我國金融控股集團監管制度的構建與設計

摘要：在規模經濟與范圍經濟的時代背景下，混業經營成為了一種宏觀發展趨勢。金融控股集團作為混業經營的一種主要表現形式，其較大的經營規模、多元化的金融服務等特點，使得金融控股集團的風險防范問題愈發令人擔憂，如何加強對金融控股公司的監管成為了當下反復探討的一個話題，如何定位金融控股集團的法律地位也成了立法機關近年來思量的問題。本文主要從金融控股集團的界定入手，分析金融控股集團當前監管錯位等問題，結合國內外的監管體系的理論研究，對國內金融控股集團的監管體系進行外部設計。

關鍵詞：金融控股集團；內部監管；外部監管

中圖分類號：F832.2文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0042-04

作者簡介：呂航（1996-），女，漢族，浙江杭州人，西南交通大學公共管理與政法學院，本科在讀；指導老師：吳昱。

一、引言

自改革開放后，我國金融行業迅速發展，1994年7月生效的《商業銀行法》和1999年7月生效的《證券法》確立了我國實行銀行、證券、保險三業分業經營、分業管理的金融體制。分業監管正是指銀監會、證監會、保監會根據機構主體與業務范圍劃分而分別對其業務主進行監督的監管體制。而在當前，中國經濟持續快速地增長、民營經濟發展熱度高的國內背景下，國際貿易交易數額增大、經濟全球化加深的國際背景下，對融資需求不斷增強，金融機構競爭日益激烈，推動了金融服務業的創新、多元化，金融控股集團作為金融行業的一種創新形式，其多元化的金融服務符合當前社會的金融需求。不僅如此，金融控股集團作為當前混業經營的一個重要表現形式，也是推動我國金融體制改革的渦輪。但與當下金融控股集團發展火熱的現狀相比，其集團目前的內部風險多發、外部監管錯位、立法地位不明確等問題，使得金融控股集團成為了一個不定因素。我國目前的監管體系——“一行三會”（人民銀行、銀監會、證監會、保監會）和國有出資代表（財政部、國資委、地方政府），仍存在許多需要改進與重新設計的地方，從而系統化地對當前金融業進行合理管理，良性協調金融控股集團與監管體系之間的關系，宏觀上優化我國金融行業的監管體系、提高金融領域的整體監管水平。

二、金融控股集團的界定

金融控股集團是金融服務行業發展的一個產物，其與金融控股公司有所不同，金融控股公司（Financial holding company）一般是對兩個及以上的金融類型子公司的股份達到控制性持股的地步，金融類型子公司包括三大金融業、信托、期貨、基金、信用卡等金融機構，涉及范圍較廣。對金融控股公司的劃分主流上分為兩種：一是根據其控股方式與動機，可以劃分為純粹型控股公司與經營型控股公司；二是根據其母公司屬性可劃分為以產業資本實體控股型公司與以金融機構控股型公司。

金融控股集團則集中表現在集團化的規模性與混業的多元化，具體剖析可為一下兩個特點：

（一）集團化的經營規模：金融控股集團這個是規模經濟與協同效應下的產物，正是因為其集團化的經營規模導致金融控股集團較一般的金融控股公司更容易取得優勢效益與品牌信譽，并且在規模經營下，形成了多元化金融服務互相共融，降低單位成本，加快信息共享，從而迎合了當前金融產業追求快速的理念，合理有效地利用了時間成本與人力成本。集團化不僅體現在經營規模上，也體現在集團管理模式上，集團化統一管理，在一定程度上避免了管理需求傳輸堵塞的情況，增加了協同效應的優勢，減少了管理成本。

（二）混業經營的服務多元化：當今金融行業多樣化的需求下，金融控股集團擁有頗大的經營規模與多元化的金融服務產品，一方面可以有效克服當下眾多金融控股公司單一的金融服務短板，減少面臨金融市場波動時的風險；另一方面可以擴大金融服務客戶資源，建立金融服務互通渠道，便于金融服務對象高效地、便捷地在定點接受金融服務，符合便民社會理念。

金融控股集團在實質上是多種豐富產業的金融子公司集合，其本質上是混業性質，在內部分管上又是分業管理。

三、金融控股集團的監管必要性與制度設計

金融控股集團作為我國金融行業發展的一個重要環節，其發展的良性與否與金融體系整體的成熟化水平密切相關，尤其是當前的金融發展趨勢來看，如何解決對金融控股集團的監管問題，成為了金融混業是否能健康發展的重要關鍵因素，而就金融控股集團自身而言，其組織形式的特殊性導致了內外風險監管的過時與錯位：從內部監管來看，金融控股集團本身的集團化的規模經營、混業經營下服務的多元化，形成了一個頗為龐大、錯綜復雜的組織架構，連鎖傳遞與需求傳遞阻塞都很可能成為內部風險隱患的導火索；從外部監管來看，金融控股集團的混業經營組織形式又與我們前文所論述的分業監管體系形成了一種監管錯位的現象。本部分將從內外兩個角度入手，詳述闡釋兩個角度下監管方面的問題，并提出相應的制度設計。

（一）金融控股集團內部監管必要性與制度設計

金融控股集團的內部風險特指因其性質的特殊性，即金融控集團內部的組織架構與控制鏈的復雜程度而產生的一系列連鎖反應下的風險隱患。內部風險問題完全由于其內部架構而產生，是金融控股集團在提高本身的管理效率、減少管理成本等的一種雙刃劍反應；也是當下金融環境不成熟情況下，金融控股公司應對內部財務風險、資金高杠桿情況下的應對能力的反應。一般而言，囿于金融控股集團內部復雜的利益主體與業務多元化的情況，風險是難以規避的，但根據當前有關風險防范的理論知識以及實踐中地方金融控股集團構架“防火墻”制度的具體情況來看，我們仍然可以對癥下藥，對內在風險進行詳實分析，然后選擇構架一套符合金融控股集團自身架構的防火墻，從而加強內部監管與風險控制。

1.金融控股集團的內部風險

（1）風險傳遞：在金融控股集團內部之間存在多種子公司，各個子公司之間均存在一定的經濟關聯性，在整個集團公司的資金守恒情況下，各個子公司之間的資金變化會導致整個平衡狀態被打破，一旦引發某一環節的風險問題，極容易產所連鎖反應，在金融控股集團內部相互轉移，這就叫做風險傳遞。一般在金融控股集團里，這樣的情況更為危險，其在風險傳遞上往往會表現出“滾雪球”效應，從而引發整個集團內部系統問題，最后導致集團倒閉。風險傳遞多是因為信息的不對稱性、信譽輻射效果、內部關聯交易等。信息不對稱多是因為沒有進行真實合理的信息披露制度，導致投資者的信息劣勢，形成了投資錯誤性；信譽輻射效果與金融控股集團易于建設品牌效益同理可得，一旦投資者對于某個子公司的金融服務不滿，則會映射至整個金融集團；內部關聯交易則是下文即將簡述的，在此不多贅述。一般風險傳遞的方式多分為兩種：（一）、內部傳遞，即金融控股集團內部子公司之間經營效果影響；（二）、外部傳遞，即金融控股集團利用其雄厚的資金，在外部金融機構中，進行同日反向交易，從而獲得一些不公平利益，導致股市巨大波動，危害投資者。

（2）內部關聯交易：關聯交易（Connected transaction）即關聯方間的交易，在金融控股集團內部的關聯交易主要體現在其子公司之間的交易。由于金融控股集團子公司眾多，金融服務多元化，出于趨利性的目的，一旦集團內部為了提高談判效率與節省競爭成本，構成了關聯方交易，子公司間經營狀態便會相互影響，容易形成風險的累積與傳染。甚至會出現，集團內部某一子公司與另一子公司串通利用內幕信息進行操作，損害投資者利益等情況。正是由于金融控股集團內部均為金融類型子公司的特點，導致風險傳遞相較一般的金融機構較快，通過其大規模經營迅速傳染，影響廣泛，產生極大的社會負面影響。關聯交易通常包括十一大類：購買或銷售商品、購買其他資產、提供或接受勞務、擔保、提供資金、租賃、代理、研究與開發轉移、簽訂許可協議、代表企業或由企業代表另一方進行債務結算、支付關鍵管理人薪酬。

（3）資本充足率下的財務高杠桿：一般考量一個金融控股集團的抗風險能力，我們往往會考察其資本充足率，資本充足性是評價金融機構對市場環境的應變能力以及對業務風險的承受能力的重要因素。金融控股集團由于內部子公司眾多，可以提高資本的高杠桿率，通過多次資本重復計算，達到資金利用率最大化，然而財務的高杠桿往往也很容易影響到整個集團的金融安全。例如在股市中，高杠桿投資極易造成股市巨大波動，形成股市的暴跌與崩盤；在企業經營中，如果采取高杠桿財務方式擴張企業規模，極易受到經濟環境的影響，誘發債務風險，不良資產增加，從而引發融資金融機構風險的連鎖反應。

2.金融控股集團內部制度設計

在金融控股集團內部架構下，多元化金融服務行業互相滲透，但正如我們前文所說，其自身體系的不成熟性，亟需我們采取體系構架、制度設計、機構設立等方式從而緩沖消除以上三大內部監管風險。在此筆者提出三種手段從而覆蓋金融控股集團的宏觀與微觀的風險監控：

（1）改革金融控股集團內部財務管理體制。根據金融控股集團自身的集團化戰略管理，采取階梯式財務管理方式，形成以母公司為一級階梯的財務管理核心系統為主，輻射各個金融子公司內部獨立的二級財務系統，孫公司次之，以此例推。完善內部財務監控制度、經濟責任制度、財務開支管理制度，形成各個子公司之間的獨立的財務系統能夠，編制各個公司自身的年度財務收支計劃。在母公司處設立總的財務風險監督委員會與財務核算機構：財務風險監督委員會的任命由母公司的股東會進行監督，人員通過民主選舉產生，其作用在于協調、監管各個子公司的財務情況，控制財務風險的發生，對子公司進行定期的業績評價；財務核算機構則偏重于對集團總財務的現金流表、負債表等進行核算、清點，進行集團總評估，并對未來的總長期財務情況進行合理預測。

（2）設立風險管理委員會。此處的風險管理委員會與財務風險監督委員會并非一個機構，嚴格來說是財務風險監督委員會隸屬于風險管理委員會。風險管理委員會通過對金融業中的高風險業務進行監控，對各個子公司之間風險傳遞進行系統性地評估、防范，協調各個子公司之間的風險防范工作，同時推動金融控股集團內部子公司進行科學合理的業務整合，減少業務冗雜所帶來的負面影響。總的來說風險管理委員會就是起到一個宏觀上協調、指導的工作。

（3）構建內部“防火墻”制度。在之前筆者就有簡述過，由于集團公司金融服務的多元化下下，會形成諸多服務不同下帶來的利益沖突以及風險傳遞等。“防火墻”制度在歐美國家已經有先例存在，并且按照運行機制可以分為法人防火墻與一般防火墻。法人防火墻指利用法人有限責任設立獨立法人，從事各個不同的金融業務，從而隔離風險的方式；一般防火墻則是通過不同業務、機構、人力、資金等方面進行限制性規定，從而隔絕風險。而根據當前我國金融控股集團的發展模式與治理結構的再造理論而言，筆者建議采取一般防火墻，即通過構建“防火墻”制度一方面可以對各個不同金融服務業的業務進行有效限制，避免關聯交易帶來的風險傳遞，另一方面是對資金在集團內部的流通進行有效地監控跟蹤。“防火墻”制度的運作方式，則是通過從金融服務業務、資金管理、業務人員（包括股東、管理人員等）三個方面進行限制，設立屏障，從而從業務、資金、人員三個方面防止風險相互傳染。

（二）金融控股集團的外部監管必要性與制度設計

金融控股集團的外部監管風險：金融控股集團的外部監管風險是指，在當今我國金融業發展模式逐步進入綜合經營的過程中，分業監管體制已無法適應現狀所造成的監管錯位的頗多弊端的情況下出現的諸多難以測評與估量的風險。正因為該風險多是由于外部監管體制的錯位所帶來的后續影響，故稱之為外部監管風險。在討論剖析如何構建現階段的金融業監管體制前，首先要了解我國當前監管現狀的一些固化問題，再對比當今世界上的主流監管模式，從而進行優劣勢比較、綜合比較，從而建立具有我國現階段特有的監管體制。

1.當前世界主流監管模式

金融監管體制是指對金融監管活動中對權利義務的劃分與組織形式建立。當今金融監管體制分為兩種基本類型：機構監管與功能監管。機構監管是指依據金融機構對象的不同而劃分監管機關，其主要表現為分業經營，即當下中國的監管形式，銀行由銀監會進行監管，證券機構由證監會進行監管，保險公司由保監會進行監管；而功能監管則顧名思義為依據金融機構的功能以及金融產品的特性而劃分的監管機關，即一個系列功能相似的金融服務產品由一個監管機關進行監督管理。而隨著金融業不斷地發展，逐漸出現了傘狀監管、統合監管與雙峰監管。

傘狀監管是機構監管與功能監管兩者結合形成的監管體制，是金融控股集團下根據各個子公司的不同業務分別接受不同行業監管的監督與管理的體制。其特點在于將機構監管的協同效應、監管成本低廉等優點與功能監管的標準統一、避免監管漏洞與錯位的優點相結合，其制度涉及最早經由美國《金融服務現代化法》確立，其的確在一定程度上那個有利于監管的專業化、標準化與高效率化，但同時由于傘狀監管內部過于繁雜的組織結構以及功能監管與機構監管的協調難度使得傘狀監管變得冗雜、盲目。

在金融業不斷發展后，金融機構之間服務交錯的情況越來越多，為了適應金融混業經營體系的不斷成熟，出現了新的監管體制——統一監管體制，該體制的制度設計率先是由英國正式確立。英國金融監管體制率先成立金融服務監管局，集銀監會、保監會、證監會三個機構職能于一身，通過任命金融業內的專業管理人員擔任監管職責。綜合監管機構的獨立性與公正性不言而喻，監管成本相較于分業監管低，高效率地利用人才與技術資源；同時監管責任的分配更為合理，具有目的性，可操作性強，有效防止了監管錯位中的遺漏情況。

雙峰監管（twin peaks）體制同樣也是一種具有目標性的監管體制，雙峰監管顧名思義即分立兩個機構進行不同目標的服務監管。其一是進行金融體系的風險安全進行監管，同時也保證金融機構的穩固性；其二是對技能機構的業務進行微型監管，從而保障金融業投資者的利益。澳大利亞做欸雙峰監管體制的代表國家，其在二十世紀九十年代末從兩個目標出發——穩固系統與保護投資者，設立了審慎監管局（APRA）以及證券與投資委員會（ASIC）對系統穩固性與投資者權益進行監管與保護。雙峰監管體制是以金融監管的兩大目的進行體制設計，其兼顧宏觀體系穩定性與投資者目的的功能，降低了協調的成本與難度，從宏觀體系與微觀入手，避免了監管的真空，同時也保留了各個機構之間功能的獨立性，有利于解決監管目標之間的爭議，但相較于統一監管體制仍然存在一些難以把控的灰色地帶未能進行有效監管。

2.我國金融業外部監管現狀與問題

我國的金融監管體制是自改革開放后，金融業不斷發展后形成的，即由1994年7月生效的《商業銀行法》和1999年7月生效的《證券法》確立了我國實行銀行、證券、保險三業分業經營、分業管理的金融體制。分業經營適合我國金融業起步階段的金融組織的發展，但在分業經營所帶來的單一投資化金融服務逐漸固化后，混業經營的多元化投資、風險分散的優點更經營者提倡。自1999年《證券公司進入銀行間同業市場管理規定》與《商業銀行設立基金管理公司試點管理辦法》等政策措施的實行，標志著我國金融業逐步邁向混業經營的道路，金融業的綜合化、金融服務產品的多元化使得金融公司的規模逐漸擴大，涌現出了許多金融控股集團，如光大、平安等金融控股集團。正是綜合化的不斷加進，跨業、混業經營逐步占據主導，而分業經營體制的監管方式逐漸顯露弊端，易造成以下風險：

（1）機構監管下的金融市場分割：正是由于我國實行的以銀監會、保監會、證監會為監管機構主體的分業監管模式，分業監管逐步形成了在多元化的金融產品發展下的分割情況，對邊緣業務進行割裂、推諉，地盤意識明顯，金融市場內資源的配置效率低下，協同能力差，沒有進行對邊緣“灰色金融業務”進行合理定義與法理定位，輻射效應下便也影響了金融控股集團的金融多元化發展前景，宏觀上不利于金融業的發展。同時跨業經營下的監管推諉極易引發行政訴訟，造成行政與司法資源的浪費。

（2）地盤分割下的規避風險效應：正如第一點所說，正是由于地盤意識明顯的情況下，各個監管機構目標明確于所對應的業務范圍，為了避免金融行業的風險堆積，難以分配責任風險的情況下，抑制民間資本進入金融行業，減少了金融行業的融資力量，減少資金來源，使投資市場喪失信心，減少金融業內的資金流動性，形成了雪球效應。

（3）跨業經營下的監管錯位：正是由于金融服務行業的跨業經營下，分業監管難以進行協調，在監管過程中極易出現監管遺漏、監管錯位等情況，而金融跨業情況多發于金融控股集團這類規模較大、資金聯系密切的子公司集合，一旦風險爆發，金融風險隨著資金鏈的傳遞，不僅影響投資者的權益，也動搖了金融系統的穩固性。

3.外部監管體制的變革與創新

總而言之，面臨當下跨業經營的強大監管需求的，我國亟需建立一套適應當下的過渡期的監管體制進行統合監管，但根據我國的金融行業發展速度而言，并不能完全向美國、英國、日本和澳大利亞等上述國家的監管體制盲目學習，通過完全改變金融監管體制的方式，強行過渡到混業經營的發展階段，雙峰監管、統合監管與傘狀監管都是基于各國的金融監管體系的基礎上實行，我們可以從雙峰監管體制中學習到監管的兩個入手角度，從傘狀監管中學習我國監管體系的組織架構如何設計，從統合監管中學習未來宏觀監管發展的一個大致趨向。為了合理地選擇監管體制，從宏觀上來講，需要再度考慮我國的具體國情，我國仍然處于一個以分業經營為主，混業經營不斷發展的一個大背景下，在體制改革下應當按部就班，不斷提高監管水平，穩固監管體系。筆者建議外部監管方式，可以參考內部監管方式，從監管錯位、協調能力差、推諉情況多的弊端入手，建立一個具有“協調”功能的監管機構——金融風險監管委員會，該金融風險監管委員會的性質與經濟法中的反壟斷委員會功能相似，具有協調、組織、指導的作用，以該組織機構為牽頭協調機構，下設銀監會、保監會、證監會。三會仍然履行分業監管的功能，有關邊緣金融業務，難以進行立法定義的，以功能監管為原則，可以將其提交給金融風險監管委員會進行裁決。聘請金融業的專業管理人員，進行對資本充足性、風險傳遞等數據的計算，劃分市面上金融控股集團的監管等級，從而按等級序列，由金融風險監管委員會對其進行單獨監管。通過這樣的方式可以有效地減少因為協同問題影響的投資效率，同時減少了監管推諉情況，避免了監管缺位下的遺漏現象。不僅如此，緩慢推進體制改革的方式，可以有效地提高監管水平，對監管權限進行明確劃分，合理利用監管方面的人力、物力資源。

四、結語

在混業經營成為一種主流趨勢的大背景下，金融控股集團作為金融業中混業經營的表現形式，對金融體系的整體發展都有著重大影響，為了引導金融控股集團良性發展，適當規避由于規模經營與多元化服務跨業經營下的一些風險影響，減少資金鏈的風險傳遞危害，從金融控股集團的內部與外部共同進行風險防范與監管設計，從而審慎金融系統的穩固程度，同時也保障了投資者的權益，推進我國金融行業的發展，從宏觀上帶動整個金融體系的多元化、統合度地成長。但同時改革金融監管體制也需要汲取不同監管體制的優劣，在推出監管體制的改革中，進行緩慢地變革更新，將新興設立的監管機構不斷納入金融業系統中，促進兩者互相成熟發展，而筆者此處提出的方式也是就當下金融體系的一個內外部設計建議，在未來的日子里，金融行業如何地發展，還存在許多瞬息萬變的情形，如何推進地方金融集團的帶頭作用發展民間資本，仍然是我們未來所需要考慮的。

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