集體建設用地流轉模式研究

韓金博+史佳林

摘 要：農村集體建設用地問題作為統籌城鄉發展的主要研究內容之一，對統籌城鄉發展具有重要意義。隨著我國國民經濟發展的加快，農村集體建設用地矛盾也日益突顯。本文從典型地區農村土地流轉模式出發，分析其主要做法和運作機制，以便對農村土地流轉模式有一個比較清晰的了解和認識。

關鍵詞：集體建設用地；流轉；模式

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.04.009

Model Analysis of Collective Construction Land Transferring

HAN Jinbo， SHI Jialin

（Tianjin Institute of Rural Economy and Compartment， Tianjin 300192，China）

Abstract： Rural collective construction land plays an important role in the economic development of China. With the acceleration of the development of China's national economy， the contradiction of the rural collective land for construction is also increasingly highlighted. Based on the model analysis of collective construction land transferring in the typical area， the main practice and working mechanisms were analyzed so as to have relatively clear understanding for collective construction land transferring.

Key words： collective construction land； transferring； model

現階段，農村土地的流轉形式多種多樣，結合典型地區的流轉案例，分析其主要做法和運作機制。按照流轉前后土地產權的處置方式，可以分為3種形式，即轉權形式、保權形式和混合形式。

轉權形式，是指在集體建設用地流轉時，將土地產權的集體所有性質轉為國家所有，并補辦國有土地出讓手續，土地流轉收益按照“誰投資、誰受益”和公平分配的原則，將一定比例返還給原集體經濟組織。轉權形式體現的是集體土地“間接入市”，其特征是“同種產權、同一市場”，即集體建設用地只有經過被征收為國家所有后才能進入流轉市場，充分發揮國家在土地流轉過程中的重要地位。

保權形式，是指在土地流轉過后，保持集體所有的土地產權性質不變，并仿照國有土地有償使用的原則和辦法，將集體建設用地按一定年限通過轉讓、出租、入股等方式直接流轉，集體經濟組織獲得土地流轉的大部分收益。保權形式體現的是集體土地“直接入市”，其特征是“兩種產權，同一市場，統一管理”，即在同一土地使用權出讓市場上，集體所有和國家所有的建設用地同時并存，且同權同利、同質同價，政府將兩種性質的建設用地流轉納入一體化的管理。

混合形式，是指轉權和保權并存的流轉形式。通常情況下，對于城鎮轄區范圍內的土地流轉采取轉權形式，對于城鎮規劃區外的集體建設用地使用權流轉則采取保權形式。

在各地的實踐做法中，較為普遍的集體建設用地使用權流轉模式主要有3種，包括城中村改造模式、集體建設用地流轉有形市場模式以及城鄉建設用地增減掛鉤模式。

1 城中村改造模式

所謂城中村是指雖然被納入城市建設規劃范圍內，農業用地很少甚至沒有，居民的生產、生活均已向城市轉型，但基礎設施、建筑景觀以及居民文化習俗仍然缺乏城市文明的內涵特征，建立在集體所有土地上的居民聚落，這些地區在習慣上一般仍以“村”來命名。

實施城中村改造是實現集體建設用地使用權流轉的一種典型模式，山東省泰安市泰山區是實踐這種流轉模式的主要代表。泰山區在實施城中村改造的過程中，依據城中村的位置、類型和發展情況，采取了不同的集體建設用地使用權流轉形式。在位于市中心的城中村改造中，主要通過市場運作機制，采取了轉權流轉的形式；在位于郊區的城中村改造中，主要通過村集體自主開發機制，采取了保權流轉的形式；在位于城鄉結合部的城中村改造中，則主要通過政府主導機制，采取了混合流轉的產權處置形式。城中村改造模式改造過程如圖1至圖3所示。

2 集體建設用地流轉有形市場模式

通過構建土地流轉的有形市場，可以有效利用產權交易機構規范成熟的交易流程以及技術、人力等資源，一定時間內形成土地流轉開放式交易平臺，由于信息能夠及時發布，可以最大限度實現土地流轉交易，從而實現城市的資金、人才、技術等要素流向鄉村。促成農村土地流轉的有形市場，其思路的實質在于“兩種產權、一個市場”，即允許集體建設用地入市后繼續保留集體所有的產權性質，設立獨立排他的集體建設用地使用權，以此實現集體和國有建設用地使用權同時存在，二者同時存在于市場之中，互相獨立又相互依存。在流轉有形市場平臺上，土地供應方與用地需求方直接就流轉期限、價格、條件等因素進行協商、談判和交易，有利于保障農民的土地財產收益，增加土地資產性收益（有形市場流轉過程見圖4）。

成都2003年創辦統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區；2007年7月，成都市政府正式出臺了《集體建設用地使用權流轉管理辦法》；2008年4月，成立了全國首家農村產權流轉擔保股份有限公司；2008年10月，正式成立了農村產權交易所，該交易所是用來發布農村土地流轉的及時信息和有效形成土地流轉交易的便民平臺，其主要負責各類有關產權的流轉交易。

天津農村產權交易所2011年5月組建后，一直在寶坻區開展相關試點工作，幾年來，經過反復摸索和實踐，試點工作取得實效。截至2015年末，天津農村產權交易所累計組織完成農村土地承包經營權（含土地、養殖水面）流轉137宗、10.4萬hm2，交易金額3.89億元，處置集體閑置資產1筆，涉及金額200萬元，完成工程項目招投標1筆，涉及金額200萬元。天津農村產權交易所在寶坻的做法是依托區、鎮（街）兩級農經管理部門，構建天津農村產權交易所—區農經站—各鎮（街）農經管理部門“三位一體”的運營模式，實現了信息及時互通、功能有機互補（“三位一體”運營模式見圖5）。2015年12月17日，天津市人民政府辦公廳下發《關于加快健全完善本市農村產權流轉交易市場的意見》的文件，要求切實有效開展農村土地流轉交易，加大監察力度，進一步完善交易過程中出現的各類問題，維護農民的合法權益，以實現城鄉統籌發展，保障農村土地流轉有序進行，用發展的理念與眼光來推進市場作用，發揮其在土地流轉過程中的決定性作用。不僅如此，2015年京津冀三地農村產權交易所圍繞京津冀三地協同發展戰略簽訂了建設統一大市場的合作協議，并互設工作站，意味著天津農村產權交易所將加強與京冀兩地市場的業務合作，最終構建三地統一的交易平臺。

3 城鄉建設用地增減掛鉤模式

該模式主要是指將規劃為農村土地流轉的地塊和未來用于示范小城鎮建設的區域合為一體，共同組建為新開發的項目區，通過對土地的復墾，以保障土地面積平衡，最終實現在耕地數量不減少的情況下，使得提高其質量并完成土地集約利用的目標。2004年，國務院印發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，該文件的發布使得農村土地流轉政策有個新的局面。文件中強調，為了進一步實現城鄉統籌，鼓勵農村土地流轉的積極性，保護耕地，合理布局，實現土地的集約節約利用，在改善農民生活條件的同時，減少農村建設用地，增加城市建設用地。在市場機制作用下，打造合理的農村土地流轉機制極為重要，能夠確保農民的利益不受損害。

城鄉建設用地增減掛鉤政策的正式出臺，源于國務院于2004年下發的28號文，其中明確指出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”在實施增減掛鉤政策的過程中，首先依據土地利用總體規劃確定的規劃用途，采取科學的工程技術手段，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆除舊塊）和用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區，然后通過建新拆舊和土地復墾，保證項目區內各類土地面積占補平衡，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理，節約集約利用建設用地。

農村土地流轉資金的短缺是一個很現實的問題，如何破除這一困境專家學者正在進行討論。農村土地流轉增減掛鉤機制的建立，在一定程度上解決了上述困境，通過該機制的實施，能夠進一步促進城鄉結構的平穩過渡，同時，可以最大限度地幫助農民享受城市化帶來的“福利”，實現其居住環境、資金收益等方面的改進。

盡管實施城鄉建設用地增減掛鉤并沒有直接實現集體建設用地的流轉，但該機制的建立，仍能保證農村土地流轉時耕地數量不變，就在實質上等同于將一部分農村集體建設用地轉變為城鎮國有建設用地，從而實現了集體建設用地轉權形式的流轉。天津是城鄉建設用地增減掛鉤模式的典型地區，其中尤以天津市華明鎮宅基地換房政策最為突出，城鄉建設用地增減掛鉤模式置換過程如圖6所示。

城鄉要素互動是城市與農村經濟社會發展過程中最有效的資源配置手段，能充分調動一切城鄉發展的要素，推動城鄉要素統籌發展。城鄉統籌的根本在于保障各種資源要素通過同一市場競爭機制在城鄉之間自由流動，達到資源的優化配置；土地資源又是最基本的生產要素。因此，在城鄉建設用地“二元結構”的現實矛盾和困境下，保障集體建設用地順利流轉，是保證其他要素順暢流轉的前提，也是城鄉一體化發展的核心。

從實際情況看，通過集體建設用地流轉，實現了土地資產資本化，盤活了大量利用效率低下的存量土地，打破了二元地權格局，推動了城鄉一體化發展。同時，鑒于各地的基礎條件和情況不同，所面臨的發展矛盾和任務也不同，使得各地的具體流轉形式也就不盡相同，呈現多元化的特點。

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