對農村空閑宅基地管理的思考

姜海勇

摘要：隨著中國經濟社會的向前發展，我國農村空閑宅基地也出現了一些問題，這些宅基地的合理規劃、利用關系到國家節約用地目標的實現和農村治安狀況的改善。

關鍵詞：農村空閑宅基地；法律制度思考；空置權

目前我國許多農村地區都不同程度地存在“空心村”和“一戶多宅”的現象，土地資源浪費現象嚴重。針對這一情況，國家曾經明確指出，“建設用地包括農村集體建設用地和宅基地，要控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度”。因此對農村空閑宅基地進行有效的法律規范顯得迫在眉睫。

一、農村空閑宅基地現狀及引發的問題

1、農村空閑宅基地的現狀及特點。我國“空心村、超標準占地現象較為普遍。其原因有：第一，隨著城市化進程加快，大量農村人口從農村遷往城市，如村民外出務工、農轉非、子女求學定居城市；第二，隨著經濟快速發展，一些村民紛紛從原住房搬到交通便利的地方選址建房，形成“空心村”現象；第三，相關配套措施改革滯后，大量農村空閑宅基地得不到有效處理。

2、農村空閑宅基地引發的社會問題。首先，一方面大量農村閑置宅基地的存在，造成了土地資源的巨大浪費，極不利于農業的可持續發展；另一方面廢棄宅基地——荒草連片、殘垣廢墟、鼠蛇猖獗破壞了農莊優美的人居生態環境。其次，空閑宅基地雜亂無章的局面引發一系列農村治安問題。雜亂荒廢的宅基地無人居住，一方面使很多鄰近的住戶失去安全防護網的保護，盜竊、搶劫等侵犯財產罪多發。另一方面宅基地需求緊張與大量閑置是導致農村宅基地糾紛案件數量不斷攀升的一個重要因素，嚴重影響了農村社會穩定。最后，廢棄宅基地打亂了村莊規劃，致使村基礎設施如村道、農村電網和水利設施項目改造建設步履維艱，社會主義新農村建設難以落實。

二、當前涉及農村空閑宅基地的法律制度的缺陷

1、法律沒有對空閑宅基地作出準確的定義。中華人民共和國《閑置土地處置辦法》第二條規定閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第十八條第二款規定“使用原有宅基地、村內空閑地和其他土地的，由鄉級人民政府根據村莊、集鎮規劃和土地利用規劃批準”。現行《土地管理法》三十七條規定“連續二年未使用的建設用地者使用權可以無償收回”。這些法律法規都沒有賦予空閑宅基地一個確切的概念。

2、空閑宅基地權屬規定存在法律缺陷。根據原國家土地管理局頒布的1995年《確定土地所有權和使用權的若干規定》第四十八條的規定“非農業戶口居民（含華僑）原在農村的宅基地，房屋產權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。原在農村居住，后轉為城市戶口，其原在農村的空房房屋產權沒有發生變化”。

三、農村空閑宅基地管理的法律制度思考

1、對空閑宅基地的嚴格定義。法律必須對那些屬于農村空閑宅基地作出全面的規定，為空閑宅基地的收回及確權發證做好鋪墊。筆者認為空閑宅基地應該包括以下幾種情況：一村莊規劃前后未開發利用的宅基地；二拆舊建新后的廢棄宅基地；三繼承未充分利用的閑置宅基地；四農民農轉非后和長期外出務工產生的閑置宅基地。法律推出這一規定后可以進一步作出司法解釋，對村莊規劃前未開發利用的宅基地，統一劃歸空閑宅基地，村莊規劃后未利用超過兩年即為空閑宅基地；對拆舊建新，只要另擇址建房，舊宅基地劃歸空閑宅基地；繼承人不符合申請宅基地的條件，繼承的宅基地即為空閑宅基地；對農轉非人員或長期外出務工人員進行測查.如果經濟狀況達到城市最低生活保障水平、其宅基地閑置連續超過5～10年，即列為空閑宅基地。這一規定明確賦予村民兩年、五年至十年的宅基地空置權，充分保證了村民的居住權，但期間過后使用權人的空置權利自然消失。

2、簡化農村宅基地收回程序。收回農村空閑宅基地，必須針對各種具體情況，簡化宅基地收回程序。法律可規定對于連續兩年未利用的空閑宅基地，滿兩年期限自動收回集體所有，由村委會上報縣級國土資源部門注銷登記；對于其上有閑置可利用房屋的宅基地，過了規定的5～l0年空置期間，使用權人拒不處理其房屋的，宅基地使用權自動收歸集體，村委會報縣級國土資源部門注銷登記。

四、建立促進農村空閑宅基地充分利用的配套法律措施

1、建立嚴格的農村宅基地使用登記制度嚴格執行“一戶一宅”的法律規定。要將村內所有的閑置宅基地以及空閑地逐個摸底排查，登記造冊，經查確屬長期閑置的，要依法收回其使用權，重新利用；對于被登記在冊的閑置宅基地以及空閑地，村委會規劃土地時，應將其列為首選對象，優先考慮，發揮其應有的作用。

2、建立農村閑置房屋的評估制度。對于閑置的破損房屋拆除后，宅基地由村集體收回，重新分配產權，統一調配使用，做到閑置房屋從擁有者到需要者的產權轉移。

3、完善農村空閑宅基地的收回執法與監督制度。法律必須是可以落實執行的條文，如果起不到應有的法律約束作用等于一紙空文。鑒于地方政府怠于執行農村空閑宅基地的收回工作，首先加大對基層土地執法督察人員的培訓，使他們熟悉土地管理法律、法規，落實責任；其次，建立村級國土資源協管員隊伍，協管隊伍可由大學生村官組成，他們初入社會，具有良好知識素養和環境資源保護觀念，作風勤勉嚴謹。最后，為基層國土資源執法、督察人員配備必要的交通、通訊工具，解決其下鄉難的問題。