等問題。解決這些問題的重點在于遼寧的供給側結構性改革上。如何通過法律和政策的手段推動供給側結構性改革，妥善處理“三農問題”、保障企業和市場勞動力的權益，以及促進政府轉變職能、充分發揮市場要素的配置作用都成為遼寧供給側結構性改革的重點。

關鍵詞：供給側；結構性改革；法律政策

遼寧省政府在2016年1月的政府工作報告中指出：“十三五”時期，遼寧省經濟發展將面臨一系列新情況、新問題和新挑戰。遼寧將狠抓供給側結構性改革、增加有效投資、擴大有效供給、提高供給體系的質量和效益，不斷完善民生保障、扎實推進依法行政，努力實現“十三五”的良好開局。

一、供給側結構性改革的提出

改革開放以來，我國經濟取得了令人矚目的發展成就，經濟總量躍居世界第二。在高速和粗放的經濟增長模式下，伴隨而來的是產能過剩、結構失衡、效率低下、環境污染等一系列問題，這些問題嚴重阻礙了我國經濟的可持續發展。我國長期奉行的刺激總需求的宏觀調控政策開始失靈，單純的貨幣政策和財政政策無法有效化解經濟發展的結構性矛盾，更無力推動新常態下產業結構轉型升級，無法滿足維持經濟持續高速發展的需要。2015年11月，習近平總書記在中央財經工作領導小組第十一次會議上強調：“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動我國社會生產力水平實現整體躍升。”面對我國經濟發展的“新常態”，供給側結構性改革的提出無疑為我國經濟結構調整和產業結構轉型提出了新的思路。

1.供給側結構性改革的內涵

供給和需求是經濟學中最重要的兩個概念。需求是指有支付能力的需求，由投資、消費和出口這“三駕馬車”組成，供給則包括兩個方面，由要素投入和全要素生產率共同決定。一個是指某生產者在某一時期價格水平上，愿意并且能夠提供的商品或勞務，也就是生產要素的投入，包括資本投入、資源投入、企業家投入和政府投入等，另一個方面則是指能夠推動全要素生產率提升和經濟發展的那些包括經濟活動主體、生產要素、結構改革、制度變革等供給側因素，其中，制度變革、結構優化和要素升級是三個主要因素，這三個因素被稱為推動我國經濟持續增長、提升整體競爭力的“三大發動機”。

所謂“供給側結構性改革”是指從供給側入手，針對結構性問題而推動的改革。相對于從消費、投資和出口的需求側調整來說，供給側更注重經濟增長的效率、企業發展的活力和經濟總體的可持續發展。我國目前結構性問題主要包括產業結構、消費結構、區域結構、要素投入結構、排放結構、經濟增長動力結構和收入分配結構等六個方面的矛盾，它們相互獨立又相互影響，需要通過供給側結構性改革有針對性的解決各個層面的結構性發展瓶頸，從而優化整體經濟結構，推動經濟結構轉型升級。。中央提出的“供給側結構性改革”策略就是在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，將調控的重點從需求側轉向供給側，從過去強調的投資需求對經濟的拉動作用轉向淡化“三駕馬車”的作用，引導供給與需求達到新的平衡。

2.供給側結構性改革的實質和特點

針對我國現階段經濟發展的現狀和具體情況，我國進行供給側改革的實質就是正確處理好政府與市場的關系，徹底轉變政府職能，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，在改革中形成新主體、培育新動力、發展新產業。我國在改革開放初期，過多的運用政府投資政策和貨幣管理政策，雖然在短時間內極大地拉動了經濟的增長，但是留下的隱患就是我們現在不得不面臨和解決的深層次結構矛盾的問題。供給側結構性改革就是要減少政府對市場的過度干預，充分發揮市場對生產要素的優化配置和重新整合，注重技術進步和創新，加快淘汰落后產能和僵尸企業，推動經濟結構轉型升級，構建具有活力的市場新常態。

與需求管理政策相比，供給側結構性改革具有四個特點：第一，強調市場在經濟發展中的決定性作用。第二，強調提高全要素生產率來拉動經濟的增長。第三，強調經濟的可持續發展和長期競爭力。第四，強調制度和政策的作用來化解深層次的結構性矛盾。

3.如何認清供給側結構性改革的誤區

“供給側結構性改革”是實現經濟轉型升級的必要舉措，我國在進行供給側結構性改革時，應當認清兩個問題：第一，供給側與需求側并不是對立的。供給和需求缺一不可，兩者是相互依存，互相轉化。現在強調供給側其實是對以前需求側的一種修正，只有實現供給和需求的真正平衡，并且達到高水平的供需平衡，才能實現經濟的可持續發展。第二，供給側結構性改革并非新的計劃經濟。供給側機構性改革的實質就是充分發揮市場在資源配置中的作用，修正過去政府行政資源配置的作用，并非由政府指導供給端的要素分配和產品供給，而是進一步完善市場機制，充分利用法律和政策的手段深化社會主義市場經濟體制改革，絕不是要回到計劃經濟的老路上。

二、遼寧省經濟發展的新常態

1.遼寧經濟發展現狀

隨著2016年4月26日國家統計局公布今年一季度中國經濟增長數據，各地方省份也相繼公布了一季度的地方生產總值（GDP），遼寧尚未發布一季度經濟數據。從2016年年初國家統計的數據來看，遼寧省2015年的地區生產總值比上年增長3%，不但低于全國平均水平的6.9%，比山西省3.1%的GDP增速還低0.1個百分點。省長陳求發坦言，2015年是新世紀以來遼寧省經濟形勢最為嚴峻復雜的一年。遼寧經濟下滑的原因，主要是投資和工業出現困難。。同時，從遼寧省歷年公布的經濟數據來看，從2012年至今，遼寧的經濟增速都非常緩慢，甚至成為今年全國唯一的經濟實際增速負增長地區。

根據4月初公布的《遼寧藍皮書：2016年遼寧經濟社會形勢分析與預測》報告稱，2015年以來，遼寧省的經濟增長速度比2014年下滑4個百分點左右，與全國的差距拉大至4個百分點以上，經濟增速放緩態勢明顯。其中，第一產業增加值增速逐季趨穩，第二產業增加值增速降幅收窄，第三產業增速逐季提高。作為工業經濟大省，自2014年7月以來，遼寧工業增速也出現了大幅度的下降，到9月形成負增長，位于全國31個省區市末位。2015年，在宏觀政策作用下，雖有小幅度增長，但2015年8月以來出現了持續下滑。此外，遼寧經濟“重型化”的問題一直未得到改變。2013年開始，全國服務業的比重開始超過工業，達到46%。2014年，全國三次產業比重達到了9：43：48；而遼寧省2014年三次產業比重達到了8.0：50.2：41.8，其中第三產業低于全國6個多百分點。在中國經濟結構調整和供給側改革持續推進的大背景下，遭受更大經濟下行壓力的遼寧如何轉身，是個令人關注的難題。

2.遼寧經濟發展存在的問題

遼寧省過去的經濟增長模式是典型的需求側刺激，主要靠重工業、靠投資、靠產能擴張。需求側調整的背后，也為遼寧今天的經濟負增長埋下了一顆定時炸彈，進而引發深層次的結構性問題。根據《2016年遼寧省政府工作報告》的內容，遼寧目前經濟發展存在下列問題：

第一，產業結構不合理，配套法規政策不健全。遼寧是中國東北重要的老工業基地，是全國工業門類較為齊全的省份之一，正是因為遼寧對工業的過度依賴，遼寧的產業結構一直以第二產業為主，第二產業成為推動遼寧經濟發展的主要動力，其中重工業和基礎工業所占比重較大。實施振興東北老工業基地戰略后，遼寧的產業結構進行了調整，但是重工業仍然占優勢地位，第二產業呈加速發展態勢，勞動力開始由第一產業向第三產業轉移，三大產業間差距進一步擴大。產業結構仍然不合理、不平衡，配套法規不完善，相應的計劃、財政、金融、環境保護等政策不健全，“三農”問題有待進一步解決。

第二，政府行政體制改革有待進一步深化。行政體制改革的核心是政府職能轉變，我國政府行政體制經過30多年的改革，已經取得了初步的成效，但是仍然存在很多問題，比如政府職能并沒有徹底轉變，發展社會主義市場經濟與人民群眾的期望還有較大差距，政府管理缺位、錯位等現象仍然存在，有些措施沒落實，有些配套沒解決等問題，在發展市場經濟，發揮行政管理職能時，還不能完全充分有效的發揮政府職能。

第三，企業發展的法律政策的軟環境存在不足。企業的發展離不開法律和政策支持的軟環境。面對供給側結構性改革，遼寧的重工業大企業開始緊跟市場步伐，但是明顯存在轉型負擔較重的情況，作為民營企業的小企業雖然享有一定的市場自由度，但是面對產能過剩的行業現狀，則顯得轉型無力，紛紛倒閉。相應的融資政策、扶持政策、稅收政策、財政政策以及配套的法律法規在遼寧的供給側結構性改革的進程中，仍在存在一定的缺失，遼寧國企和中小企業的發展仍然受到法律和政策的軟環境的制約。

第四，科技成果轉化機制不活，科技創新政策有待進一步落實。目前，遼寧的新興產業發展迅速，但是尚未形成規模，近幾年海洋經濟發展呈現增長的趨勢，但是關于新興產業發展的政策不多，服務業發展仍然滯后，服務意識不強，服務體系不健全，法律法規不完善，執法不嚴，在落實科技創新政策時，缺乏把原則性規定變成具體可操作的實施辦法和實施細則。

三、遼寧供給側結構性改革的法律構建與政策選擇

面對經濟發展的新形勢，我國提出了供給側結構性改革的戰略，遼寧作為經濟增勢相對較緩的省份，在對我省的供給側進行結構性改革的同時，提出了著力推進結構調整，聚焦轉型升級；著力完善體制機制，聚焦深化改革；著力鼓勵創新創業，聚焦創新驅動；著力實施區域發展戰略，聚焦區域協調發展；著力調整政府職能，聚焦市場的調節作用等路徑，這些路徑的實現都離不開法律和政策的支持。

1.充分利用地方立法，制定精準的產業政策，推動遼寧產業結構優化升級

法治是供給側結構性改革最為可靠的保障，供給側結構性改革需要法律思維和法治的方式來推進。充分利用地方地方權，從新供給經濟周期出發，以立法的手段推動遼寧產業結構的轉型，把大力發展生產性服務業作為推進產業結構優化升級的重要舉措，著力破除影響現代服務業發展的體制障礙，用法制保障來完成供給側改革“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的五項任務，用法治的確定性來固化改革成果。

2.規制政府行為，釋放市場要素，用法律手段打造新的政府市場關系

轉變政府職能并非完全切斷政府的指導，而是要簡政放權、放管結合、優化服務。中國實行社會主義市場經濟體制，經濟的發展離不開政府的宏觀調控，供給側改革應當堅持在政府的指導下，強化市場要素的作用，讓政府和市場的關系達到一種平衡，充分發揮市場的調節作用。應當增強經濟領域簡政放權的力度，降低市場準入門檻，讓微觀經濟的各項政策活起來，充分激發市場活力。

3.加強經濟立法，創造有利于企業發展變革的軟環境

國有企業改革是供給側改革的關鍵因素之一，中小企業則是發展的生力軍和創新的重要源泉。商事制度的改革促進了一批批小微企業的誕生，但是面對供給側改革的種種困境，中小企業的生存活力遠不及國企。完善市場活力、激發市場活力和消費者潛力，就要放活政策，做活微觀經濟，一是降門檻，二是優服務，在制度上和政策上營造寬松的市場經營和投資環境，鼓勵和支持各種所有制企業創新發展，保護各種所有制企業產權和合法利益，提高企業投資信心，營造商品自由流動、平等交換的市場環境，通過完善立法，規制市場行為，完善現代企業制度，讓企業去創造供給和開拓消費市場。

4.加快推進科技創新立法工作，進一步落實科技創新政策

創新是經濟發展的驅動力，經濟增長方式能否轉變，關鍵是看能夠依靠創新打造發展新引擎，形成以創新為主要引領和支撐的經濟體系和發展模式。實施創新驅動發展戰略，要善于發揮法治對創新的引領和支撐作用，推動政法機關建立健全保護、服務創新工作機制，最大限度激發活力。堅決清除影響科技創新能提高的體制障礙，強化知識產權制度，加強知識產權立法，健全技術創新激勵機制；優化財政金融制度，完善支持創新的稅收政策、政府采購政策，推進科技金融創新；健全協同創新制度，深化產學研合作機制；改進科研評價和評估制度，更加關注科技成果本身的創新性；激發創新人才的積極性，培育創新驅動發展的文化土壤。

四、結語

供給側改革并非一蹴而就。面對中國當前的經濟形勢，供給側改革是契合中國現實的戰略選擇，在供給和需求的背后，涉及到中國經濟、社會、民生等方方面面的問題，如何為供給側改革保駕護航，切實增強經濟增長動力，有賴于法律和政策的保障。遼寧經濟的發展正需要“良善”之法，我們應努力做到重大改革于法有據，立足中國國情，著眼于遼寧發展的新形勢，實現立法和改革決策相銜接，為遼寧供給側改革提供有力的保障和支撐。