論負擔行政行為中的信賴保護原則

摘要：對于負擔行政行為違法，通說的觀點認為行政機關(guān)可以隨時予以撤銷、廢止，信賴保護原則于此不適用。理由是負擔行政行為既然對人民不利，那么撤銷不會發(fā)生即得權(quán)和信賴保護的問題。然而，這種通說仍有例外，如果當事人現(xiàn)有負擔被更不利的合法處分所取代，或者是當事人遵守先前的處分內(nèi)容，已消費和處置標的物，以致無法或很難回復(fù)。這兩種情形出現(xiàn)，撤銷先前的負擔行政行為會使人民處于更不利的境地，由此來看，負擔行政行為中仍然存在信賴保護的利益，既然存在信賴保護利益，并且符合信賴保護原則的構(gòu)成要件，就應(yīng)當援引信賴保護原則予以保護，不論該行為受益還是負擔。

關(guān)鍵詞：負擔行政行為；信賴利益；行政法基本原則

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0008-03

作者簡介：黃文瀚（1993-），男，漢族，江西撫州人，華東交通大學(xué)，2015級碩士研究生在讀，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

一、負擔行政行為概述

在中國，行政行為是行政主體有效運用行政權(quán)對行政相對人所產(chǎn)生的法律行為。以行政相對人是否是特定的相對人為標準，我們通常把行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為。但為了更好的認識行政行為的特征，我們還可以更具體的分析行政行為的效果、合法等特征以及運行機制，并加以辨析。

（一）負擔行政行為和授益行政行為

以行政行為對于行政相對人所產(chǎn)生的效果為標準，可以把行政行為分為負擔行政行為和授益行政行為。負擔行政行為是指行政機關(guān)實施的對相對人予以不利益或侵犯相對人權(quán)益的行為。例如對當事人的罰款、行政拘留等等。授益行政行為是指行政機關(guān)實施的為相對人確立、確認權(quán)利或法律利益的行政行為。例如行政許可、行政確認某種身份資格等等。臺灣學(xué)者對于兩者的關(guān)系還有進一步的論述：“凡對相對人產(chǎn)生設(shè)定或確認權(quán)利，皆屬授益處分；又廢棄對相對人不利的負擔處分，該廢棄本身對相對人有利的，其亦屬受益處分”①“凡對相對人產(chǎn)生不利效果的，無論是課于其作為、不作為或者忍受義務(wù)（如征兵），或者變更、消減其權(quán)利或者法律上的利益（如撤銷許可），乃至拒絕其授益之請求（如拒絕申請）的前述的消極處分，俱為負擔處分”。②在程序設(shè)定上，負擔行政行為較為嚴格，而授益行政行為更為寬松。

然而授益和負擔本身對于不同的個體來說感受是不一樣的，一個行政行為實現(xiàn)的效果也不是單一的，往往有多重的效果。例如相對人向行政機關(guān)申請撫慰金2000元，行政機關(guān)最終只批準了1000元，另外1000元被駁回。對于相對人而言，批準的1000元顯然是受益。然而剩下駁回的1000元沒有實現(xiàn)相對人期待的利益，因而又具有負擔性質(zhì)。授益性行政行為中對當事人產(chǎn)生受益效果，但也可能對第三方產(chǎn)生負擔效果。在行政法中，前一種情形屬于混合效力的行政行為，后者被認定為第三人效力的行政行為。對負擔行政行為和授益行政行為的分類，與行政法的一系列問題相聯(lián)系，其中就涉及到行政法基本原則的適用問題，關(guān)于這一點，后文會進行詳細闡述。

（二）負擔行政行為與違法行政行為

在我國的行政法實踐中，違法行政通常指行政主體違反行政法律規(guī)范的行為。通常違法行政的形式有：無權(quán)或者越權(quán)行政、事實認定錯誤、法律適用錯誤、濫用職權(quán)，程序違法等。違法行政行為產(chǎn)生的危害是顯而易見的，德國著名法學(xué)家耶林曾說過：“世上不法之事莫過于執(zhí)法人自己破壞法律?！雹蹐?zhí)法者的行為違法對于相對人的利益會產(chǎn)生巨大的破壞作用。一般而言，行政主體的違法行政行為會侵害行政相對人的合法利益，但是也不盡然。例如行政機關(guān)違法頒發(fā)行政許可，雖然行政主體是違反行政行為，但是對于行政相對人并沒有產(chǎn)生負擔，而是受益的。由此可見我們并不能把違法行政行為等同與負擔行政行為，違法行政行為是以合法為標準認定的，而負擔行政行為是以對相對人產(chǎn)生的效果來判斷的。兩者常有重合但并不包含，負擔行政行為倘若違反的是道德，即使我們認為這個行為是不合理的，但并沒有觸犯法律規(guī)定，也不能認為是違法的，這也是行政行為中合法性與合理性沖突的一個表現(xiàn)。

通過對上述概念的闡述，我們認為行政行為的成立應(yīng)當具有以下三個要素：

第一是具有法律認定的行政主體的存在；第二是運用了行政權(quán)力，做出了對相對人的行政行為；第三是確實對行政相對人造成利益損害的負擔效果。

二、信賴保護原則在行政法中的運用

所謂信賴保護原則，是指當公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)極其管理活動已經(jīng)產(chǎn)生信賴利益，并且這種信賴利益因其具有正當性而應(yīng)當?shù)玫奖Ｗo時，行政機關(guān)不得隨意變更這種行為，如果變更必須補償相對方的信賴利益損失。由此可見信賴保護原則的適用有兩個關(guān)鍵：一是是否存在信賴利益：二是這種信賴利益是否值得保護。信賴保護原則肇始與德國行政法院判例，經(jīng)日本和臺灣的學(xué)習(xí)、發(fā)展、傳播，我國的《行政許可法》最早將信賴保護原則引入，現(xiàn)如今信賴保護原則已成為我國行政法的基本原則之一。根據(jù)國內(nèi)外行政法的理論研究，信賴保護原則的適用主要有四個要素：（1）信賴的對象是行政主體或者得到授權(quán)的行政行為；（2）行政相對人卻有實際的信賴；（3）行政相對人不僅產(chǎn)生信賴，并且以此信賴為預(yù)設(shè)而進行了其它行為；（4）信賴利益合法且保護之利益大于撤銷之利益。與此同時法律對于信賴保護原則的適用還做了幾點排除：（1）行政行為本身是由行政相對人通過脅迫、賄賂等不正當方式產(chǎn)生的；（2）行政相對人對于重要事項隱瞞或者不正確描述；（3）行政相對人應(yīng)當知道對其作出的行政行為是違法的；（4）行政行為有顯著的重大的錯誤；（5）行政機關(guān)預(yù)先保留了變更權(quán)。

從政治哲學(xué)角度而言，任何政府的存在基礎(chǔ)是民眾的認同和信賴，政府行為不保護民眾的認同和信賴無異于自毀其身。④在行政行為沒有重大瑕疵或者嚴重損害第三方和公共利益時，應(yīng)當盡可能的保護信賴利益。對于相對人信賴利益的保護在行政法的適用中有著極其重要的意義。

三、負擔行政行為理論與信賴保護原則的矛盾與沖突

聯(lián)邦德國憲法、日本、我國臺灣地區(qū)以及大陸對負擔行政行為并沒有設(shè)置任何限制，緣由是負擔行政行為既然產(chǎn)生負擔，那么這種不利的消除對于人民來說是受益的，且之前的負擔處分并不會產(chǎn)生信賴利益。但是這種考量并不細致，我國臺灣的學(xué)者提出負擔行政行為是否必然排除信賴保護原則值得商榷。例如在司法實踐中，行政相對人被行政機關(guān)處以了10萬元的行政罰款，不久后行政機關(guān)根據(jù)掌握的最新證據(jù)，改變原先的處罰，判處罰款20萬元。如果當事人因為信賴了第一次處罰的決定，把自身財產(chǎn)10萬元以外的部分處分了以至于行政機關(guān)無法執(zhí)行，那么面臨的可能還有罰款以外的處罰。分析這個例子，行政主體作出的第一次處罰顯然是個負擔行政行為，但第二次處罰造成的負擔比之前的更加重。

誠然行政機關(guān)在這個處罰中是有過失的，但是行政相對人對第一次的處罰也產(chǎn)生了信賴，并以這種信賴為預(yù)設(shè)作出了其他的處分行為。我國現(xiàn)有的原則是一事不再罰，一般情況下當事人有理由相信行政機關(guān)對其做出的處罰是終決，第一次的處罰產(chǎn)生的相信或者信賴是合情合理的。因此有關(guān)的學(xué)者對于負擔行政行為的排除信賴保護原則提出了兩點例外：（1）由于對人民更不利的合法處分所取代；（2）行政相對人由于遵守處分內(nèi)容，已消費或者處置標的物，以致無法或很難回復(fù)。這兩種情形下，撤銷行為將使人民處于更不利的地位，因此看來信賴保護原則的適用很有必要。

2003年8月27日通過的《中華人民共和國許可法》第八條規(guī)定“公民、法人或者其他組織依法取得行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！?004年3月，國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》將信賴保護原則擴大適用于所有的行政領(lǐng)域，明確指出：誠實守信是依法行政的基本要求之一，行政機關(guān)非因法定事由并經(jīng)法律程序不得撤銷、變更已生效的行政決定；因國家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回、變更行政決定的，因依法定權(quán)限和程序進行，并對相對人因此而受到的財產(chǎn)損失予以補償。然而我國行政實踐中一直不注重信賴保護原則，行政主體在行政活動中處于強勢地位，“有錯必糾”和“公共利益優(yōu)先”等觀念仍然是行政主體在進行行政活動中的指導(dǎo)思想，信賴保護原則還沒有被行政主體深刻的認識并指導(dǎo)于實踐。行政主體的行政行為隨意變更的情況仍然不少見，負擔行政行為是否要改，如何改等問題成為行政主體的難題。如果這個負擔行政行為是違法行為，那么這種有錯必改會帶來其他的后果或許是行政主體未曾細細考量的。

四、沖突矛盾的協(xié)調(diào)與平衡

負擔行政行為中，行政主體對負擔行政行為的撤銷與變更與行政相對人的信賴利益發(fā)生沖突時，沖突雙方的地位往往并不對等，行政相對人由于各種原因在和行政主體的對抗中處于弱勢地位，強大的行政權(quán)很容易侵犯到弱小的信賴利益。負擔行政行為如果有瑕疵，那么法律允許行政主體有自我糾錯的權(quán)力，但必須同時兼顧其中的信賴保護利益，盡可能在職權(quán)行為和信賴利益中保持平衡。

在世界范圍內(nèi)很少有對負擔行政行為中信賴保護的規(guī)定。但是借鑒和吸收信賴保護原則在其他行政領(lǐng)域保護規(guī)則，也有著指導(dǎo)作用。

（一）對負擔行政行為的變更進行限制，如果負擔行政行為是違法行為，那么負擔行政行為的變更應(yīng)當包括三個方面：一是對于有明顯和重大違法的情形應(yīng)宣布無效；二是輕微程序違法但對相對人的實體權(quán)益沒有重大影響的，進行補正即可；三是一般的違法情形可以靈活轉(zhuǎn)換?！兜聡姓绦蚍ā吩谶@方面做的比較完善。通過對負擔行政行為的違法性變更作出限制，避免小錯大糾而引發(fā)的一系列信賴保護利益損害。

（二）對負擔行政行為的撤銷進行限制，負擔行政行為的撤銷通常不會對相對人的利益造成損害，但是應(yīng)當明確如果撤銷行為確有造成更大負擔甚至危機社會公共利益的，這種撤銷應(yīng)當慎重考慮，對于撤銷行為應(yīng)當予以限制。

（三）除斥期間的限制，行政法中少有除斥期間的論述，除斥期間常見于民法，指法律規(guī)定某種權(quán)利預(yù)定存在的期間，權(quán)利人如果不在此區(qū)間行使權(quán)利，則預(yù)定期屆滿便發(fā)生該權(quán)利消滅的法律后果，但原來的法律關(guān)系繼續(xù)有效。從法理學(xué)的角度來看，為行政主體行使對生效行政行為進行變更、撤銷設(shè)立除斥期間與行政相對人在法定期間行使救濟權(quán)一樣，行政主體同樣應(yīng)該有時限的要求。對于時效的設(shè)置，對于穩(wěn)定社會現(xiàn)有的信賴關(guān)系產(chǎn)生重要的作用。⑤德國和我國臺灣地區(qū)的行政程序法都有對行政行為變更、撤銷的除斥期間設(shè)定。對負擔行政行為中信賴利益的保護有著重要的借鑒作用。

（四）信賴利益的救濟，信賴利益一般包括既得利益和期待利益。但是在負擔行政行為中并不存在對于當事人的受益，在負擔行政行為中，行政相對人沒有得到利益但存在對于受到處分后沒有更大負擔的信賴，這種無加重處罰的信賴對于受罰的行政相對人來說可以歸納為一種期待利益。對于行政主體變更、撤銷負擔行政行為加重了行政相對人負擔的行為，行政相對人可以在行政途徑和司法途徑尋求保護，行政途徑包括行政復(fù)議和行政申訴，司法途徑主要包括行政訴訟。在國家賠償法中還可以增加對信賴利益的賠償規(guī)定，以便通過行政訴訟方式來保障正當?shù)男刨嚴妗?/p>

負擔行政行為中存在的信賴利益長期沒有得到關(guān)注和重視。以至于行政主體在行政活動中的糾錯機制并不能產(chǎn)生預(yù)期的效果，其中小錯大糾的做法嚴重影響了行政相對人的合理信賴。任何一個人都有理由相信行政機關(guān)不會進行二次處罰，這種期待或者是信賴是合理的，并且以此為預(yù)設(shè)進行的相關(guān)活動就會涉及到信賴利益。法律賦予行政主體主動撤銷或者變更違法和不當?shù)男姓袨橹饕菫榱俗晕壹m正和息訴止爭。然而我國法律對于行政主體的這種變更甚至撤銷并沒有完善的限制措施，當負擔行政行為生效后乃至延續(xù)了很長一段時間，行政主體的這種變更或者撤銷就會既存的社會關(guān)系和社會秩序，影響到法的安定性。對于行政相對人的信賴利益也會造成極大的破壞，從而降低行政行為的公信力。因此將信賴保護原則引入負擔行政行為很有必要，這種信賴利益的保護不僅僅是作用于行政相對人，也保障了行政主體自身的權(quán)威和行政行為秩序的穩(wěn)定性。

[注釋]

①翁岳生編.行政法（上冊）[M].臺灣：臺灣翰蘆圖書出版有限公司，2000：572.

②吳庚，行政法之理論與實務(wù)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：222.

③Der Zweck im Recht，Band 1-2，Leipzig 1877-1883<法律中的目的>（共兩卷）.

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