“三權分置”條件下山區土地流轉方式的探索與若干思考

雷春雄

摘要：本文對寧德市山區土地流轉現狀進行調查，針對土地流轉中存在問題，在梳理現有土地流轉的幾種主要方式的基礎上，提出推動農村山區土地流轉規范化、規模化的初步對策。

關鍵詞：土地；流轉；寧德市；山區思考

改革開放以后，沿海城市迅速發展，山區縣和沿海地區經濟社會發展差距逐漸加劇，農村世代務農的農民，大部分年輕力壯勞動力紛紛外流到大城市務工和到城鎮集中居住，山區農村土地拋荒閑置已經成為一個普遍現象。這個問題在寧德市山區縣尤為嚴重。因此，如何通過規模化、高效化的土地流轉，來提高土地的利用率和經營效率，已經成為山區縣農業發展亟待解決的問題。

一、寧德市山區農村土地特征

根據第二次全國土地調查成果，2011年寧德市土地總面積2014.80萬畝，人均5.92畝。其中：農用地面積1795.95萬畝，占土地總面積的89.14%；建設用地面積89.76萬畝，占土地總面積的4.45%；其它土地面積129.08萬畝，占土地總面積的5.41%。農用地中，耕地241.60萬畝，人均0.71畝，園地151.55萬畝，林地1287.76萬畝，人均3.78畝，草地68.37萬畝，其它農用地49.40萬畝。建設用地中，居民點工礦用地46.90萬畝，交通運輸用地21.92，水利設施用地18.44畝。

二、寧德市山區土地流轉存在的困難問題

1.投入產出比例不協調

山區地理條件惡劣，土地改造成本高，農業企業對土地流轉規模經營的積極性難以調動。同時，隨著農業生產人力物力成本的逐年增加，農業項目的投資大、回收周期長，農產品的收成和收購價格受到天氣影響嚴重，土地經營投入高回報少。導致規模企業對農業生產項目投資意愿低、大規模土地流轉受限。

2.土地流轉信息不暢通

通過對寧德市壽寧縣大韓村土地流轉農民的調查，其中80%以上的農戶通過自己聯系出租或租賃土地；只有不到20%的農戶通過村委會、鎮政府等農業引進項目了解信息。農村土地使用權流轉交易依然停留在農民自發交易的狀態。同時，由于山區信息相對閉塞，信息化程度不高，中介機構少、信息更新慢，農戶對市場需求不了解，依靠經驗直覺發展生產，無法擴大生產規模。受傳統觀念的影響，大部分群眾對土地“三權”概念模糊，擔心土地流轉結束以后出現土地糾紛，不愿意參與土地流轉。特別是隨著中央惠農力度的加大、補助資金的增多，農戶種與不種、種好種壞都能領到補助資金，受到小農生產方式的限制，農民土地流轉意愿不高，很難形成規模化流轉。

3.流轉體制不完善

實施家庭聯產承包責任制后，農村土地的所有權歸農村集體所有，農戶只擁有土地的承包權和使用權，土地流轉后所形成的新的產權主體和利益主體難以確認。政府部門和村委會認為土地的使用是農戶自身的事，種與不種無權過問，在沒有政策支持的前提下，難以組織發動農戶開展土地流轉工作。由于土地交易體制和管理監督體制未建立，土地市場發育不完善，容易引發各類矛盾糾紛。同時，由于農村最低生活保障、養老和醫療保障等社會保障體系尚不完善，農村“大齡”農戶擔心因為沒有一技之長、離開農業生產后無法保證穩定收入，影響今后生活水平。

4.政策方面存在盲區

長期以來，由于農民對土地流轉的規范性文件了解掌握不深透，農戶之間土地租賃、置換大都通過口頭約定，很少建立契約合同，“空口無憑”極易引發土地糾紛。而現行《中華人民共和國農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《福建省人民政府關于推進農業適度規模經營的若干意見》（閩政文[2011]53號）和《福建省農業廳關于進一步加強農村土地承包經營權流轉規范管理工作的通知》（閩農經管[2012]484號）等法律法規，對于土地流轉權益確定、糾紛解決等都沒有具體的規定，給土地流轉的具體實施帶來難度。

三、寧德市山區土地流轉的主要模式

1.周寧縣純池鎮農村土地托管合作社土地流轉模式

按照“農民自愿、政府引導、依法有償、規范管理”的原則，由村委會帶頭組建農村土地托管專業合作社，農戶通過委托經營或入股的形式，自家承包地流轉給土地托管專業合作社，從而農戶分散的土地進行連片整合，形成規模出租給農業企業，產生收益。這樣，一方面農業企業在用地上不直接與農戶直接打交道，可以提高工作效率，避免與農戶產生糾紛；農戶通過自己的合作社流轉土地、獲取收益，更加安心放心。另一方面，政府可以依托土地托管合作社平臺，開展承包經營權流轉供求登記、信息發布、土地評估、政策咨詢、協調利益等服務，及時掌握土地流轉去向、面積、流轉形式、合同簽訂等情況，更有利于面向社會招引經營主體，擴大土地受讓范圍，促進土地高效流轉。

2.柘榮縣富溪鎮嶺后村公司制土地流轉模式

由返鄉鄉賢注資創辦農業綜合開發公司，按照“依法、自愿、有償”的原則，以入股或租憑的方式向村民流轉閑置拋荒土地，創建集生產、加工、銷售為一體的現代農場，發展農業項目。農戶既可以將承包經營的土地通過評估折價入股，按量化股權獲得分紅收益；也可以將承包經營的土地租賃給公司經營，按地塊等級區分，在年底收取租金。公司成立董事會，由入股村民選舉若干名入股大戶擔任董事，形成鄉賢領頭，村民能人參與企業管理，全體入股農戶行使監督的運行機制。通過公司制土地流轉模式，既解決農村勞動力外出土地大量拋荒問題，又解決農民擴大再生產資金不足和農戶個體經營效益低的問題；農戶既可以通過流轉土地獲得收益，又可在自家門口打工上班，進一步增強了農民土地流轉主動性，促進農業的組織化、規范化、產業化。

3.壽寧縣南陽鎮“股份+合作”土地流轉模式

壽寧縣南陽鎮川久農業股份有限公司建立起“股份+合作”的土地流轉分配方式，以“公司+院校+合作社+基地+農戶”的模式經營。這種模式是，以土地經營權為股份共同組建農民專業合作社，合作社按照“群眾自愿、土地入股、集約經營、收益分紅、利益保障”的原則管理，并掛靠龍頭企業進行生產經營。通過土地入股、土地租賃、松散式訂單農業等方式，合作社對流轉土地統一管理，種植項目、技術、經營由合作社提供服務，農民根據合作社規劃安排進行種植，種植的農產品由合作社商企業統一收購，保證農民農產品收入。

四、山區土地流轉的若干對策思考

1.扎實有效落實農村土地確權工作

做好土地確權工作，明確權利歸屬，是土地經營權能否有效有序流轉的關鍵之所在，是前提條件。要深入農村深入群眾，認真做好調查摸底工作，特別是要做好權屬存在糾紛的群眾思想工作，堅持實事求是，公平、公正、公開地做好土地確權工作。按照國家的統一部署，加快推進農村承包地確權登記頒證，要積極探索交易鑒證、流轉合同鑒證等方式，為土地經營權確認創造便利可行的條件；在集體土地所有權確權登記頒證過程中，要堅持和完善土地用途管制制度，明確土地性質和土地用途，及時提供確權登記成果，切實保護好農村集體和農民的土地合法權益。

2.深入宣傳解讀土地新政策

上級下派駐村干部、包村干部及村“兩委”成員要加大對現有土地政策的宣傳力度，通過召開村民代表大會、民情懇談會、公開欄漫畫等各種方式，深入宣傳農村土地所有權承包權經營權分置辦法的相關政策，讓農民了解土地流轉的意義、土地流轉的政策及效益，自覺把加快土地流轉、擴大規模化經營，作為農業增效農民增收的有效途徑，進一步解決農民在意識上對土地流轉存在的困惑和顧慮。

3.培育壯大規模經營主體

政府要將土地流轉專項扶持資金列入年度財政預算，加大對土地流轉規模經營的補助力度，大力培育規模經營主體。對土地流轉達到一定規模，且流轉時間長，對地區農業發展帶動好的大戶，在土地整理項目、農田基本建設項目和技術推廣服務等方面予以優先安排。同時協調金融部門，對實力強、資信度好的規模經營主體給予一定的信貸授信額度，允許規模經營主體以聯保等形式辦理貸款手續。對季節性、臨時性生產經營資金需求，在貸款額度、利率及手續辦理等方面給予優惠。

4.建立健全土地流轉服務體系

建立村級土地流轉信息服務平臺，提供土地流轉信息登記發布、法律政策咨詢、流轉價格評估、合同簽訂鑒證、利益關系協調等服務，優化流轉外部環境，不斷健全流轉市場。同時，規范土地流轉的運行機制，健全土地流轉管理方法和日常工作處理方案，加強土地流轉的培訓，及時發現、研究和解決土地流轉中的新情況新問題。

5.盡快完善監督保障機制

鄉、村兩級要負起監督責任，科學確定農村土地流轉的具體范疇和土地流轉的方式，完善土地流轉合同規范、公證制度和仲裁糾紛機制，妥善處理土地流轉紛爭，為農村土地承包經營權的流轉工作提供服務保障。同時，相關部門要切實落實好農村養老、失業、醫療衛生等一系列的社會保障制度，特別是農村失地農民就業和生活保障，避免土地流轉后，流轉農民的生活水平下降。