認罪認罰從寬制度下檢察機關起訴裁量權研究

摘要：傳統意義上的起訴裁量權在我國司法實踐中難以得到充分運用，不起訴率低的現狀由來已久。但隨著司法體制的改革，在當前正在試點的速裁程序、認罪認罰從寬制度中，檢察機關的起訴裁量權得以充分擴大。檢察機關起訴裁量權承接著偵查權與審判權，是使案件繁簡分流、提高訴訟效率的重要一環。目前學界對起訴裁量權的研究主要基于2012年刑事訴訟法修改之前以及修改之后關于檢察機關可以不起訴的幾種情形的討論，對于在速裁程序、認罪認罰從寬制度中的起訴裁量權鮮有研究。因此，本文結合認罪認罰從寬制度，對檢察機關起訴裁量權的范圍認定、監督機制、救濟措施等諸多具有實踐意義問題的問題進行探討并提出相應的策略。

關鍵詞：認罪與認罰制度；起訴裁量權；刑事訴訟法；實踐意義

中圖分類號：D926.3；D924文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0017-03

作者簡介：張豪東（1993-），男，漢族，四川南充人，中國政法大學，2016級法律碩士在讀，研究方向：刑事訴訟法。

檢察機關起訴裁量權在我國向來沒有得到充分的重視，傳統的檢察機關起訴裁量權不僅在立法上局限于刑事訴訟法中有限的幾種情形，在實踐中也難以得到充分地發揮。但隨著經濟社會的轉型，有限的司法資源難以應對數量眾多的刑事案件。為提高訴訟效率、優化資源配置，擴大檢察機關起訴裁量權已經成為一種趨勢。在英美法系國家或大陸法系國家，同樣也曾面臨過司法資源極其有限的問題，不同國家也分別采取了不同的司法協商機制。美國約90%的刑事案件進行過辯訴交易，德國大約50%的訴訟過程中運用到了自白協商制度。①我國目前正在試點開展的“認罪認罰從寬”制度，既不同于美國的辯訴交易制度，又與德國的自白協商制度、法國的刑事和解制度有所不同。在此制度之下，檢察機關起訴裁量權雖然得以擴大，但是與之配套的監督機制、制約措施、權利邊界、運行方式等諸問題尚未完善。鑒于此，本文以認罪認罰從寬制度為切入點，討論檢察機關起訴裁量權發展中的問題。

一、比較法視野下的檢察機關起訴裁量權

檢察機關起訴裁量權是指檢察機關依法對刑事案件作出起訴或不起訴的決定。根據我國《刑事訴訟法》規定，檢察機關的起訴裁量權包括起訴與不起訴兩個方面。其中起訴包括：選擇罪名、罪數起訴，不起訴包括：法定不起訴、附條件不起訴、酌定不起訴、刑事和解等情形。檢察機關的起訴裁量權銜接著偵查權與審判權，是使案件繁簡分流的核心環節。在認罪認罰從寬制度中，偵查階段結束后對于即將流入法院審判環節的大量刑事案件，由檢察院對案件合理分流，讓被告人已經“認罪認罰”的案件得以快速處理，留出更多的司法資源處理重大疑難案件。

（一）美國檢察機關起訴裁量權探索

美國權威的《布萊克法律詞典》將自由裁量權分為三類：行政裁量權、司法裁量權及檢察裁量權，其中檢察裁量權的釋義為“刑事案件中檢察官的可擇權，包括立案權、起訴權、不起訴權、辯訴交易權及量刑建議權”。②美國檢察裁量權包括立案權、起訴權、不起訴權、辯訴交易權及量刑建議權四個方面，其檢察機關的起訴裁量權主要體現為選擇性起訴制度與辯訴交易制度。相比于嚴格適用起訴法定主義的國家，美國的檢察官擁有極大的自由裁量權，所受約束較少。其約束主要來自：機關內部檢察長的審查和外部立法限制與司法限制。美國著名的辯訴交易制度實質是控方與被告人之間的一種妥協與互利?？胤?，即檢察機關的訴求是有罪答辯，以簡化訴訟程序；被告人的訴求則是較輕的判決或撤銷指控。美國的辯訴交易主要有兩種方式，一類是控罪方面的，即檢察官可以決定起訴與否，或者在數罪中選擇一罪或幾罪起訴，或者降格罪名進行起訴；另一類是量刑方面的，即可以向法官提出判處較輕刑罰的具體建議。在實踐中，這兩類辯訴交易也常常同時適用。

（二）德國檢察機關起訴裁量權探索

《德國刑事訴訟法》第152條第2款規定：“提起公訴權，專屬檢察院行使。除法律另有規定外，在有足夠的事實根據時，檢察官負有對所有的可予以追究的犯罪行為作出行動的義務。”③作為大陸法系的典型代表的德國，自1877年《刑事訴訟法》生效至20世紀50年代一直嚴格奉行起訴法定主義，但從20世紀60年代起，德國的刑事案件數量飛速增長，為緩解審判系統的壓力，德國賦予檢察機關越來越大的起訴裁量權，逐漸從起訴法定主義向起訴便宜主義轉變。起訴便宜主義下，即使犯罪行為符合法定起訴要件，檢察官通過考量，亦可以作出不起訴的決定。當下，德國奉行起訴法定主義與起訴便宜主義相結合，在賦予檢察機關的起訴裁量權的同時對其加以限制，以防止檢察裁量權的濫用。經過德國刑事訴訟法的幾次修改，如今德國檢察機關的起訴裁量權主要表現為酌定不起訴、附條件的不起訴、處罰令程序與量刑協商。20世紀60年代以來，對于白領犯罪、逃稅、毒品犯罪等復雜犯罪，由于取證的困難，德國也形成了量刑協商，在被告人認罪的前提下，檢察官可以降格指控，但是這一協商權收到嚴格的限制，因為量刑的最終決定權依然在法院手中，法官在確認犯罪事實后，可以直接改變對“犯罪事實的評價”，從而認定為其他罪名。

二、我國檢察機關起訴裁量權存在的若干問題

2012年《刑事訴訟法》的修改對檢察機關的起訴裁量權有了補充和完善，法定不起訴、酌定不起訴、附條件不起訴、存疑不起訴的規定是對起訴裁量權適用的細化。但刑事案件大量存在的現狀以及以審判為中心司法體制改革的時代背景下，有必要賦予檢察機關對案件更大的處理權利。2014年全國人大常委會授權最高人民法院、最高人民檢察院開展了刑事速裁程序的試點，探索案件高效的處理模式。在中共十八屆四中全會中又明確提出“認罪認罰從寬”制度的建立。這一系列改革的目的在于，利用有限的司法資源，讓案件得以公正處理。因此，程序分流與程序改革勢在必行。

（一）起訴裁量權范圍的認定

傳統意義上的起訴裁量權主要指《刑事訴訟法》中對于起訴裁量權的規定，包括：法定不起訴、酌定不起訴、附條件不起訴、刑事和解以及存疑不起訴等情形。在起訴法定主義下，檢察機關幾乎無起訴裁量權的適用余地。刑事訴訟法規定的不起訴情形中，法定不起訴的規定的范圍有限，在司法實踐中僅占極少數；其次，酌定不起訴中對于犯罪情節輕微的概念較為模糊且酌定不起訴限于依法不需判處刑罰或免于刑罰的情形。而無論刑事和解或者未成年人附條件不起訴均有較為嚴格的規定，存疑不起訴則是基于“疑罪從無”原則的延伸，若發現相關證據，檢察機關仍需審查起訴。

相比于刑事訴訟法中對不起訴條件嚴格的規定，正在試點的刑事速裁程序及認罪認罰從寬制度則對起訴裁量權適用的范圍和條件有更多的空間。首先，認罪認罰從寬制度不僅適用于速裁程序，也適用與普通程序、簡易程序。檢察機關在起訴環節可以與刑事被告人協商，簽訂《認罪協商承諾書》，向人民法院提出量刑建議。其次，對于被告人“認罪認罰”的案件，可以直接適用速裁程序或簡易程序，簡化案件訴訟的程序。在認罪認罰的案件中，法院對犯罪實體的審查不可減少，但對案件的訴訟程序可以適當簡略。例如，在試點過程中，“刑拘直訴”的模式便是對案件傳統訴訟流程的一種重大突破。另外，起訴裁量權應當有一定的限度，在認罪認罰從寬制度中，檢察機關的起訴裁量權得以明顯擴大。沒有限度的擴張權力容易侵犯當事人的利益，也不符合認罪認罰從寬制度設計的初衷。對于檢察機關與被告人協商的幅度應當適當。有學者認為，對于認罪認罰的案件，檢察機關能按照同類案件正常量刑的基礎上減少10%-20%的幅度，提出量刑建議。④筆者認為，量刑建議中刑期應在該罪適用法定刑的范圍中給出，在最低和最高刑之間確定一個合適的量刑期。特殊情況下，才可以向法院建議降低一等刑罰處罰。最后，筆者認為，在認罪認罰從寬制度中，在“罪”的層面，應由檢察機關嚴格按照法律選擇罪名、罪數起訴；在“量刑”的層面，檢察機關方得以進行裁量，與被告人協商該罪的處理結果。如果在制度試行之初就根治類似美國辯訴交易制度，由檢察機關自由選擇刑期、起訴罪數，則過分擴大了起訴裁量權，不符合我國現狀。并且，檢察機關向法院出具的量刑意見書，應當由法院做出最終確定。

（二）起訴裁量權實踐運用中的新要求

不起訴率低向來是我國檢察機關起訴裁量權沒有充分發揮的反映。檢察機關對起訴或不起訴的決定需要有法律嚴格的規定，而刑事訴訟法中對不起訴的幾種情形規定較為嚴格，使得起訴裁量權難以充分地發揮。同時，在司法實踐中，出于對自由裁量權的理解不到位、容易產生司法腐敗的顧忌以及傳統“有罪必罰”思想的影響，使檢察機關更加追求與其業績掛鉤的勝訴率。同時，檢察機關內部對不起訴案件設立了多重審批程序，對于變更起訴、撤回起訴等情況，通常會影響辦案人員的業績表現，直接導致了起訴裁量權的不充分運用。

在認罪認罰從寬制度中，檢察機關起訴裁量權不斷擴大，也對檢察機關提出了新的考驗。在試點改革中，關于協商范圍、協商方式、量刑建議書的地位和被告人權利的保障等均是檢察機關面對的新問題。在認罪認罰從寬制度中，檢察機關可以將案件分為被告人不認罪與被告人認罪兩大類，對于被告人認罪的案件中，檢察機關即可考慮是否將其納入速裁程序或簡易程序中。對于認罪認罰從寬處理的案件，是采用一審終審還是二審終審是當前實踐中面對的問題。筆者認為，制度設計的本意是對訴訟效率的一種提高，在控辯雙方協商的過程中，被告人已經認罪認罰，且在法庭審理中并未翻供。因此，案件判決后應當一審終審，只有在有限的情形下，才可以提起上訴。例如：被告人認罪的非自愿認罪。

（三）協商結果確認的問題及監督措施的缺乏

通過協商，被告人對案件認罪認罰之后，由檢察機關酌情向法院提交量刑建議書。量刑建議書是控辯雙方協商一致的成果，也是法官判決的重要參考。筆者認為，審判環節中檢察機關的量刑建議書雖然對法官沒有強制約束力，但法官若拒絕適用量刑建議書時應該寫明理由并通知檢察機關。從域外經驗來看，德國、法國、意大利等大陸法系國家辯訴交易協議對法官都不具有約束力⑤。對于量刑建議書，應當公開，并通知相關當事人。另外，起訴裁量權的擴大勢必需要監督，現有的監督機制針對的對象仍是傳統意義上起訴裁量權，難以解決起訴裁量權擴大后的新問題。目前的監督來源包括檢察機關內部監督和當事人、法院的外部監督。內部監督主要在檢察機關內部自行監督，主要包括檢察長對不起訴案件、納入速裁程序案件的審批與上級檢察機關的審查。而法院監督主要是通過法院對案件的審查發現問題，但如果案件沒有起訴，則法院庭審監督形同虛設。并且，不同于傳統起訴裁量權的嚴格受限，在認罪認罰從寬制度下起訴裁量權需要立法、司法、當事人等多方面監督，避免因裁量權過大引起司法腐敗、當事人權益受損等諸多問題。

三、認罪認罰從寬制度下檢察機關起訴裁量權完善的思考

（一）健全監督機制

對檢察機關起訴裁量權的監督按照監督主體的不同可以分為：檢察機關內部監督、法院監督、當事人監督、立法監督等四個方面。第一、檢察機關內部監督在于檢察長對認罪認罰協商結果及量刑建議的審批和上級檢察機關的領導、監督。檢察長審批是對協商結果的事前審批，包括對罪名、罪數以及量刑建議幅度進行審核、批準，也是案件流入審判環節前最后一道關口。上級檢察機關的指導、監督是對案件的事后監督，上級檢察機關對下級檢察機關的指導應當是宏觀范圍的指導，不應對個案最較多干涉。同時，上級檢察機關應該通過抽查、復核、對異議案件重新調查等方式監督下級檢察機關的工作情況，防止冤假錯案的發生。第二、法院監督是指人民法院在審判環節對案件進行審查，對案件的證據、事實發現問題，對被告人非出于自愿或程序不合法等問題，做出相應的處理。第三、當事人監督包括被害人監督和被告人及其辯護律師監督。被害人對檢察機關不起訴決定或對起訴罪名、量刑建議有異議時，可以向人民法院、上級人家檢察院反映，特殊情況下可以由公訴轉為自訴案件。被告人監督主要是指辯護人對檢察機關的決定有異議時向人民法院出具辯護意見書。第四、立法監督是全國人大常委會、最高人民檢察院等機關對從寬范圍、量刑幅度做出明確的劃分，對檢察機關起訴裁量權做出限制。立法限制給檢察機關起訴裁量權設立了范圍，使權力不得隨意亂用。

（二）健全救濟措施

檢察裁量權的擴大使用可能危及當事人的利益，特別是被告人的利益。因此，應當加強對被告人的保護。首先，檢察機關與被告人制定的《認罪協商承諾書》應該公開，對處理決定應通知相關當事人。對于認罪認罰從寬處理的案件應當保障律師的參與，讓律師為被告人講明從寬處理的政策，協助被告人認罪認罰。目前正在試點建立的值班律師制度，正是旨在讓被告人能充分獲得律師的幫助。其次，對于審前程序被告人已經簽字的認罪承諾書，在庭審環節仍應允許被告人翻供，案件也即由速裁程序、簡易程序轉為普通程序處理，這也是對被告人程序選擇權的一種保障。

（三）檢察機關起訴裁量權運用中的二分法

認罪認罰從寬制度是寬嚴相濟刑事政策的一種體現，在量刑建議書制度中筆者認為對一般、重大刑事案件應當在法定量刑幅度中確定刑期，并以減輕處罰為例外；但對于輕微刑事案件，可以考慮賦予檢察機關更多的裁量權。即對檢察機關起訴裁量權的適用分為兩類，一、非輕微刑事案件，二、輕微刑事案件。對于輕微刑事案件，檢察機關檢察機關起訴裁量權在“量刑”的環節，既可以與被告人做出不起訴、減輕處罰的協商，也可以通過社區矯正、處罰金協商等方式代替。同時，充分考察被告人與受害方賠償情況、被告人認罪態度、犯罪年齡等情況。刑事訴訟法中對于檢察機關酌定不起訴已經有相應規定，筆者認為在此基礎可以進一步松化，讓檢察機關處理手段多元化。同時，也讓輕微刑事案件的酌定不起訴與認罪認罰從寬制度相銜接，先把案件分為輕微刑事案件和非輕微刑事案件，再考慮被告人是否認罪認罰，并對不同情形適用不同處理決定。

綜上，認罪認罰從寬制度下檢察機關起訴裁量權得以充分擴大，但對裁量權范圍的把握、監督機制的探索仍是當前需要解決的重要問題。因此，在推進“認罪認罰從寬”制度的改革中，應當好好把握檢察裁量權的運用，使寬嚴相濟政策得以充分發揮，更好得保障人民群眾的利益。

[注釋]

①徐美君.德國辯訴交易的實踐與啟示[J].法學家，2009（2）.

②Bryan，A，Garner.Black's Law Dictionary[9th ed.].Eagan：West Publishing Co.，2009：534.

③Strafprozeordnung[EB/OL].www.juris.de.

④陳瑞華.認罪認罰從寬”改革的理論反思——基于刑事速裁程序運行經驗的考察[J].當代法學，2016（4）.

⑤鄭敏，陳玉官，等.刑事速裁程序量刑協商制度若干問題研究——基于福建省福清市人民法院試點觀察[J].法律適用，2016（3）.

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[6]<最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法>，2016年11月16日印發.

[7]<全國人大常委會關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定開>，2014-6-28.