環境污染防治中第三方治理制度的探討

摘 要 國家給予環境保護高度重視，但環境治理制度內在缺陷使其發展舉步維艱，環境污染第三方治理制度作為矯正機制應運而生。本文運用價值判斷、規范解析、理論分析等方法在對該制度產生的法律依據和實踐困境審視的基礎上，對其建構完善進行探討。

關鍵詞 環境污染 防治 第三方治理制度 法律責任

作者簡介：何璐希，四川大學法學院，研究方向：能源法律與政策。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.022

一 、環境污染防治中第三方治理制度產生

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》是對“推行環境污染第三方治理”理念的首次提出。2014年12月，《國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見》（簡稱“意見”）是我國對環境污染第三方治理進行較為全面系統規定的第一部正式性法律文件。該文件不僅對第三方治理體制的涵義與總體要求進行了明確規定，為省、自治區、直轄市的具體實施提供了宏觀指導；對完善第三方治理機制、規范第三方治理市場和助推環境公用設施投資運營市場化進行了具體規劃；也為第三方治理制度的具體實施操作提供了政策性的支持和引導。2015年的《關于在燃煤電廠推行環境污染第三方治理的指導意見》是中央層面在第三方治理領域推行的具體實施方案。各個省份相繼頒布符合自身特點的法律政策，將中央原則性的規定進行了具體的倡導。

1979年的《環境保護法（試行）》第6條規定了“誰污染誰治理”原則。1989年的《環境保護法》沒有直接規定該原則，而是以“污染者治理”的理念在環境法律體系的具體制度中得以體現。2014年的《環境保護法》第5條中的“損害擔責”原則一改通行的“誰污染誰治理”理念，在強調由污染者承擔法律責任和治理的必要費用的同時，不再強調具體的環境治理主體。這為第三方機構的出現提供了正當性的法律依據，也為環境污染第三方治理制度提供了具體的法律依據和開放的制度空間。

二 、環境污染防治中第三方治理制度的審視和構建

（一）代執行制度

我國現行環境法律制度體系中沒有明確的有關環境污染第三方治理制度的規定，但是在詳盡的梳理中可知，代執行制度與其具有相似性。環境法上的代執行制度是由行政法中的代履行制度發展而來，其不是一項基本環境法律制度，而是零星地出現在一些單行的法律法規中，例如，《固體廢物污染環境防治法》中“代處置”，《水污染防治法》中的“代治理”等。該制度以限期治理制度為前提，是限期治理制度的后續和保障制度，當后者不發揮作用之時才適用。在實際操作中，執法機構由于擔憂引發行政訴訟或越權導致處罰，往往在即使作為行政強制措施的限期治理制度沒有發生具體實效的前提下，也舍棄適用對行政強制執行制度的代執行制度。

（二）第三方治理制度法律責任

與一般的環境民事法律責任和環境行政法律責任不同，環境污染第三方治理法律責任是兩者的部分競合。申言之：

1.排污企業與第三方機構違反環境服務合同約定所承擔的違約責任。

2.排污企業與第三方機構對造成的環境損害所承擔的環境侵權損害賠償責任。

3.排污企業作為環境管理相對人所承擔的環境行政責任。

環境污染第三方治理制度處于初級階段，現有制度存在諸多問題，重點表現在法律責任分配不平衡，政府職能不明確，排污企業責任重?，F有法律責任分配盡管規定了第三方的法律責任，排污企業的法律責任仍舊沒有減輕的跡象。

首先是排污企業無論是否履約排污，對第三方機構產生的環境法律責任所帶來的不利后果均需要承擔。

其次，地方政府對環境服務企業不再進行審核，進入市場濫竽充數的第三方企業利用環境立法空白和漏洞以及排污企業對環境專業技術和環境法律知識的缺乏，提供不合格甚至不合法的環境服務，最終加重排污企業責任，規避己方責任。這使排污企業往往又回歸到自身治理的老路，也即“誰污染誰治理”的環境污染防治模式，而第三方治理制度最終無法發揮真正的作用。

（三）環境污染防治制度的現實狀況

環境污染防治制度秉持管制模式立法思路，同時以環境要素為標準進行制度設計，例如我國現行的《大氣污染防治法》和《環境噪聲污染防治法》等。制度模式以“命令——服從”為重心，制度設計盡可能體系化地對政府進行各項環境行政管理的授權和確權，以行政指令的方式給污染制造者下達排污指標或者發放排污許可證，這是環境污染防治制度的目標。

制度邏輯上，由于是以環境要素為標準，因此相關法律的制定、監督執法權的分配呈現出分散的狀態。不同職能部門分管不同環境要素的管理任務。最終導致了在具體制度的設計上，環境污染防治的整體性和個體性沒有得到合理的整合與協調。這也是導致該制度缺陷之一的運動式執法的原因所在。

制度工具上，該制度用于實現目標的手段通常為發放排污權許可證和制度相關的強制性標準，如環境質量標準和污染物排放標準。但在具體實施中又會面臨環境標準簡化與統一性和環境標準復雜化和特定性的矛盾。

一方面，環境標準的簡化和統一性加強了環境行政執法的操作和落實的針對性。

另一方面，環境標準的復雜化和特定性又更能符合污染防治的目標和規制對象的多樣化，落實到實踐方面，易于更好地協調國家與地方之間有關環境污染防治的關系。這一點又與制度實施層面有關聯之處。

制度實施上，國家層面的宏觀立法在層層下達的方式下易于最終異化。國家在環境污染防治制度的立法方面所作出的是有關根本目的、主要要求和基本原則等的宏觀建構，在環境污染防治制度的管制模式下，行政權力運行的科層制使地方政府基于自身訴求和利益的考慮，在對宏觀政策方面存在再解釋與政策再界定的問題。這也是該制度另一缺陷的原因之所在。

三、環境污染第三方治理制度的構建

（一）改進環境代執行制度

環境代執行制度不是一項獨立的制度，更不是環境法中的一項基本法律制度，并且由于其是限期治理制度的補充制度，加之具有行政強制執行措施等性質，往往被執法機構所忽略和舍棄。但基于環境代執行制度是第三方治理制度的雛形，在具體實踐中有利于節約制度創新成本，現行法律體系應當將環境代執行制度作為一項獨立的制度，提升法律效力的檔次，改變其是限期治理制度無法實施或者不發揮作用時所選擇的后備制度的局面。從而賦予排污企業更大的權限，可以對治污主體進行選擇。

（二）引入獨立的第三方機構

首先，這里的第三方機構是不同于環境公眾參與機制中除排污企業之外的民間環保組織、環保志愿者和普通社會公眾，而是制度創新層面的具備環境專業技術的第三方環境服務公司。

其次，引入環境服務公司進入第三方治理體系的主要目的在于發揮環保服務公司自身專業優勢的前提下，解決排污企業的環保技術困境，以提高環保職能部門執法效率，健全第三方治理制度。在引入環境服務公司的過程中，還應當制定相應的市場準入門檻，結合具體的環境污染防治的需求和監管部門的現狀，平衡標準的統一化和特定化的沖突。

此外，由于引入環境污染防治的第三方機構使原始的“命令——服從”行政管制二元模式轉變為三方主體，注重構建三方的權利義務、關系、責任承擔方式的配套措施也尤為重要。

（三）第三方治理制度法律責任的構建

法律責任的建構中首當其沖的應當是政府角色的轉變，由“專制的管理指揮者”變為“中立的組織協調者”，政府的行政管制模式應當轉變為三方的互動模式，由控制型思維模式轉變為指導和監督機制。《意見》中第9條對相關方的合作關系規范、履約保障和監督機制進行了規定。因而政府應當推廣標準合同范本，在具體的制作細節中可以將合同條款進行硬性條款和軟性條款的區分。而在排污企業和環境服務公司訂立合同之時，有關環保職能部門可以進行監督，切實保障相關方的履約機制。同時，明確第三方治理制度中三方具體的環境民事法律責任和環境行政法律責任，以及具體責任之間三方的責任邊界，填補立法空白和法律漏洞，從而更好地落實第三方治理制度中法律責任的追究機制。

值得重視的是，明確環境服務公司的環境行政主體地位和環境行政責任以充分發揮環境行政處罰的威懾作用和保障第三方機構接受法律的監督和制裁。

四、結語

盡管國家宏觀政策給予了高度關注，但是現有制度管制模式以及“命令——服從”的機制阻礙了具體實踐，并且出現了環境標準的二元困境、地方政府對政策進行再界定導致環境污染防治政策的異化和環保目標的虛化以及排污者和執法者合謀規避等弊端。環境污染第三方治理制度是我國環境法律制度的創新。該制度既是基于我國現行環境法律的不斷發展以及當前環境污染防治所面臨的困境而提出，也是推動我國環境法律向前邁進的一項制度。它使我們不僅對現有環境污染防治管制模式的邏輯路徑和內在缺陷進行反思，而且對我國現行的環境法律制度進行審視，從而對制度建構和完善提供了全新角度的思考。該制度作為當前形勢的矯正制度以“損害擔責”原則為法律依據，提出改進環境代執行制度、引入第三方機構和完善法律責任等，以助益于構建體系合理、邏輯完整的第三方治理法律制度。

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