淺談建立行政過程信息公開制度的必要性

王婷

摘 要：我國《政府信息公開條例》及《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》（以下簡稱司法解釋）規定政府信息公開的范圍均未涉及行政過程信息，這一立法上的空缺導致現實生活中哪些行政過程信息應當公開或者免予公開在《政府信息公開條例》及《司法解釋》中均找不到直接依據，現實與法律規范的脫節使得行政過程信息公開制度亟待建立，這不僅是完善政府信息公開制度的需要，也是提高政府透明度、促進公眾參與政府決策的客觀要求。

關鍵詞：行政過程信息；信息公開；必要性

一、行政過程信息概述

（一）行政過程信息的定義

行政過程信息，是指行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織在行使國家行政管理職權時以及與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務時，在決定之前準備過程中形成的所有政府信息。《政府信息公開司法解釋讀本》將過程信息定義為決策信息，指的是行政機關在作決定之前準備過程中形成的文件。

（二）行政過程信息的特征

行政過程信息具有以下兩個特征：

第一，行政性。行政過程信息是行政機關及法律法規授權的組織在行政管理活動中制作或者獲取的，其產生來源于行政權力運行的過程和結果，行政性的特點貫徹始終。

第二，預備性。政府信息包括行政過程信息和其他信息。行政過程信息是行政機關為決定準備的信息，其產生時間在行政機關作決定前的準備階段，是為行政機關作決定準備的，是行政機關作決定的參考和依據，因而，行政過程信息具有預備性的特征。

二、行政過程信息與政府信息

我國《政府信息公開條例》第二條規定，政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。政府有廣義和狹義之分，廣義的政府是指管理國家的所有機構包括立法、行政、司法三大機構及具有公共管理職能的社會組織。狹義的政府是指與立法、司法機構相對應的承擔國家行政管理職能的行政機構。我國以行政法規確立的政府信息公開制度采用狹義政府的概念，規定適用主體主要有行政機關、法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織兩大類，與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務時也屬于政府信息公開的主體。國外信息公開法規定的適用主體，有一些國家僅適用于政府行政機關，如美國、日本；有的采用廣義政府的概念，適用于立法、司法、行政等所有國家機關，如歐盟；也有的包括所有國家機關和行使公共權力的其他組織，如新西蘭；還有更為廣泛的，除了國家機關和行使公共權力的其他組織外，適用于一般的企業或私法團體，如南非。政府信息獲取的渠道，主要通過本單位制作以及從其他單位或個人中獲取，其他單位即包括行政機關（如上級、同級、下級），也包括非行政機關（如立法機關、司法機關、法人、其他組織）。

三、建立行政過程信息公開制度的必要性

（一）進一步界定政府信息公開標準的必然要求

《政府信息公開條例》自頒布以來，公開范圍狹窄、公開標準模糊不清受到公眾較多非議。世界發達國家政府信息公開立法，大部分對豁免公開的政府信息采取列舉的方式加以規定，凡未被明確規定可以豁免公開的均應當公開。我國對公開內容采用的是列舉的方式，不能公開則規定了諸如“不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”等模糊條款，并且有關不予公開的規定也不多，僅有第8條和14條規定列舉了四類免予公開的政府信息。這種列舉方式與國外正好相反，不可避免會導致其規定本身不可能窮盡所有政府信息，即有些信息可能不在肯定列舉范圍之內，同時也不在否定列舉范圍之內，如行政過程信息。當現實生活中的案例涉及到這類內容時，公眾、政府、法院都在立法上找不到依據，這不僅給公眾申請造成不便和困擾，也給政府拒絕受理申請一個借口。建立行政過程信息公開制度是完善政府信息公開制度，進一步界定政府信息公開標準的必然要求，也是解決這一問題最行之有效的辦法。通過法律規定將行政過程信息公開的標準予以明確，能澄清政府和公眾對過程信息的模糊認識，使公眾申請行政過程信息公開以及政府受理行政過程信息公開的申請都有法可依、有章可循。

（二）建設透明政府，提高政府公信度的客觀要求

一個法治政府首先是一個透明政府，如果政府缺乏透明度，公眾就很難約束政府行為，法治建設難以進行。建立行政過程信息公開制度是建設透明政府的客觀要求，是強化行政監督的有效途徑。

行政公開已成為世界各國行政發展的基本趨勢，通過行政公開建設透明政府已成為大多數國家普遍采用且行之有效的措施。透明政府要求政府要公開、透明地履行政府職責，其透明性體現在：第一，政府各部門職能公開，包括組織結構、部門設置、組成人員、人員分工等公開；第二，政府辦事程序公開，政府機關通過網絡服務、印發辦事指南、設置咨詢窗口公開辦事程序和細則；行政過程信息公開實質上就是行政過程公開，將行政過程信息公諸于眾，能消除人民群眾對政府權力運作的神秘感和誤解，增強政府透明度，促使政府機關及其工作人員增強法制、服務意識，提高管理的能力和水平，依法行政，從而提升政府形象，提高公眾對政府的信任度，政府的政策和決策也因此更容易獲得公眾的理解、認可和支持。

（三）促進公眾參與政府決策的客觀要求

在當今世界各國，人民是國家權力的真正享有者已成為共識，公開與參與是當代各國政府依法行政原則的必然要求。我國《憲法》總綱就規定了國家一切權力屬于人民，人民有權利依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務、經濟、文化、社會事務。人民行使國家權力可以通過兩種方式，一種是間接行使，即通過選舉的方式選出代表管理國家；另一種是直接行使，由公眾直接參與國家管理，將公眾意志和利益通過各種途徑轉化為社會權力來影響政府決策，這是人民對其民主權利更高要求的必然結果，隨著社會民主和經濟的發展，越來越多的決策通過這種方式產生。不管是間接還是直接行使國家權力，都要求政府公開其掌握的信息資源，這是保障公民有效參政的前提和重要環節，只有知悉政府行為，公眾才能知道怎樣參政，才能提出正確的意見和建議。

參考文獻：

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