農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同的效力檢討

周健++王宇

摘要：農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同是兩個(gè)不同的法律命題，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)并沒(méi)有明確禁止農(nóng)民處分宅基地上的房屋。但在司法實(shí)踐中基于農(nóng)村宅基地使用權(quán)之房屋買(mǎi)賣(mài)合同的效力認(rèn)定卻存在較大爭(zhēng)議，究其原因主要是不同法律問(wèn)題的界定和權(quán)利屬性本應(yīng)由不同的法律關(guān)系加以規(guī)范，區(qū)分原則是認(rèn)定農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同效力的理論基礎(chǔ)。通過(guò)制定《農(nóng)村宅基地使用權(quán)法》單行立法，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的物權(quán)化，建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的兩級(jí)市場(chǎng)，確保實(shí)現(xiàn)正義、合目的性和法的安定性的經(jīng)濟(jì)法理念。這是一種可供選擇的經(jīng)濟(jì)法思維路徑。

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；區(qū)分原則；合同效力

中圖分類號(hào)：D922.3；D923.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）11-0049-03

作者簡(jiǎn)介：周健（1993-），男，江蘇靖江人，揚(yáng)州大學(xué)廣陵學(xué)院，本科在讀，研究方向：法學(xué)；王宇（1983-），男，江蘇南通人，法學(xué)碩士研究生，揚(yáng)州大學(xué)廣陵學(xué)院，講師，研究方向：民商法學(xué)。

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的規(guī)定，從經(jīng)濟(jì)法的視角研究具有一定的前瞻性和歷史必然性。會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》，文中提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”①2015年中央發(fā)布1號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》，貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)的精神，提出了完善農(nóng)村宅基地管理制度的意見(jiàn)，積極推進(jìn)宅基地制度改革。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)亦提出，“重大改革必須于法有據(jù)”。②故本人擬深度剖析并厘清農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)與農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同兩個(gè)法律問(wèn)題，希望對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地法律制度的新一輪變革有所裨益。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)：法理基礎(chǔ)

馬克思認(rèn)為，“法的關(guān)系正像國(guó)家的形式一樣，既不能從它本身來(lái)理解，也不能從所謂人類精神的一般來(lái)理解，相反，它們根源于物質(zhì)的生活關(guān)系”。同時(shí)，“這些生產(chǎn)關(guān)系的總和構(gòu)成社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會(huì)意識(shí)形態(tài)與之相適應(yīng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)”。③這表明了作為上層建筑的法律及其理念，必須反映一定的社會(huì)客觀經(jīng)濟(jì)條件的要求。

依據(jù)《憲法》第10條，“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”這也就是說(shuō)權(quán)屬?zèng)Q定了土地性質(zhì)，而不是土地性質(zhì)決定權(quán)屬。這種劃分形成了我國(guó)土地制度中以所有權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村和城市相互分割和對(duì)立兩大體系。因兩種所有權(quán)不同，致使難以形成統(tǒng)一的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)則。當(dāng)然，這是我國(guó)憲法所確立的土地權(quán)屬制度，產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，既具有政治含義，又具有法律意義。但這不是純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)或物權(quán)。土地所有權(quán)的法律意義主要在于：一是創(chuàng)設(shè)一切可流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的基礎(chǔ)；二是劃分城市和鄉(xiāng)村之間的界線；三是劃定鄉(xiāng)、村等農(nóng)村集體的邊界。由于土地所有權(quán)僅具有創(chuàng)設(shè)土地使用權(quán)的作用，而且正是這種創(chuàng)設(shè)使土地成為可以流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)。

宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村村民依法取得的，在集體所有的土地上建造住宅及其附屬設(shè)施的建設(shè)用地使用權(quán)。現(xiàn)行立法中所有有關(guān)可流轉(zhuǎn)土地的規(guī)范主要是針對(duì)城市土地而言的，《物權(quán)法》在這些方面并沒(méi)有新的突破，而是延續(xù)《憲法》、《民法通則》等法律法規(guī)，這也意味著我國(guó)至少至今一直繼續(xù)維持農(nóng)村土地和城市土地二元化的格局，農(nóng)村土地使用權(quán)總體上仍然具有強(qiáng)烈的身份屬性，不能直接進(jìn)入市場(chǎng)。因此，嚴(yán)格意義上來(lái)講，農(nóng)村土地的商品化、財(cái)產(chǎn)化還沒(méi)有徹底完成，農(nóng)村土地使用權(quán)也還沒(méi)完成財(cái)產(chǎn)化或物權(quán)化。

在現(xiàn)實(shí)中，人類所認(rèn)識(shí)法律理念的內(nèi)容常常是人類在特定時(shí)空的文化水準(zhǔn)上所能設(shè)想得到或理解得到的“至善”。拉德布魯赫把這一人類追求法律至善的法律理念解析成了三個(gè)因素：正義、合目的性和法的安定性。④關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在經(jīng)濟(jì)法理念中，其構(gòu)成也有自己的獨(dú)特意蘊(yùn)：第一，作為“形式理念”的正義或“形式正義”，表現(xiàn)為對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)交易中遭受損害的一方仍然要給予與損害對(duì)等的賠償，并且在必要時(shí)，還應(yīng)當(dāng)向侵害者施以一定數(shù)量的懲罰。當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)法的適用和遵循中，仍然要符合程序規(guī)則等。農(nóng)村土地的商品化改造或農(nóng)村土地使用權(quán)的物權(quán)化也應(yīng)當(dāng)恪守形式正義的要求。第二，作為“實(shí)質(zhì)正義”或合目的性，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)法的制定應(yīng)當(dāng)反映一定時(shí)期內(nèi)不同利益群體的要求，既要兼顧各個(gè)利益集團(tuán)的目標(biāo)價(jià)值，又要特別保護(hù)社會(huì)中弱勢(shì)群體的利益；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)法的執(zhí)法和司法應(yīng)當(dāng)從分考慮雙方當(dāng)事人利益的均衡、考慮社會(huì)倫理道德和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的需要，在必要的合理的自由裁量之中實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人之間的利益均衡以及社會(huì)公正等。與一般財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)不同，土地如何流轉(zhuǎn)首先必須體現(xiàn)全社會(huì)的利益和意志，而后才有當(dāng)事人的意思自治。第三，法的安定性，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)法的成文化、經(jīng)濟(jì)法的實(shí)證性、經(jīng)濟(jì)法規(guī)范中概念術(shù)語(yǔ)的準(zhǔn)確性和條文的確定性。我國(guó)現(xiàn)有土地上的法律法規(guī)和土地政策，不是因?yàn)槲覈?guó)公權(quán)力泛濫，而是因?yàn)閷?duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)確實(shí)需要公權(quán)力的強(qiáng)力介入才能確保社會(huì)的穩(wěn)定、利益的均衡和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同的效力：區(qū)分原則

物權(quán)變動(dòng)就其物權(quán)本身而言是物權(quán)的發(fā)生、變更、消滅。在大多數(shù)國(guó)家，引起物權(quán)變動(dòng)的法律行為只有一種，即合同。德國(guó)著名法學(xué)家薩維尼認(rèn)為，買(mǎi)賣(mài)合同履行過(guò)程中的交付，不僅是一個(gè)純粹的事實(shí)的履行行為，而是一個(gè)以所有權(quán)轉(zhuǎn)移為目的意思表示和外在表現(xiàn)——實(shí)際交付行為本身。故所有普遍的買(mǎi)賣(mài)過(guò)程就可分解為三個(gè)相互聯(lián)系的階段：第一，債權(quán)行為，即成立一方出賣(mài)標(biāo)的物，另一方支付價(jià)款的債的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；第二，雙方當(dāng)事人達(dá)成合意并為交付行為，由此完成所有權(quán)移轉(zhuǎn)；第三，買(mǎi)受人向出賣(mài)人支付價(jià)款。薩維尼稱第二階段的所有權(quán)移轉(zhuǎn)為物權(quán)行為，以與債權(quán)行為區(qū)別開(kāi)來(lái)。并經(jīng)后世發(fā)展形成了負(fù)擔(dān)行為和處分行為相區(qū)分的理論和規(guī)則。

以法律行為實(shí)施的目的和效果作為標(biāo)準(zhǔn)，可將法律行為分為處分行為和負(fù)擔(dān)行為。⑤處分行為是直接使權(quán)利移轉(zhuǎn)、變更和消滅的法律行為，以行為人享有處分權(quán)為要件，以物權(quán)變動(dòng)為目的，又稱物權(quán)行為。負(fù)擔(dān)行為是產(chǎn)生債法上的給付義務(wù)效果的法律行為，而非直接導(dǎo)致權(quán)利的取得、變更和消滅。法律行為區(qū)分的原因在于處分行為和負(fù)擔(dān)行為的目的和效果是不同的，并進(jìn)一步揭示了行為人的法律地位以及行為方式也是有所區(qū)別的。⑥處分行為受標(biāo)的物特定原則限制而負(fù)擔(dān)行為不受此限，而負(fù)擔(dān)行為不以行為人有處分權(quán)為必要，其所為負(fù)擔(dān)行為符合債法的要件一般應(yīng)有效。從理論上來(lái)說(shuō)，合同之外還存在一個(gè)物權(quán)合意，但是動(dòng)產(chǎn)移轉(zhuǎn)中并不存在明確的物權(quán)移轉(zhuǎn)合同（合意），其合意多是從交付行為中推出。只要出賣(mài)人交付行為，即可推定存在物權(quán)合意。在不動(dòng)產(chǎn)交易中，演變?yōu)楠?dú)特的形式要件，如《德國(guó)民法典》第925條就要求制作公證書(shū)。

關(guān)于農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同的效力，不論是采用物權(quán)形式主義變動(dòng)模式，還是采用債權(quán)形式主義變動(dòng)模式，都應(yīng)當(dāng)遵守以下規(guī)則認(rèn)定其合同效力：第一，明確區(qū)分原則的基本要求。合同只是當(dāng)事人之間的一種合意，其實(shí)質(zhì)就是法律對(duì)當(dāng)事人合意的評(píng)價(jià)。登記是針對(duì)民事權(quán)利的變動(dòng)而設(shè)定的，是一種物權(quán)變動(dòng)的公示的方法。不能認(rèn)為已經(jīng)生效的合同均能發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的結(jié)果，即登記并不是針對(duì)合同行為，僅僅以生效的合同作為物權(quán)排他性效力的根據(jù)。如果當(dāng)事人之間僅就物權(quán)的變動(dòng)達(dá)成合意，而沒(méi)有辦理登記，農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同仍然有效。第二，是審查是否符合合同法的規(guī)定。合同生效是合同能夠產(chǎn)生法律約束力并為法律所保障而必須具備的條件。依據(jù)《民法通則》第55條，主要從主體是否具備締約能力、意思表示是否真實(shí)、是否違反法律或公共利益、合同標(biāo)的是否確定和可能等方面來(lái)考察。當(dāng)然，根據(jù)《合同法》第10條，“法律、行政法規(guī)采用書(shū)面形式的，應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式。”，是否應(yīng)當(dāng)采取法定的特殊形式。第三，對(duì)現(xiàn)實(shí)土地政策沖突的認(rèn)識(shí)，依據(jù)《合同法》第52條，除非法律有特別規(guī)定，合同一經(jīng)成立，只要不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定和社會(huì)公共利益，就可以發(fā)生效力。《最高人民法院關(guān)于適用合同法若干問(wèn)題的解釋（一）》第4條的規(guī)定，“合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無(wú)效，應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及常務(wù)委員會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)和行政規(guī)章為依據(jù)。”而現(xiàn)實(shí)中，1999年《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》和2007年《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，卻明確禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村房屋。在司法實(shí)踐中，存在依據(jù)違反了上述法律法規(guī)中的強(qiáng)制性規(guī)定而認(rèn)定合同無(wú)效的情形。從適用法律意義上來(lái)說(shuō)，這還不能成為規(guī)范性文件，又怎么能認(rèn)定屬于強(qiáng)制性規(guī)范呢。其不屬于法律法規(guī)的范疇，本身就屬于政策性的規(guī)定而已。依據(jù)《立法法》和《合同法司法解釋（一）》的有關(guān)規(guī)定，這些均不能成為認(rèn)定合同效力的依據(jù)。故農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同是兩個(gè)不同的法律問(wèn)題，不能混淆。

三、立法建議

德國(guó)著名學(xué)者哈貝馬斯認(rèn)為，國(guó)家在運(yùn)用實(shí)質(zhì)法干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的時(shí)候，“顯然也造成了這樣的危險(xiǎn)：通過(guò)提供這種無(wú)微不至的關(guān)懷而影響個(gè)人自主性，而它……所要推進(jìn)的，恰恰就是這種自主性。”⑦但我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，政府行為的邊界只能以市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域?yàn)橄蓿驗(yàn)殡m然“有一些政府行動(dòng)對(duì)于增加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用而言，極為助益，而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還能容忍更多的政府行動(dòng)，只要它們是那類符合有效市場(chǎng)的行動(dòng)，但是，對(duì)于那些與自由制度賴以為基礎(chǔ)的原則相沖突的政府行動(dòng)，必須加以完全排除，否則，自由制度將無(wú)從運(yùn)行。”⑧亞當(dāng)·斯密也認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)“普通法”干預(yù)個(gè)人自由。由此，我們也可以推導(dǎo)出，個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)之行使，也應(yīng)當(dāng)受到限制。就個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)中最重要的所有權(quán)而言，近代以降，它也受到來(lái)自公法的限制，即對(duì)于所有權(quán)之享有或行使的限制。日本著名憲法學(xué)家美濃部達(dá)吉認(rèn)為，“其中對(duì)于享有的限制，是禁止私人不得以某物為自己之所有，即系以國(guó)家的權(quán)力強(qiáng)制剝奪其該項(xiàng)所有。至于行使的限制，是對(duì)所有權(quán)的效果——物之使用收益處分的自由加以拘束……”。⑨因此，經(jīng)濟(jì)法倡導(dǎo)從克服市場(chǎng)失靈的需要的角度出發(fā)，在市場(chǎng)秩序的維護(hù)，宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，可持續(xù)發(fā)展的推進(jìn)，社會(huì)分配正義的實(shí)現(xiàn)等方面提供必要的政府干預(yù)。

從政府干預(yù)的成本角度，政府干預(yù)成本源于：其一，經(jīng)濟(jì)立法成本和司法成本；其二，經(jīng)濟(jì)制度變遷的成本；其三，信息收集的成本；其四，政府干預(yù)過(guò)程中的義務(wù)成本。從效力的角度看，政府干預(yù)的實(shí)際效益體現(xiàn)為私人利益和社會(huì)效益的結(jié)合。一方面，通過(guò)對(duì)不當(dāng)市場(chǎng)行為的矯正以實(shí)現(xiàn)對(duì)正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者利益的維護(hù)；另一方面，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)失靈下發(fā)生的資源非效率配置和非公平性分配的避免或糾正，提高資源配置效率，增進(jìn)社會(huì)福利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源分配的帕累托最優(yōu)。⑩制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度就是規(guī)則，也可以說(shuō)是人類追求一定社會(huì)秩序的結(jié)果，制度是一系列制定出來(lái)的，旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范。

從經(jīng)濟(jì)立法方面，原有的以計(jì)劃為主的資源配置方式已不能適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。我國(guó)現(xiàn)在建立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源的配置起基礎(chǔ)性作用。第一，通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的商品化改造或農(nóng)村土地使用權(quán)的物權(quán)化。法律既然承認(rèn)宅基地使用權(quán)是一種物權(quán)，就應(yīng)當(dāng)賦予宅基地使用權(quán)人充分享有行使、處分宅基地使用權(quán)的權(quán)利。這也是實(shí)現(xiàn)所有權(quán)權(quán)能的體現(xiàn)，更是《物權(quán)法》物盡其用原則的彰顯。第二，建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的兩級(jí)市場(chǎng)。我們可以把農(nóng)民依法取得宅基地的市場(chǎng)界定為一級(jí)市場(chǎng)，把宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)稱為二級(jí)市場(chǎng)。通過(guò)經(jīng)濟(jì)立法制定一、二級(jí)市場(chǎng)的交易規(guī)則或規(guī)范來(lái)適當(dāng)干預(yù)進(jìn)行宏觀調(diào)控。至于權(quán)利人是否將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，是當(dāng)事人意思自治的范疇，從私法自治，個(gè)人本位的角度出發(fā)，我們不應(yīng)當(dāng)加以干涉。但開(kāi)放宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng)，通過(guò)價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引導(dǎo)宅基地合理流動(dòng)，最大化地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益原則，減少宅基地的閑置率。第三，現(xiàn)行法律的空間。就宅基地轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題上，法律法規(guī)并沒(méi)有禁止地規(guī)定。《物權(quán)法》第153條，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”當(dāng)然，目前仍還應(yīng)當(dāng)完善《物權(quán)法》、《土地管理法》等相關(guān)配套性法律法規(guī)以及登記制度等。

綜上，我們認(rèn)為，啟動(dòng)單獨(dú)制定專門(mén)單行立法——《農(nóng)村宅基地使用權(quán)法》應(yīng)當(dāng)提到議事日程。這是解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)合同問(wèn)題最有效的路徑選擇。這樣可以充分吸收較好的立法經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，系統(tǒng)地詳盡地規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得、使用、收益、處分等一系列制度安排，彌補(bǔ)多部法律調(diào)整的漏洞和不足，確保實(shí)現(xiàn)正義、合目的性和法的安定性這一經(jīng)濟(jì)法理念。

[注釋]

①黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>，2013-11-12.

②黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>，2014-10-23.

③馬克思恩格斯全集（第13卷）[M].北京：人民出版社，1963：8-9.

④黃茂榮.法學(xué)方法與現(xiàn)代民商法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001：389.

⑤高富平.民法學(xué)（第二版）[M].北京：法律出版社，2009：192.

⑥王澤鑒.民法總則[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001：264.

⑦[德]尤爾根·哈貝馬斯.在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論[M].童世駿譯.北京：三聯(lián)書(shū)店，2003：506.

⑧[英]弗里德里希·馮·哈耶克.自由秩序原理[M].鄧正來(lái)譯.北京：三聯(lián)書(shū)店，1997：281.

⑨[日]美濃部達(dá)吉.公法與私法[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003：235.

⑩李昌麒.經(jīng)濟(jì)法理念研究[M].北京：法律出版社，2009：40.