土地流轉運作機制：基于蘇南C市S鎮毀麥種樹事件的分析

田鵬

關鍵詞： 土地流轉；運作機制；“無主體熟人社會”

摘要： 文章通過對蘇南C市S鎮“毀麥種樹”事件的“過程-事件分析”，審視土地流轉過程中各行動者的行動策略。流轉主體“缺席”導致農戶無談判權與農村土地產權殘缺導致村集體無決策權相互作用，使得流轉程序不規范、不公正；土地流轉定價機制單邊化和收益分配機制非市場化導致農戶利益受損；“無主體熟人社會”導致農民自組織結構空白，在合法權益遭到侵害時，集體上訪成為其唯一選擇。因此，盡快建立科學的土地定價機制及合理的利益分享機制，防止地方政府以土地規模經營之名行傷農害農之實；同時，以新型城鎮化為契機，突破“無主體熟人社會”運作困境下自組織空白導致農民利益表達的非制度化也是基層治理轉型亟待解決的問題。

中圖分類號： F301.0

文獻標志碼： A

文章編號： 10012435（2017）02020206

Key words： land transfer； operational mechanism； “Baseless Society of Acquaintance”

Abstract：

Based on the case study of “destroying wheat for planting trees” event of S Town，C City in southern Jiangsu Province through “processevent analysis”，illustrate the acting strategies of all stakeholders，“Absence” of transfer subject resulting in lacking of nonbargaining rights and the “incomplete” of collective land properties interact together so that transfer procedures are not standardized and unjust.Both unilateral land transfer pricing mechanism and nonmarketing income distribution mechanism cause damage to peasants' interests.“Baseless Society of Acquaintance” leads to the “vacuum” of selforganization mechanism among peasants.When the legitimate rights and interests are infringed，collective petition becomes the only choice.Therefore，establish a scientific land pricing mechanism and reasonable interest sharing mechanism as soon as possible in order to prevent harm from the local government in the name of land scale operation.Meanwhile，it is urgent for transformation of grassroots governance to solve the problem to take neourbanization as an opportunity，break the “vacuum” of selforganization mechanism in “Baseless Society of Acquaintance” .

一、問題的提出

作為農業規?；洜I的重要途徑，土地流轉一直是政界和學界關注的焦點。中共十七屆三中全會明確指出，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營；而中共十八屆三中全會則明確提出土地承包經營權的流轉對象和實現形式，鼓勵經營大戶、合作社、龍頭企業等多元化經營主體發揮市場導向的適度規模經營。有學者指出，隨著土地福利功能向財產功能的轉型，[1]319土地規模經營是我國農業現代化的必由之路，土地流轉不僅有利于解決誰來種地的問題，還能破解怎么種地的困境。[2]3133農村土地流轉實質上是土地用益物權流轉，包括土地承包經營權、宅基地使用權、城鄉建設用地使用權三類用益物權的流轉。筆者重點探討的是農村土地承包經營權流轉，宅基地使用權和鄉鎮建設用地使用權流轉則不在討論范疇內。梳理土地承包經營權流轉相關文獻發現，既有研究主要集中在以下三個方面：第一，關于土地流轉前提和條件研究。學者普遍認為，土地流轉不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農戶利益；[3]同時，土地承包經營權市場化流轉過程中，應充分尊重農戶意愿，賦予其自由選擇權，且應防范流轉過程中的風險，如農民失地、失業、失保等。[4]第二，關于影響土地流轉意愿因素研究。有學者指出，產權不穩定嚴重影響著農戶土地流轉意愿，[5]因此，明晰產權既能提高農戶土地流轉意愿、規范土地流轉程序，也是實現承包權和經營權物權化、權屬主體個體化的重要措施；[6]同時，也有學者指出，半工半耕家庭代際分工、農戶經營兼業化、農村社會穩定、社會保障等諸多因素也會對土地流轉意愿產生不同程度影響。[7]第三，關于土地流轉與鄉村公共服務、基層治理關系研究。有學者指出，農村土地承包經營權流轉對村莊治理內容、能力、方向等方面都產重要影響，并促進村莊治理模式轉型，即由汲取型向給予型轉型，由分配型向契約型轉型；[8]而學者陳柏峰則探討了土地承包經營權流轉對包括外出經商階層、半工半農階層、小農兼業階層、舉家務工階層、村莊貧弱階層等不同階層農戶的影響，并提出保護貧弱農戶地權的政策建議。[9]當前，實踐中探索形成了一種特殊土地流轉模式——土地承包經營權置換生活保障（簡稱土地換社保），即擁有農地承包經營權的承包戶，在第二輪土地承包期內，自愿將承包地全部交由村集體經濟組織、村民委員會或村民小組等發包方統一流轉，置換家庭成員社會保障的一項制度安排。而關于土地換社保是否妥當，學術界莫衷一是，[10]筆者無意于卷入此番爭論，但無論基于何種理論視角形成的制度安排，若不遵循依法、自愿、有償、市場化導向等基本原則，則勢必造成農戶合法權益受損。既有研究仍然存在下述局限性：首先，從研究進路看，既有研究或集中于自上而下的學者話語進行通則式演繹，或反其道而行之，采用自下而上的底層話語進行個案式歸納，缺乏作為一種社會事實的土地流轉之整體性呈現；其次，從研究結論看，既有研究大多提出土地流轉的應然規則，并建議完善現存制度安排，而實踐中的土地流轉則是一個既不同于文本規則也未脫離制度約束的特殊社會行動，因此，揭示土地流轉文本制度與實踐規則斷裂的發生機制就具有重要的理論意義和現實意義；最后，在研究方法上，既有研究呈現重宏觀輕微觀、重規范輕實證、重理論輕實踐，缺少實踐社會學倡導的過程-事件分析。鑒于上述局限性，筆者以蘇南C市S鎮毀麥種樹事件為個案，采用過程-事件分析策略揭示土地流轉運作機制及實踐隱秘。過程-事件分析策略包括四個環節，即過程、機制、技術和邏輯。過程是進入實踐狀態社會現象的切入點，是接近實踐狀態社會現象的一種途徑，實踐狀態社會現象的邏輯，往往是在事件性的過程中才能更充分地展示出來；機制則是邏輯發揮作用的方式；技術是指實踐狀態中那些行動者在行動中所使用的技術和策略；而邏輯是我們研究的目標，實踐社會學在面對實踐狀態的社會現象時，要找到的就是實踐中的邏輯，然后通過對這種實踐邏輯的解讀，來對我們感興趣的問題進行解釋。[11]132154因此，作為進入實踐的切入點，文章首先全景式呈現毀麥種樹事件的過程；其次，以此過程為載體審視土地流轉過程中行動者的行動策略，并揭示作為文本制度的土地流轉之實踐規則；最后，通過對蘇南C市S鎮毀麥種樹事件的解讀，歸納土地流轉運作機制及其文本制度與實踐規則斷裂的實踐形態。

二、“消息來得太突然”：流轉程序不公正

（一）村民：“一次村民大會都沒開過”

2015年3月22日上午，WQ村村長召開了村民代表大會告知村民《C市S鎮千畝農業產業結構調整項目實施方案》及土地流轉項目實施計劃。ZH老師也是在這次村民大會上才第一次得知自己的承包地也在此次流轉范圍之內?！耙淮未迕翊髸紱]開過，WQ村的1600畝農田也在此次土地流轉范圍之內，而且要在5月底之前全部完成流轉，流轉后種樹就意味著土地需要平整，而6月份小麥就要收割了，這簡直是糟蹋莊稼?！闭f明：引號內部分為訪談記錄。下同?！糧W）〗與Z老師一樣，S鎮其他村村民也是通過村民代表大會才第一次得知自家土地被納入S鎮千畝農業產業結構調整項目范圍內，DG村村書記MCZ告訴筆者，“因為時間緊任務重，所以我們村和其他村一樣，都是在得知消息后就第一時間召開村民代表大會，將土地流轉相關事宜通知到每家每戶?！痹谖撮_展任何形式的社區協商及流轉主體缺席的情況下，S鎮已經決定將2200畝農戶承包地流轉給林木企業進行林木種植，既未充分尊重農戶主體地位和流轉意愿，以行政權侵害土地承包經營權，也未尊重村集體作為土地所有權代理者的主體地位，同樣以行政權侵害村集體代理行使權，因此，流轉主體缺席導致農戶無談判權是土地流轉文本制度與實踐規則斷裂的表現形式之一，也是此次毀麥種樹事件的導火索。

（二）村集體：“村里只是執行鎮里的決策”

S鎮很多村集體都對《方案》及此次土地流轉操作程序表示不滿和質疑，也曾多次去鎮政府討說法。DG村村支書MCZ告訴筆者，“我認為這次土地流轉項目存在很多值得懷疑的地方，比如鎮政府剛于去年12月份編制了農業發展規劃，哪些地方是林地，哪些地方是基本農田，規劃中說得很清楚，為什么沒過幾個月就變了？再比如，土地流轉的決定為什么下得這么突然，之前沒有任何風聲，為什么不能在小麥收割完后再流轉，偏偏要在小麥即將收割前的這段時間做虧本買賣？”鄉鎮農業發展規劃的任意更改及對農作物生長周期的故意忽視使得此次土地流轉項目缺乏必要的社會基礎和操作空間。DL村村長KJP則認為土地流轉過程中存在暗箱操作，“既然林木種植在鎮政府眼中是高效農業，為什么偏偏把掙錢的交易交給外來戶去做，這兩個外來戶獲得土地的成本是多少，他們和政府之間可能存在暗箱操作?！北M管S鎮許多村集體都對突如其來的土地流轉項目提出各種質疑，但都因集體土地產權的殘缺及村集體主體地位的模糊性而缺乏話語權，這是土地流轉文本制度與實踐規則斷裂的另一表現形式，正如K村長所言：“雖然名義上集體土地是村集體所有，但是國家真正需要動用集體土地時，村里還是沒有決策權的，只能服從上級的安排，將耕地用途變為林地的決定是上級有關部門定下的方案，作為村集體也只能服從?！?/p>

（三）主體“缺席”導致無談判權與產權“殘缺”導致無決策權

土地流轉程序不公正是導致S鎮毀麥種樹事件的直接原因，而流轉程序不公正則是由流轉主體缺席導致農戶無談判權與集體土地產權殘缺導致村集體無決策權兩者同時作用而致，筆者將其稱之為機制1。具體而言，機制1的內在機理主要包括以下兩個方面：

第一，土地流轉主體缺席導致農戶無談判權。實踐中表現為農戶土地流轉的被自愿，即未經充分協商和完全自愿的情況下由政府單方做出流轉決定，這種行政權主導的土地流轉方式不僅侵害了農戶土地承包權和經營權，[12]6198且違背了依法、自愿、市場化導向等基本原則。一方面，S鎮政府在無任何公共參與和議價協商的前提下，單方面宣布土地流轉決定并僅通過村小組組長代表大會形式告知，不但未開展周密的項目論證，也未尊重村民的參與權；另一方面，在項目治國的財稅體制下，項目上馬則意味著財政收入和政治績效的雙豐收，地方政府往往容易忽視社區成員平等參與地方基層治理的訴求及對地方公共事務的監督權，[13]145182因此，在面對ZH老師為代表的村民質疑時，S鎮主管領導并未引起重視，而是搪塞、敷衍，企圖通過說服教育實現擺平，以項目進村實現經濟績效和政治績效的雙豐收，以至ZH老師不得不以越級上訪這種非常規行動維護自身合法權益。

第二，集體土地產權殘缺導致其代理行使者——村集體無決策權。土地集體所有制是中國農村合作化運動最主要的制度遺產，我國大部分地區90%以上的集體土地屬于集體所有，且大部分屬于村民小組集體所有，[14]139但現行土地制度安排下，集體土地產權受到一定程度的限制，有學者稱其為殘缺的產權，[15]2628也有學者認為這是一種“有意的制度模糊”（Intentional Institution Ambiguity），[16]3這種權能殘缺的集體產權直接導致其行使主體不明確，極易受行政權侵犯，從而使得土地作為資產的經濟價值難以實現。實踐中，這種產權殘缺的直接表現即為村集體（包括行政村集體和自然村集體）關于土地經營方式、流轉意愿、流轉價格等方面均缺乏必要的話語權，甚至集體失語。在S鎮毀麥種樹事件中，作為集體土地所有權的代理行使者，很多村集體均對S鎮關于土地流轉決策表示強烈質疑，但由于現行土地制度安排的特殊性，作為集體利益代理人的村干部往往對這種行政權侵犯財產權的現象無可奈何，這也成為ZH老師越級上訪的另一重要原因——村集體缺乏話語權。

三、“惠農還是毀農”：鎮政府和村民的兩筆賬

（一）鎮政府：“為了促進農民增收”

《C市S鎮千畝農業產業結構調整項目實施方案》顯示，此次土地流轉項目采用市場化運作方式，并通過土地連片流轉，集中發包，統一租賃，營造林苗、林果兩用林，即先由各村村委會與本村農戶簽訂土地流轉協議，然后由S鎮發展有限公司與村委會簽訂土地流轉合同，最后由S鎮發展有限公司進行土地統一發包租賃，與承包者簽訂土地流轉合同。S鎮主管該項目的副鎮長GZ告訴筆者，“《方案》是經過鎮政府深思熟慮制定出來的，主要基于兩方面考慮，一方面，根據S鎮產業發展總體規劃，發展農業規模經營、高效經營，該項目不僅符合國家農業現代化大戰略、大方針，也是S鎮在全市率先實現高效農業、規模農業的重要舉措；另一方面，此次土地流轉項目涉及的幾個村村民大多以務農為主，經濟收入比較低，鎮政府希望通過引入林木企業將農民從土地中解放出來，鼓勵他們到企業打工，這樣既可以獲得土地流轉費，又有務工收入，肯定比以前單純務農收入高得多?！盙副鎮長認為，土地流轉既符合國家農業現代化的戰略要求，也是農民增收的重要途徑。S鎮土地流轉協議顯示，土地流轉費由兩部分組成，即青苗費（600元/畝，一次性付清）及土地流轉金（前5年為700元/畝，第6年開始增加至800元/畝）。若以1畝種有青苗的耕地為例，合同生效的第1年可獲得1300元的土地流轉費，第2年可獲得700元的土地流轉費，從第6年開始則獲得800元土地流轉費。

（二）村民：“算一筆賬就知道會虧損”

關于土地流轉能否實現農民增收，S鎮農民并不認同G鎮長的算法，他們有著自己的一筆賬。WQ村ZH老師給筆者展示了農民的這本賬，“算一筆賬就知道會虧損。一畝田一季種小麥，一季種稻谷，一畝水稻可打1200多斤（可加工大米1000斤左右），一畝小麥可收800多斤，按大米每斤2元、小麥每斤1元計算，減去農業生產成本后，農民一年的收入約為2300元左右，而現在一畝土地第一年的流轉費只有700元，即使加上第一年的青苗費（600元/畝）也只有1300元，所以收入不但沒有增加，相反每畝地還減少了近1000元，而且以后青苗費也沒有了，每年只能拿到700元的土地流轉費，明顯不合算?！迸cG副鎮長的算法不同，Z老師將土地年產量的市場價值與土地流轉費對比后發現，農民收入不增反減。ZL村村民ZS給筆者算了他家的賬，“我們村老百姓主要靠種田為生，人均耕地大概3分到5分，土地流轉后政府一年補貼700元/畝。以我家為例，3口人一共1畝4分地，一年流轉費也就1000元左右，平均到每一天也就3塊錢，這樣的補償標準夠一家3口每天的口糧嗎？”

（三）土地定價機制非市場化與收益分配機制單邊化

土地定價機制非市場化是行政權侵犯土地集體所有權的一種實踐形式，即鄉（鎮）政府越權行使本該由村民集體或村小組集體行使的集體土地所有權，包括經營權、收益權和處置權等權能形式；而流轉收益分配機制單邊化則是行政權侵犯土地財產權另一種表現形式。筆者將土地定價機制非市場化與收益分配機制單邊化兩者相互作用導致農戶利益受損的過程稱之為機制2。具體而言，機制2的內在機理主要包括以下兩個方面：

第一，土地流轉定價機制非市場化導致作為農戶重要財產的土地資源之經濟價值難以實現。[14]143在S鎮毀麥種樹事件中，農民依據土地收益市場化原則認為該項目不但不能增加家庭收入，反而導致其經濟利益受損。正如有學者研究指出的，自發分散型流轉主體是內嵌于鄉村熟人社會的本地資本，能夠成為適度規模經營的有效形式，而外力集中推動型流轉往往因為農民的弱勢地位而使其合法權益受損，[17]作為一種外力集中推動型流轉模式，S鎮為低價吸引資本下鄉而利用行政手段配置土地資源的做法明顯有悖于市場化定價原則，使土地財產功能無法正常發揮，侵害了農戶土地承包經營權。

第二，作為一種特殊的國家治理體制，項目已成為財政資金專項化的重要載體，項目進村則意味著地方財政及政治績效的雙豐收，因此，在現行土地、財政、金融三位一體的新型城市化模式下，資本下鄉就成為地方政府獲取財政收入和政治績效的必由之路。[18]在S鎮毀麥種樹事件中，為發展高效農業，鎮政府通過項目進村實現資金和技術的引入，在土地流轉收益分配時有意偏向資本而侵害了農民的合法權益，S鎮G副鎮長告訴筆者：“流轉費用確實很低，實在講不出口，但是為了消除企業經營者的顧慮，鎮政府也沒有過多地考慮土地的租金問題，而且今后每年支付農戶的土地流轉費中一部分也得由政府埋單?！憋@然，S鎮是以部分侵害農戶合法權益為代價實現資本下鄉、項目進村，而以中央與地方、國家與農民、政府與資本這樣三對彼此聯系的關系結構視角審視該事件則會發現，缺乏組織的農民極易成為資本下鄉與農業現代化負外部性的主要承擔者，因此，采取一種“非常規行動”（Non-Routine Action）[19]——集體上訪往往成為其維權的重要途徑。

四、結論與討論

通過對蘇南C市S鎮毀麥種樹事件的過程-事件分析，審視土地流轉過程中行動者的行動策略，并揭示作為文本制度的土地流轉在無主體熟人社會中的實踐規則，[20]169177進而歸納土地流轉運作機制及其文本制度與實踐規則斷裂的實踐形態。

首先，流轉主體缺席導致農戶無談判權與農村土地產權殘缺導致村集體無決策權相互作用使得流轉程序不規范、不公正，即村民所謂的“消息來得太突然”、“一次村民大會都沒開過”及村集體所謂的“村里只是執行鎮里的決策”，而這其中產權殘缺，即農村土地權能結構的不完整是根本原因，正如有學者所提出的，誰是中國土地的擁有者？同時，在“有意的制度模糊”給鄉村規劃和發展帶來正面效應的同時，這種制度的模糊性也造成了一定的負外部性——利益糾紛及社會沖突。[16]6294筆者認為，C市S鎮毀麥種樹事件的本質正是農地殘缺產權導致的行政權侵害財產權，而流轉程序不公正、不規范正是該事件的導火索。因此，如何改善產權殘缺導致的種種困境，真正實現賦能還權并將其落實到土地流轉實踐中，應成為中國農業現代化進程中農地流轉制度創新和農業規?；洜I不得不正視的重要問題；同時，農業產業化是農業產業化、多種形式適度規模經營、新型職業農民三者共同協調發展的結果，[21]作為現代農業發展的基礎與條件，土地適度規模經營并非農業現代化的終極目的，因此，如何結合當地農業發展實際情況進行土地適度規模經營，并積極培育多元化經營者和新型職業農民應是中國工業化、城鎮化和農業現代化三化協調發展的重要抓手。

其次，地流轉定價機制的單邊化和收益分配機制的非市場化兩者相互作用直接導致農戶利益受損。一方面，由于鎮政府行政權侵害村集體行使代表權造成未充分協商和參與、流轉主體缺席的情況下，單方面制定土地流轉價格，使農戶收益不增反減，侵害了農戶的合法權益；另一方面，鎮政府以低地租，甚至為入駐企業埋單以贏得資本下鄉和項目進村，從而實現經濟績效和政治績效的雙豐收，這種不尊重農民流轉意愿的行政主導集中流轉模式是導致農民非常規行動——集體上訪的重要誘因。既有研究中相當一部分學者認為政府主導集中流轉型這種特殊的土地規模經營模式具有其存在的現實合理性，一方面，農村勞動力就業多元化使得農村承包土地經營權流轉有利于進一步釋放土地對勞動力的束縛，[22]另一方面，新型城鎮化浪潮下的新型農村社區建設，使得農戶居住地與承包地相分離，進而導致農業生產成本增加，最終許多農戶被自愿進行土地流轉。[23]正如有學者研究指出的，資本下鄉既有利于農民增收就業，但也可能傷農害農。[24]誠然，現階段全國各地開展的土地流轉有其存在的現實基礎和一定的經濟合理性，即土地流轉收益與非農就業收入能進一步提高農戶經濟收入水平，但地方政府并不能以經濟合理性之名侵害農戶的合法權益，因此，加強土地流轉相關法律法規建設，進一步規范土地流轉操作程序，尤其應遵循土地資源配置的市場化原則，盡快建立科學的土地定價機制及合理的利益分享機制，防止資本下鄉導致的傷農害農。

最后，無主體熟人社會里農民無法形成自治理機制和自組織結構，在合法權益遭到侵害時，集體越級上訪成為其唯一選擇，這是此次毀麥種樹事件中壓死駱駝的最后一根稻草——農民自組織空白。一方面，作為國家利益和農戶利益的雙重代理者，在產權殘缺的制度約束下，村干部的理性選擇往往執行鎮里的決策，無法實現制度安排的功能——維護村集體及農戶的合法權益；另一方面，當農村社會無主體化再次遭遇中國社會個體化時，個體意權利意識的崛起及為追求個體利益而產生的維權行動發生了深刻轉變，即越過村干部追求個體利益與保護個體權益而進行抗爭，從打架到訴訟到公眾抗議。[25]10個體意識崛起及權利意識增強直接導致農戶越過村干部進行維權，而囿于自組織的空白及利益訴求路徑的非制度化，集體上訪就成為近年來農民維權的重要形式，[26]12因此，以新型城鎮化為契機，突破無主體熟人社會運作困境下自組織空白導致農民利益表達的非制度化也是基層治理轉型亟待解決的問題。

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責任編輯：汪效駟