淺析行政許可法中的信賴保護(hù)原則

摘要：信賴保護(hù)原則以法典化形式確立為行政法的基本原則肇始于上世紀(jì)80年代的德國，此后為大陸法系國家所效仿。我國行政法學(xué)領(lǐng)域?qū)π刨囋瓌t的研究起步較晚，但是隨著我國經(jīng)濟(jì)騰飛、法制環(huán)境改善，信賴保護(hù)原則在行政法學(xué)領(lǐng)域的重要性顯著提高，為此我們必須深入學(xué)習(xí)該項原則。在本文中，筆者將對行政許可法中的信賴保護(hù)原則的理論與適用做簡單分析。

關(guān)鍵詞：信賴保護(hù)原則；立法；規(guī)定

中圖分類號：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0098-02

作者簡介：劉岳（1984-），男，湖南湘潭人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院，研究方向：憲法與行政法治。

1999年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的司法解釋》首次關(guān)注信賴保護(hù)原則。2003年《行政許可法》頒布，信賴保護(hù)原則首次被明確寫入法律，這是信賴保護(hù)原則符合社會需求的結(jié)果。

一、信賴保護(hù)原則基本理論

德國有一個案例能夠表明什么是信賴保護(hù)原則及其意義。這個案例如下：上世紀(jì)50年代的德國分民主德國與聯(lián)邦德國，在民主德國住著一位寡婦，該寡婦在聯(lián)邦德國民政局領(lǐng)導(dǎo)的勸說下，從民主德國搬到聯(lián)邦德國，但是到達(dá)后卻被告知她沒有資格領(lǐng)取領(lǐng)導(dǎo)人承諾的撫恤金。事實上，聯(lián)邦德國政府是按照法定資格對該寡婦做出的認(rèn)定，但是該寡婦的權(quán)益卻受到損害。此時出現(xiàn)的即是依法行政和信賴保護(hù)原則的沖突。

當(dāng)前我國不同學(xué)者對于信賴保護(hù)原則的表述不一，但是該原則的基本含義是行政主體對于自己作出的行為和承諾應(yīng)當(dāng)履行，不得擅自改變，確需改變行政行為的，對于給行政管理相對人造成的損失承擔(dān)責(zé)任。

二、信賴保護(hù)原則立法現(xiàn)狀

我國傳統(tǒng)行政法領(lǐng)域重視依法行政，始終堅持依法行政是行政法的基本原則，信賴保護(hù)原則在該體系中一直處于被忽視的地位，行政管理相對人的權(quán)益經(jīng)常被忽略。依法象征強調(diào)行為的合法性，只要行為違法就會被撤銷或者宣告無效，這在一定程度上與信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則存在沖突。

但是近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，公民權(quán)利意識的逐漸加強，在此背景下信賴保護(hù)原則于2003年被寫入《行政許可法》、2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》進(jìn)一步對該原則進(jìn)行闡述、十屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》也提到該原則。

三、信賴保護(hù)原則的意義

從世界范圍來看信賴保護(hù)原則的法律地位主要有三，其一直接規(guī)定在具體法律條文中，其二是將其規(guī)定為行政法的一項法律原則，其三是將信賴保護(hù)原則作為與依法行政同等地位的基本原則。那么信賴保護(hù)原則究竟應(yīng)當(dāng)放在什么位置才是最為合理的？筆者認(rèn)為將信賴保護(hù)原則作為基本原則來對待，同時以法律規(guī)則的形式在行政行為中具體化。我國將信賴保護(hù)原則作為一項與依法行政同等地位的基本原則納入法律體系中，這無疑會對我國行政法治環(huán)境產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

（一）有利于保護(hù)行政管理相對人的正當(dāng)權(quán)益

依法行政要求行政主體的行為符合法律法規(guī)的規(guī)定，即法有授權(quán)即可為，法無授權(quán)不可為，不考慮該行為是否真正符合行政管理相對人的權(quán)益。而信賴保護(hù)原則恰恰是站在行政管理相對人的立場，強調(diào)對行政主體行為運作的約束。例如行政主體作出授益性的行政行為后，行政管理相對人基于信賴為一定行為，此時行政主體又隨意改變，這明顯侵害到行政管理相對人的合法權(quán)益。因此必須將信賴保護(hù)原則納入到行政法領(lǐng)域。

（二）有利于誠信政府建設(shè)

“人無信不立，業(yè)無信不興，國無信不昌。”誠信，不僅是為人處世的基本道德要求，也是一個誠信政府的基本準(zhǔn)則。社會大眾信賴自己的政府，并在此基礎(chǔ)上工作、生活，社會才能穩(wěn)定。國家是一臺復(fù)雜的機(jī)器，離不開政府的管理，試想政府得不到社會大眾的信賴，其權(quán)力就會受到質(zhì)疑，社會必將是法令不行，那么政府管理社會的基礎(chǔ)就會動搖。當(dāng)然，誠信政府不是觀念上的誠信，而是需要建立相應(yīng)的制度來實現(xiàn)，其中將信賴保護(hù)原則納入法律體系當(dāng)中就是舉措之一，使得行政主體在作出行政行為之后不會隨意改變自己的行為，即使改變該原則，也必須對行政管理相對人承擔(dān)一定的責(zé)任。這樣的舉措有效保障了行政管理相對人的利益，增強了政府的權(quán)威，有利于誠信政府的建設(shè)。

（三）有利于行政法治發(fā)展與完善

行政法治是建設(shè)社會主義法治國家的一項重要目標(biāo)和任務(wù)。傳統(tǒng)的行政法治是形式法治，強調(diào)規(guī)則、程序，只要求行政主體行為的合法性，但其缺陷是不言而喻，為了符合時代需求，我國已經(jīng)開始向?qū)嵸|(zhì)法治轉(zhuǎn)變，強調(diào)對公共權(quán)益的保護(hù)，對公權(quán)力的制約，而信賴保護(hù)原則即是這一轉(zhuǎn)變的成果。

四、行政許可法中信賴保護(hù)原則的規(guī)定

（一）適用條件

1.有效的行政行為

信賴基礎(chǔ)就是指信賴保護(hù)原則適用的前提，普遍認(rèn)為信賴基礎(chǔ)是有效的行政行為，此處有效的行政行為是針對無效行政行為而言的，在構(gòu)成要件上并不區(qū)分抽象與具體，也不論該行政行為是否合法、違法。例如行政許可法第八條規(guī)定“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。”

2.行政管理相對人信賴之表象

信賴表象即行政管理相對人基于對有效行政行為的信賴作出一定的處分行為，也就是說信賴表象與行政行為存在因果關(guān)系，這種信賴導(dǎo)致了行政管理相對人作出實質(zhì)行為，否則不可能產(chǎn)生信賴?yán)妗?/p>

3.信賴表象需受法律保護(hù)

信賴表象受法律保護(hù)的要求是行政管理相對人主觀上善意無過失。如果對于行政主體行政行為的結(jié)果行政管理相對人存在故意或者重大過失，則無法適用該項原則。例如《行政許可法》第六十九條“被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。”

（二）適用規(guī)則

1.信賴保護(hù)原則在合法行政行為中的適用規(guī)則

我國行政許可法第八條界定了信賴保護(hù)原則在合法行政行為中的適用規(guī)則，該條款首先在原則上規(guī)定行政機(jī)關(guān)不擅自改變已經(jīng)生效行政許可，其次明確了行政機(jī)關(guān)變更或者撤回行政許可所需要付出的代價。也就是以不改變現(xiàn)狀為原則，以改變現(xiàn)狀為例外。

《行政許可法》第八條第二款規(guī)定行政機(jī)關(guān)只有在兩種情況才可以變更或者撤回行政許可，即行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，此外變更與撤回的目的是為了公共利益的需要，這里就涉及到當(dāng)已經(jīng)生效的行政許可滿足該條款規(guī)定的條件是時是否適用的問題，在個人利益與公共利益權(quán)衡的過程中，只有在公共利益大于個人利益的時候才可以改變或者撤回。

2.信賴保護(hù)原則在違法行政行為中的適用規(guī)則

我國行政許可法信賴保護(hù)原則在違法行政行為中的適用規(guī)則主要見《行政許可法》第六十九條，第六十九條共四款。

第一款規(guī)定了撤銷違法行政許可時對信賴該行政許可的相對人的進(jìn)行保護(hù)的五種情形，“（一）行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（二）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。”

同時在第四款規(guī)定因為信賴該行政許可而受到利益損失的相對人可以獲得相應(yīng)的行政賠償。因此可以看出對于違法行政許可不考慮其公共利益與個人利益之間的關(guān)系，只要是滿足以上五種情形一律撤銷，不存在以存續(xù)的方式予以保護(hù)，只能以財產(chǎn)賠償?shù)姆绞接枰员Ｗo(hù)。

此外要注意本條第三款“依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。”這不是信賴保護(hù)原則的表現(xiàn)，該條款是在表述對違法行政許可不予撤銷的理由，不是在權(quán)衡公共利益與個人利益大小。

五、行政許可法中信賴保護(hù)原則的不足與改善

（一）公共利益的判定不明與改善措施

《行政許可法》第八條規(guī)定信賴保護(hù)原則適用的前提是為了保護(hù)公共利益，因此公共利益的判定是變更或者撤銷行政許可的關(guān)鍵問題，但是縱觀《行政許可法》及其他相關(guān)法律法規(guī)沒有任何關(guān)于“公共利益”的界定規(guī)則，沒有“公共利益”與“個人利益”之間的權(quán)衡規(guī)則。這就容易導(dǎo)致政府在公共利益界定上自由裁量權(quán)的濫用，導(dǎo)致政府極有可能為了極小的利益損害相對人的個人利益，無論是哪一種結(jié)果都是不符合信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的立法初衷。

因此，筆者認(rèn)為可以在《行政許可法》中采取列舉法來界定公共利益，同時輔助以公共利益內(nèi)涵來界定，再建立相應(yīng)的聽證程序來判斷。

（二）補償性質(zhì)、程序不明與改善措施

《行政許可法》第八條規(guī)定信賴保護(hù)原則針對合法行政許可的保護(hù)方式是財產(chǎn)補償，但是沒有規(guī)定補償?shù)男再|(zhì)和補償程序。這種補償?shù)降资峭耆a償、公平補償還是適當(dāng)補償？不同的補償性質(zhì)，行政許可相對人可以獲得的補償數(shù)額不同，此外到底如何進(jìn)行補償也是一個關(guān)鍵點，但是這種決定性意義的項目卻缺乏相應(yīng)的規(guī)則約束，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對待行政許可相對人的隨意性。

因此，筆者認(rèn)為首先需要明確補償?shù)男再|(zhì)，其次明確補償?shù)纳舷夼c下限，再次構(gòu)建相應(yīng)的補償程序，賦予補償請求權(quán)人以補償請求權(quán)、聽證申請權(quán)和對補償不服的起訴權(quán)。

（三）存續(xù)保護(hù)方式缺失與改善措施

《行政許可法》第六十九條對于被撤銷的違法行政行為采取財產(chǎn)補償?shù)谋Ｗo(hù)方式，但是是否對于所有違法行政許可均打破其已經(jīng)穩(wěn)定的法律狀態(tài)是值得商榷的，畢竟財產(chǎn)保護(hù)的力度是有限的，薄弱的。事實上當(dāng)原有的法律狀態(tài)對于人民有利時，就應(yīng)當(dāng)采取存續(xù)保護(hù)的方式，這種存續(xù)保護(hù)的方式不應(yīng)該區(qū)分行政許可是否合法與違法。

因此，筆者認(rèn)為可以在《行政許可法》中增加對信賴違法行政許可的存續(xù)保護(hù)方式。

六、結(jié)語

信賴保護(hù)原則有利于保護(hù)行政管理建設(shè)相對人權(quán)益，有利于誠信政府的建設(shè)，有利于行政法治發(fā)展與完善，該項原則被納入到《行政許可法》是我國法治建設(shè)的重大進(jìn)步，但是也應(yīng)當(dāng)看到目前我國《行政許可法》中關(guān)于信賴保護(hù)原則規(guī)定的不足，我們必須要學(xué)習(xí)國外先進(jìn)經(jīng)驗，建立更加全面具體而且符合中國國情的信賴保護(hù)制度。

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