地方政府債務(wù)償還策略的比較分析

王耀晨

摘要：由于分稅制改革的進(jìn)行，造成了地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配的情況，中央政府向地方政府下放事權(quán)，使得地方政府的財(cái)政支出多于財(cái)政收入，地方政府發(fā)行地方政府債務(wù)可以籌集資金，有效解決地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的問題。地方政府債務(wù)可以通過債務(wù)置換、PPP合作等策略進(jìn)行償還，降低地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，解決地方政府債務(wù)的償還問題。

關(guān)鍵詞：地方債；風(fēng)險(xiǎn)管理；償還機(jī)制

一、債務(wù)置換策略

1.債務(wù)置換定義

債務(wù)置換策略指地方政府通過發(fā)行新的債券來?yè)Q回之前地方債務(wù)持有者手中的即將到期的老債券，是地方政府解決地方債務(wù)危機(jī)的策略之一。老債券的持有者之所以愿意進(jìn)行地方政府債務(wù)的債務(wù)置換的原因是投資者手中持有的老債券很可能出現(xiàn)無法償還的情況。債務(wù)置換不是量化寬松政策，量化寬松政策為在市場(chǎng)中購(gòu)買中長(zhǎng)期國(guó)債，增加市場(chǎng)中的貨幣供給，是一種貨幣政策，而債務(wù)置換是一種財(cái)政政策。

2.地方債債務(wù)置換的積極效應(yīng)

第一，進(jìn)行地方債債務(wù)置換是將投資者持有的短期地方債置換成中長(zhǎng)期的債務(wù)，地方債的總體規(guī)模沒有擴(kuò)大，只是延長(zhǎng)了地方債的償債時(shí)期，地方債額的總體風(fēng)險(xiǎn)沒有因?yàn)檫M(jìn)行債務(wù)置換而增加，總體風(fēng)險(xiǎn)得到控制。

第二，債務(wù)置換可以有效地解決地方債出現(xiàn)集中償還的問題，避免政府在短時(shí)間內(nèi)陷入無法償還地方債的困境，通過地方債的債務(wù)置換，政府可以解決地方債的期限錯(cuò)配問題。

第三，地方債的債務(wù)置換可以提高銀行資產(chǎn)質(zhì)量。地方政府債務(wù)主要為銀行貸款和信托貸款，流動(dòng)性較差。如果將銀行貸款置換成期限更長(zhǎng)的債券，可以降低銀行資產(chǎn)的存貸比，提高資產(chǎn)的流動(dòng)性。

3.地方債進(jìn)行債務(wù)置換的不足之處

第一，地方債的債務(wù)置換沒有從實(shí)質(zhì)上改變地方政府的資產(chǎn)和收入來源，僅僅是改變了目前地方政府債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)，只是延長(zhǎng)了地方政府的還款時(shí)間，對(duì)于還債資金的來源沒有明確改變。

第二，對(duì)于地方政府解決地方債的還債問題，債務(wù)置換與其說是解決策略，更像是解決地方債的短期應(yīng)急機(jī)制。地方債出現(xiàn)短期內(nèi)集中還款的根本原因沒有得到解決。

第三，債務(wù)置換具有一定的行政干預(yù)性質(zhì)，以外部力量緩解地方政府短期還債壓力。投資者對(duì)債務(wù)置換視為無奈之舉。

二、PPP合作策略

1.PPP策略定義

PPP（Public-Private-Partnership）合作是指政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目融資模式，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作。PPP合作模式最早是由英國(guó)政府在1982年提出的。PPP合作的主要投資項(xiàng)目為純公共物品、準(zhǔn)公共物品或具有公益性的建設(shè)工程，不以利益最大化為目的。

2.PPP合作模式的積極作用

第一，PPP合作模式可以緩解地方政府的財(cái)政壓力。由于1994年的分稅制改革，地方財(cái)政的收入不能滿足地方政府支出的需要，而地方政府需要提供大量的資金建設(shè)公共物品，這對(duì)地方政府的財(cái)政造成了巨大的壓力。PPP模式為此提出了解決辦法，鼓勵(lì)地方政府與私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本進(jìn)行合作。

第二，PPP合作可以轉(zhuǎn)變政府職能，由過去的建設(shè)者轉(zhuǎn)變成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督者和管理者。地方政府對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行監(jiān)督和管理，提高工作效率，控制成本在一定的范圍，避免資源浪費(fèi)情況的發(fā)生。

第三，PPP合作模式可以解決政府失靈的情況。在市場(chǎng)失靈的情況下，政府要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，使市場(chǎng)達(dá)到有效運(yùn)作的狀態(tài)。

3.PPP合作模式的不足之處

第一，地方政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大。地方政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)的分配比例卻是不均等的，政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，法律意識(shí)淡薄使得PPP合作難以持續(xù)。PPP合作模式對(duì)政府的官本位思想提出了巨大的挑戰(zhàn)，無論是對(duì)政府還是對(duì)社會(huì)資本，項(xiàng)目的進(jìn)行應(yīng)該嚴(yán)格按照合同的規(guī)定，而非政府的政策指令。

第三，政府單方面存在違約的情況，如高速公路的建設(shè)是PPP合作的代表，但政府為了人們生活提供便利，提出節(jié)假日高速公路免收費(fèi)政策，這樣使得社會(huì)資本的投資收入受到影響。

三、地方政府融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)管理

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性平臺(tái)的管理，第一，將經(jīng)營(yíng)性平臺(tái)轉(zhuǎn)變成經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的企業(yè)，擺脫政府管理經(jīng)營(yíng)性平臺(tái)的低效率，在沒有實(shí)際業(yè)務(wù)的情況下，權(quán)利的隨意使用甚至尋租行為都有可能發(fā)生。第二，經(jīng)營(yíng)性平臺(tái)依靠政府資金運(yùn)營(yíng)，大多處于虧損狀態(tài)，沒有發(fā)揮經(jīng)營(yíng)l生平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)資本創(chuàng)造投資收益的作用。第三，經(jīng)營(yíng)性平臺(tái)應(yīng)該建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制、信息披露機(jī)制和財(cái)務(wù)運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)制，逐步形成適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)營(yíng)性平臺(tái)的建設(shè)模式，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展。

國(guó)家必須出臺(tái)相關(guān)政策來應(yīng)對(duì)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，通過形成融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)政府信息的披露制度以及財(cái)務(wù)運(yùn)行過程中的監(jiān)督機(jī)制等，進(jìn)而保證融資平臺(tái)健康運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮國(guó)家宏觀調(diào)控的作用。公開融資平臺(tái)的債務(wù)信息，定期通報(bào)，將地方政府債務(wù)的收入納入到預(yù)算管理體系，逐步的形成一套與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的規(guī)范制度，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定的發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

通過地方政府舉債融資，在支持地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、提高公共服務(wù)能力，改善民生以及應(yīng)對(duì)亞洲和國(guó)際金融危機(jī)沖擊等方面發(fā)揮了積極作用。取得了明顯的社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。舉債融資形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，夯實(shí)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，為科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。