論人大在地方立法中主導地位的實現

摘要：在我國地方立法實踐中，地方人大及常委會在地方立法過程的立法規劃、法規草案提出、立法協調、審議、表決等環節之中均存在主導力量不足的現狀，究其主要原因是現有立法體制與工作機制的約束。要確定地方人大在地方立法實踐中的主導地位，就必須要首先強化人大的立法能力，進一步完善地方法規的立項、起草、審議機制，健全地方人大與地方政府部門的協調機制。

關鍵詞：人大；立法

中圖分類號：D624；D927文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0197-02

作者簡介：武明潔（1987-），女，山東聊城人，聊城大學法學院，碩士研究生。

黨的十八屆四中全會上審議通過的《決定》中明確表示，要強化人大在立法中的主體地位，立法主導應由地方政府主導向人大及常委過渡，克服立法起草的行政化傾向，這是不斷立法質量的重要途徑，對實現我國法制化建設有著作用。但是，目前在中國的情況有近80%的法律、法規的起草是由執行機關來負責的，行政機關起草法律、法規的情況屢見不鮮。地方人大及其常委會的立法職能、立法主導地位還較為弱化，與推進國家法制化建設的目標相去甚遠。

一、人大在地方立法中的現狀

審視人大在地方立法中的主導現狀就要從立法的過程中進行分析。

（一）立法規劃制定環節

眾所周知，立法工作的起點就是制定立法規劃，做出立法計劃。立法規劃的明晰與否、正確與否是把控立法整體布局，掌握立法方向和時機的重要因素，也是確立人大立法地位邁出的關鍵一步，對提高立法質量至關重要。但在目前的地方立法實踐中，地方人大在立法規劃中發揮的主要微乎其微。地方立法規劃項目的設立，常常會受到來自政府、政府部門立法主觀因素的直接影響。舉例來說，部分政府或政府部門在立法項目的設立上存在主觀性，工作急需解決的立法項目會擇優上報立項，但是其他涉及復雜利益主體和社會民生的內容，卻無人關注，不能獲得立法主導者的關注。部分人大的立法規劃工作缺乏主觀能動性，盲目依賴政府的立法計劃。

（二）立法法案起草環節

法案起草是立法過程的必經階段，它能直接表現立法者的立法目的、立法意愿，是立法程序中的重要環節，也有學者將其稱為“毛胚”形成階段。長期以來，地方人大及其常委會在起草環節缺乏主動性，把控全局的力度不大，而由地方政府提出議案，行政主管部門負責起草草案卻是地方立法常見的起草方式。以某省為例，從1980年至2010年先后制定160件左右現行有效法規，其中政府部門負責直接起草的占比將近90%，人大部門起草的僅占百分之十幾。但是又因為地方政府的主導地位，法規草案的起草往往是以自身為優先，往往容易產生過度保護部門利益的問題。

（三）立法協調環節

立法協調是立法工作的重要環節，它涉及到地方立法的規范性和統一性，體現著地方立法的主動性與積極性。但是作為立法主導部門的地方人大卻存在很多問題：缺乏立法協調工作中的主導意識，對存在重大爭議的立法事項統籌協調的制度不完善。立法部門在解決部門之間分工與合作的立法問題時，交由政府進行協調和全局統籌；一般有關重大體制、機制問題則需要請示黨委意見；向上級立法機關尋求解決法律、法規沖突問題的方法。一般久置不解的問題；立法機關只能模糊帶過，或者對解決原則做出概括性的規定，這些都會造成法規的效果不佳。

（四）法案審議表決環節

法案的審議表決環節，是從法案到法的評定和付諸實踐的過程，直接決定了法案能否轉變成有約束力的法律，所以表決環節是立法過程中十分重要的一環。一般而言，表決過程真正的過濾作用難以發揮，人大一般會直接同意政府的立案。地方人大對待表決的草案缺乏實際的調研過程，難以確認法案是否科學、可行，這些都導致法規無法解決現實問題。

二、地方人大在地方立法中主導作用缺失的原因分析

（一）立法程序機制不完備

造成地方人大及其常委會在立法實踐中出現的主導性不強的問題，歸根結底是立法運行過程中制度不健全的問題。從立法的規劃到實施的各個過程都缺乏制度做保障，導致各個環節的執行會出現權責不清、職責不明確的情況，立法程序機制仍需完善。

（二）立法能力不足

地方人大在立法能力方面不足，一是地方人大委員會的組成人員多數為兼職人員，身兼數職沒有充足的實踐和精力來研究立法問題，也沒有時間參加立法專業培訓；二是人大及常委會組成人員職業復雜，專業人士少，缺乏專業的法律知識和法律訓練。這不僅動搖了地方人大在立法工作中的主導地位，也影響了立法機關的權威性，最終導致地方立法質量無法得到保障。

三、地方人大在地方立法中的主導地位的實現路徑

（一）加強地方人大自身立法能力建設

打鐵還需自身硬。加強地方人大自身立法能力建設，提升人大主導立法的能力，關鍵在于人才隊伍的建設。

加強地方人大自身立法能力的具體措施應當包括以下幾個方面：

第一，進一步建立健全地方人大代表制度，促進人大及常委會建設趨于專職化、專業化，人才隊伍更加注重質量而非注重數量，有效提高人大的議事效率和議事能力，增強人大的公信力。

第二，壯大地方人大工作人員隊伍建設，提供足夠的資金支持，提供學習機會，提高人員素質，或者成立專門委員會和工作委員會，聘請專家團隊，強化團隊專業性。

第三，開展定期的立法能力培訓，對地方人大代表、常委會組成人員及專門委員會組成人員進行專業培訓以增強其履職能力。

第四，建立健全地方常委會組成人員和專門委員會組成人員履職保障機制，為他們履行職務提供必要的資金以及足夠的時間，探索新的制度—委員助理制度，為常委會組成人員和專門委員會組成人員工作的完成提供一定的協助。

不斷壯大立法工作隊伍，推動立法隊伍的專業化和職業化建設，不斷提高立法工作者的業務能力和綜合素質，是實現地方人大主導地方立法的關鍵。

（二）健全地方立法的各項工作機制

黨的十八屆四中全會提出，要“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。”地方人大主導立法，就要保證地方人大在立法全過程中主導立法，就不繼續健全地方人大在立法各個環節各項工作機制。

第一是健全立項機制，強化地方人大在立法規劃和立法計劃制定過程中的主導性與權威性。地方人大要發揮主動性提出自己的立項法案范圍，同時抓牢制定立法規劃和立法計劃的決策權，加強對立項工作的統籌安排，制定科學的立項標準，對政府及其主管部門提出的立法項目進行嚴格把關。

第二是健全起草機制，建立更加切實可行，強化人大立法主導地位的立法分工方案。適當增強地方人大在起草法律、法規數量中的比重，特別是事關重大的法律草案，應當由地方相關的專門委員會或者人大常委會工作機構牽頭起草；針對性和專業性較強的法律、法規的起草，可以建立一支專業化的隊伍，邀請專家和學者主導，或者授權專業的第三方負責起草工作；人大及常委對政府部門起草的法律或法規應該充分重視、熱情參與，并且做好審批工作。

第三是健全立法協調機制。要不斷完善立法規劃、立法計劃制定及立法實施三者之間的協調機制，人大常委會在協調過程中的作用要不斷強化，在各方意見出現矛盾和沖突時，人大常委會必須要協調。

第四是健全審議表決機制。要適當延長人民代表大會及其常委會的會期，保證法案審議的時間。提高法案審議的規范化，增強審議法案的公開性，在公開的方式上可以考慮采用允許公民旁聽有關會議、允許媒體進行報導和實況轉播以及公布會議記錄等。確立公開表決原則，細化表決方式制度；引入委托表決方式，建立委托表決制度；推廣逐步表決方式，完善逐步表決制度。

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