社會整合與基本公共服務均等化
——邁向均衡發展的德國社會政策

劉濤?

一、社會整合的理論架構

工業革命以來，世界各國自覺或不自覺地被拉入到一個新的發展階段，即現代社會的階段，人們一般認為，現代社會的基本表征是自由競爭的市場經濟、理性的官僚管理制度和法理體系所構成的綜合體系，在西方世界這是一個以政教分離與世俗化為開端的社會變遷過程（M. Weber, 1972)。現代社會以前所未有的速度將人類社會帶向進步、發展和繁榮，也面臨前所未有的社會新挑戰：市場經濟帶來了社會財富十倍、甚至是百倍的增長，讓資本主義在其兩百年中創造的財富就超越了之前整個人類歷史的總和（馬克思語），但同時其“創造性的毀滅”（熊彼德語, J. A. Schumpeter,1965）也給社會帶來了周期性裂解社會的危機；社會成員從傳統的家族、部落和集體主義的束縛中解放出來，同時個體又在社會中陷入了原子化的危機，失去傳統聯系紐帶的同時，個體在一個激烈的市場競爭中面臨諸多社會風險，如失業和老無所依等；工業革命依托下的市場經濟雖然奇跡般地增加了社會財富總量，并打破了中世紀以來社會身份固化的僵化體制，但貧富的兩極分化卻造成國民身份認同的新危機，而新興的資產階級則通過殖產興業積累的巨大財富為其帶來了競爭體系中初始條件的巨大優勢累積，一種新的社會不平等，一種新的以財富等級為中心的社會身份固化正在將整個世界帶入了風險社會（參見Ulrich Beck對風險社會的討論, U. Beck, 2006）。

因此，各國在迅速向現代社會轉型的同時，都面臨一個重要的課題，也是每個社會都必須嚴肅正視的問題——社會整合，其核心要素在于：一個社會在迅速發展的過程中怎樣防止社會階層的兩極分化帶來的社會發展的嚴重失衡？一個現代社會如何在社會日益分化的條件下防止社會離心力量不斷增加而帶來的社會解組？一個社會在日益個體化和個人主義盛行的社會條件下如何解決原子化和個體無所依托的問題？社會整合體系如何在社會分工和社會系統日益分化的條件下促進國民的整體意識和國民的認同感，而不是聽任這樣的分化過程將社會從各個不同的方向逐漸被“拉拽”成為幾個甚至更多的“平行社會”？社會進化過程中如何防止身份和財富差異帶來的社會固化的效應？如何防止現代社會重新滑入中世紀那樣的身份社會以及僵化而又無流動的保守體系之中？這里的社會整合反映了現代社會在面臨原子化、失范、失序、解組和裂解過程中一種相反方向的社會力量，其宗旨是逐步讓更多的社會成員融入一個社會政治、經濟、文化和社會的發展洪流中去，要讓社會系統在理性的、以符合整體社會公共利益的基礎上相互發展和相互競爭，而不是走向相反的方向。社會整合最終要防止認同感的分裂和區域甚至是部落意識的上升，要達到的目標是促進國家整體意識的上升和國民身份認同感的鞏固。

在這里，我們非常有必要從西方社會科學家和哲學家那里汲取理論養料來探討社會整合的路徑和社會整合的模型，通過介紹和系統分析西方社會科學的經典理論，我們就能夠根據中國的國情和中國本身的國家與社會的關系來構建中國的社會整合理論。下面各章節將介紹西方社會學經典理論家杜爾克姆、斯賓塞、盧曼和帕森斯的觀點，接著運用對比綜合的手段分析其優缺點，然后采取博采眾長的方法，以實用主義及對社會現實有益的態度來進行理論體系的對接和綜合，最終目的是要為當前中國社會政策的發展和社會治理提供一套具有解釋力、說服力并能夠指導現實，發展的理論體系。

(一) 杜爾克姆的“機械團結”和“有機團結”

社會學作為一門現代科學最早產生于法國，其誕生與杜爾克姆這個名字緊密相連。杜爾克姆對現代社會學最大的貢獻在于提出了現代社會分工的概念。他認為傳統的社會中人與人的紐帶和人與社會的紐帶都是圍繞著整個社會“同構化”的特征所產生的，是一種集體為特征的社會，例如在部落和家族中，個人的情緒、觀點和思維受到整個部落家族群體和村落的影響，人與人之間具有高度的相似性和同一性，社會差異的程度很低，集體社會非常不鼓勵不同的思想以及不同于集體的個人行為，個人行為嚴格受到整個集體的影響和限制，個體的自由程度很低，這樣的社會聯系紐帶的方式被杜爾克姆稱之為“機械團結”（E. Durkheim,1926）。杜爾克姆所描述的傳統社會的“機械團結”很類似于英國哲學家斯賓塞的“軍事社會”的概念，斯賓塞將傳統社會稱為“軍事社會”，將現代社會稱為“工業社會”。“軍事社會”和杜爾克姆描述的“機械團結”有相似之處，即整個社會處于集體湮沒個性的狀態，社會分化的程度較低，整個社會生產力的發展水平也非常低（H. Spencer, 1965）。

而現代社會，在斯賓塞那里被稱為工業社會。在杜爾克姆看來，這樣的社會能夠得以生存和聯系的方式建立在“有機團結”之上。現代社會與傳統社會不同，人與人之間的社會互動方式和社會紐帶不是建立在相同和均質的基礎之上，而是建立在社會分工的基礎之上。正因為社會各個行業呈現高度分工的狀態，所以出現了高度發達的行業發展和分門別類的專業化，每個人都在特定的領域成為行家里手和專家，但對其他領域則是門外漢。因此，社會高度分化和專業化的進程使人與人之間的依賴逐漸上升，而恰恰是高度的、細密的社會分工使社會成員之間的合作成為必須和必要的。每個社會成員都可以在自身精通熟悉的領域內為社會貢獻出自己的（經濟、社會、文化）產品，但每個人又高度依賴于其他社會成員和整體社會，這正如人的身體器官一樣，各個器官類似有機體相互聯系、相互需要，構成一個合作的整體，但各個器官發揮的是完全不同的作用。在這樣的“工業社會”和“有機團結”中，社會盛行的主導價值觀是個人主義，個人逐漸從部落、家庭和宗教團體的束縛中解放出來，可以自由遷徙、自由選擇職業，生活方式也開始自由化，自由的思想和思考也成為現代社會的主要特征。整個社會不再是因為壓迫性的“相同”，而是由于“不同”及“異質”而相互聯系在一起了（E. Durkheim, 1926）。

雖然杜爾克姆沒有直接將“機械團結”和“有機團結”直接的和社會整合這個術語聯系在一起，但是我們可以觀察到，早期的杜爾克姆將“有機團結”本身就看作是一種現代社會的合作與整合的模式，正是因為社會成員的差異和相互需要的合作才使社會能夠得到整合。顯然，這樣的觀念只是看到了現代社會積極進步發展的一方面，卻嚴重忽視了社會進化過程帶來的弊端和解組失序的力量。

杜爾克姆在之后的學術生涯中發展了其社會學思想，他意識到了現代社會，即使是一個“有機團結”的社會也具有社會弊端，看到社會動亂、社會失范失序的可能性，并且意識到社會團結面臨著各個方面而來的威脅，從而開始對現代社會的負面成本產生了濃厚的興趣。在其名著《自殺論》中，杜爾克姆以獨特的社會學思維，發現了自殺不僅僅是心理學現象和個人心理問題，而是與整個現代社會結構問題和社會失序聯系在一起的（E. Durkheim, 1969）。通過分析大量的歐洲各國關于自殺的實證數據，杜爾克姆令人信服地證明了自殺率在不同社會群體之間分布是非常不同的，尤其是基督教新教教徒的自殺率要明顯高于天主教徒的自殺率，杜爾克姆對這一現象的解釋為：基督教新教因為逐步脫離了原來的嚴格的宗教團體而自成一體，宗教集體生活減弱，特別是脫離傳統宗教團體人數的上升，使人們脫離了社會團體的生活，人們在獲得自由的同時，也呈現出一種原子化的狀態，在面臨生涯中大量問題、風險和意外時，因失去了團體成員相互間（包括物質和精神的）支援而顯得孤立無依，因而難免出現了一種社會心理失落的現象，這樣反過來又表現在特定的社會群體——例如基督教新教徒較高的自殺率（ibid）。

除了對自殺現象和社會整合關系的研究，杜爾克姆還觀察到了19世紀末期資本主義社會中日趨激烈的社會沖突的形勢，特別是階級沖突、權勢集團逐步固化成為特權階層等，都使得杜爾克姆日益重視社會動亂和革命的可能性，并加深了對社會失范的研究，這超越了杜爾克姆早期的簡單的“機械團結”的觀點。

杜爾克姆開出的社會團結及社會整合的藥方是：

一、建立普遍的社會道德規范：在一個個人主義高度盛行的時代，物欲橫流使傳統社會價值觀完全坍塌，只有社會重構權威，從整個群體和公共利益的角度出發才能夠為社會提供一套道德規范，來劃定出人的欲望界限，防止人的私利和欲望侵害整個社會；二、控制帶有私利色彩的經濟活動和經濟組織，逐步建立更多符合社會利益和公共利益的社會組織，防止經濟活動凌駕于整個社會活動之上，在這一點上，杜爾克姆的思想有些傾向于社會主義；三、建立國家和個人之間的中間團體，傳統社會中，國家可能由于專制傾向而具有壓迫性的特征，而現代社會的個人主義和個體化則可能讓個人游離于整體社會之外，與國家的發展脫節，最好的方式就是建立國家和個人之間的次級群體，用于協調國家和個人之間的關系，這樣的中間團體往往可以具有穩定社會的功能（E.Durkheim, 1908）。

(二) 盧曼的社會系統理論和社會整合思想

自1960年代以來，德國當代最著名的社會學家之一尼克拉斯·盧曼在德國的比勒費爾德大學開創出一個新的理論學派——社會學的系統理論及功能分化理論。其理論出發點在于從十六、十七世紀西方的地理發現、啟蒙思想、新教改革及工業革命以來，西方逐步從“階層分化”的社會過渡到了一個功能分化的社會（N.Luhmann, 1997），其標志性的特點就是政教分離和世俗化，政治和經濟系統逐步和宗教系統相互脫離，進而更多的社會次系統如科學系統、教育系統、藝術系統、體育系統、衛生醫療系統等形成了一種自我形塑、自我生成、自我指涉的系統，所謂的自我形塑與自我指涉意味著系統內部的溝通主要是銜接系統內部本身的指涉和互動。例如，科學內部的溝通主要是根據科學內部循環往復的溝通（發表，刊物，引證等）在科學內部自主生成的；法律系統內部的溝通主要是按照法律的內涵邏輯（法庭判決，法典詮釋等）在法律內部生成的。盧曼的社會學系統不是一個隨意的概念，而是一個具有嚴密定義的概念，系統主要是由“象征性總體化”的溝通媒介、二元編碼和系統內部的編碼項目構成的，舉個例子來說，政治系統的象征性總體化媒介就是權力，其二元編碼就是有權/無權，任何政治系統內部的溝通都是緊緊圍繞著這個中心價值原則來進行的；經濟系統的象征性總體媒介為貨幣，而二元編碼則為具有貨幣/貨幣缺乏構成；而法律系統的象征性總體媒介則為“法”，其二元編碼為合法/違法；科學系統的象征性總體媒介是“真理”，其編碼為求真/驗誤。

各個社會系統通過其自身的系統溝通媒介和二元編碼與其他社會系統相互區別開來，形成社會各個功能次系統的界限，一個系統以外的所有其他系統和環境資源被統稱為系統的外在“環境”，系統與環境的關系是功能，系統與系統之間的關系是服務，系統對于自身的關系則是反射性觀察。各個功能系統通過結構偶聯的方式與其他社會系統發生密切聯系，例如憲法機制就是法律系統和政治系統的一個結構性偶聯，產權機制則是法律系統和經濟系統的結構性偶聯。處在社會之中，系統與環境之間無時無刻不發生著相互關聯和信息交換，系統從環境中不斷汲取新的信息和能量，再根據本系統的觀察方式和二元編碼對系統外在的信息進行“編碼”式處理，然后將系統外部的信息通過自己的語言和媒介“翻譯”到本系統中來，因此，系統理論核心的要點在于：無論系統如何與環境及其他系統發生千絲萬縷的聯系，但系統的功能操作是嚴格執行功能性封閉和自我形塑及自我再制的，系統之間的功能界限是被嚴格區分開來的。政治系統固然無時無刻不在影響和調節著科學系統或法律系統，但是政治權力無法直接干預科學內部的生產和法律內部的判決，同理，經濟系統的貨幣固然無時無刻不在服務于科學和法律系統，但是貨幣是無法取代法律的媒介和科學的媒介而直接運用金錢來決定什么為合法/違法、什么為真理/謬誤，對于科學的判斷，對于法律的闡釋始終都是在本系統內部完成的（N. Luhmann, 1997）。

根據盧曼的系統理論描繪的總體結構和社會日益功能分化的現實，盧曼對于社會整合的觀點明顯有別于其他社會學派別的觀點。應該指出的是，在盧曼的整個社會系統的理論大廈中，社會整合并非處于中心位置，其關于社會整合的思想散布在他不同的著作中。盧曼關于社會整合的基本思想可以簡略概括為：一個日益功能分化的社會已經不具有一種機制或是一個功能系統處于“穹頂”的位置，來對其他社會系統進行整合，任何外在系統進行全社會整合的嘗試都很難帶來預期的結果，反而會帶來意想不到的“副作用”。由于系統的溝通媒介和二元編碼以及由此引申而來的系統的視角、世界觀和觀察世界的方式各不相同，因此，各個系統內部（政治、經濟、法律、科學、教育、藝術、宗教等）處理各個社會議題完全是按照自身的手段和理論架構來完成的。在一個日益功能分化的社會，社會整合的完成主要在于各個系統承認相互之間的差異和不同，相互不進行功能意義上的干擾，社會各個子系統都在其系統內部通過構造其自身的復雜性來完成整合的。因此，按照盧曼的理論，承認差異與不同，由各個自治的社會子系統完成自身的整合，就能達到全社會的整合。一種自上而下的topdown的整合模式并不適用于現代社會。這有點類似于中國哲學中“合而不同”和道家“無為”的觀點。

顯然，盧曼的理論有其深刻獨到的一面，可以給我們提供深刻的啟示，但是其社會整合理論有其明顯不足，而且比較偏頗。

(三) 帕森斯的結構功能主義和社會整合理論

盧曼曾經師從于美國的社會學理論大師帕森斯，筆者認為，帕森斯的結構功能主義和社會整合的理論對于我們今天社會政策的探討和社會治理所具有的社會整合作用具有中心意義。

在此，先介紹一下帕森斯關于社會結構和人與人行動結構之間的一些基本概念。 帕森斯認為至少兩個人為基礎的行動就可以構成一個社會互動體系，人與人之間的行動是在一定的社會情境中完成的，人們總是會尋找實現自身行動目的之具體行動途徑，帕森斯稱這樣的具體行動途徑為“模式變項”(pattern variables)。帕森斯區分5種不同的模式變項：（1）普遍主義—特殊主義：行動者對于他人的評價和判斷是否適用于所有的行動者，例如“尊老愛幼”是社會帶有普遍意義的價值觀，適合所有社會成員，是普遍主義的傾向；孝順自己的父母則是特殊主義的行為。（2）泛布性—專門性：指行動過程中相互交往的行動者所涉及的對方生活范圍的廣泛程度，例如夫妻之間和父子之間的互動涉及到對方的廣泛生活層面和人格構成，屬于泛布性的關系，而眼科醫生和病人之間的行動只涉及到病人生活中某一個片斷部分，屬于專門性的交往。（3）情感性—中立性，夫妻之間的關系是帶有情感性的關系，而教授給學生考試以及醫生給病人診治則是情感中立的行為，涉及到的只是專家知識判斷。（4）自致性—先賦性，也就是評判行動者的行為結果是依靠自身的績效和成就而來的，還是依據一個人與生俱來的先天賦予的身份而來的，例如一個學校根據成績和績效來錄取學生，這就是自致性的行為，如果一個學校規定只有城市居民的孩子才能取得學籍，農村居民或是進城務工人員的子女被排除在外，那么這樣的判斷就是先賦歸屬性質的判斷，人的出生及先天具有的歸屬特征決定了學籍的取得與否。（5）自我取向—群體取向，行為主要是面向自我的還是面向公共社群利益，例如在自家門口掃雪是自我取向的行為，而在社區掃雪則是具有群體傾向的行為（T. Parsons, 1967）。

認識這五個向度的區分將對我們認識帕森斯的整個理論架構與其社會整合的思想具有重要作用。尤其是自致性—先賦性的區分是認識帕森斯整個理論大廈的中心語匯，社會團結的目標也往往是與這樣的語意聯系在一起的。根據帕森斯的理論視角，整個人類從前現代化社會到現代社會的過渡，都建立在不斷削弱先賦性的特征而加強自致性的特征的基礎之上（T.Parsons, 1977a），也就是極大削弱了階層階級身份、出身門第、家庭背景、權勢地位、財富積累、出生地域等先天有遺傳生物特征帶來的優勢，削弱了社會固化結構，促進了大眾平民按照后天的自致性原則來改變自身在社會中的相對位置和地位。按照這樣的思路，可以進行一定的理論意涵為基礎的推論，一個社會越是帶有先賦性的特征，傳統的特性就越強，距離現代社會的距離等差就越遠，社會就越凝固保守；反之，一個社會先賦性的特征越弱，“自致性”的特征越強，那么這個社會就越具有現代社會的特征，流動性就越強，更加進步。認識到這一點，對中國今天的社會改革和社會整合課題具有核心意義的作用。

有別于盧曼，帕森斯將社會結構分為個性體系、政治體系、社會體系和文化體系等不同體系，帕森斯探索的核心問題為：在社會日益分工的現代社會，各個社會體系如何能夠保持最低限度的一致和共識，來達到社會各個體系合理的運行。如果缺乏最低限度的一致性，那么整個社會的運行就不可能實現。那么如何實現這個社會最低限度的一致性呢？帕森斯認為是文化價值觀的“內化”。與盧曼不同，帕森斯認為社會具有一個制度化和系列化的文化價值體系，這樣的文化價值體系塑造了一個社會最低限度的社會基本共識，而社會基本共識又為社會成員提供了角色期待以及對其自身行為的預期，因而為社會成員所內化成為自身行動合理性的一部分，因此文化模式是實現社會化的重要手段，幾乎每個社會成員在成長的過程中，都會接受和內化社會廣泛接受的主流價值觀和社會共識，進而將這樣的文化價值觀不加質疑地轉化成為自身價值觀的一部分。由此看來，帕森斯非常重視文化和價值觀在現代社會中的作用，認為文化價值觀具有黏合社會的重要功能。

在社會體系理論基礎之上，帕森斯提出了社會均衡發展的四個功能子系統，即適應（adaptation）、目標獲取（goal attainment）、整合（integration）、模式維護（latent pattern maintenance），根據這四個英語詞的開頭字母，帕森斯將其抽象總結為AGIL的社會均衡發展模式和動態系統。“適應”是指從環境中獲得資源并進行加工的能力，并對資源進行分配的運行機制，也包含了系統對環境的主動調試和改造，這在現代社會中主要是通過經濟體系來完成的（T. Parsons, 1964）；“目標獲取”指涉的是確定目標，并確定目標實現的優先秩序，并調動社會資源來實現社會的目標，這個過程在現代社會中主要是由政治體系來完成的；“整合”是指協調各個社會體系之間的關系，建立規范性的社會預期，這在現代社會中主要是由法治規范與關聯性的法律體系（associated legal system）來完成的，當然宗教體系和家庭也保持一定的社會整合作用；“模式維護”指的是確保系統內部的行動者表現出適當和符合社會需要的特征，降低行動者對于內部和外部的緊張關系，提供符合社會普遍期待的社會共識和基本社會價值觀念，這樣的功能在現代社會主要是由一個文化體系來完成的。當社會沿著adaptation-goal attainment-integration-latent pattern maintenance不斷移動的時候，一個AGIL的模型就形成了，而且可以不斷循環往復地生成和發展，這很好地解釋了現代社會一個動態發展的歷程。在AGIL的模型中，社會整合的機制與一個公平公正的法律體系是緊密相連的，某種意義上來說，法律體系是協調社會各個體系之間關系并促進社會整合的中心體系，而模式維護中的文化價值體系主要是語言、語意和規范性層面文化價值體系，是黏合社會的“思想劑”。由此可見，社會整合的思想在帕森斯的理論體系中處一個于中心的位置，從廣義的角度來看，“整合”與“模式維護”都涉及到社會的整合及融合問題（ibid）。

帕森斯援引美國的現代歷史為例，指出美國社會的民權運動以及現代世界民主化擴展的進程，以及逐步將政治選舉權擴展到社會各個階層，這就是一個社會包容（social inclusion）逐步擴大的過程，由社會群體、社會階層階級、性別、民族及種族等先賦歸屬性特征而帶來的社會排斥，逐漸在社會現代化的進程中被削弱和降低，工業化的進程帶來的經濟革命，城市化進程帶來的社會空間的革命，普遍教育制度的推廣實施帶來的教育革命都極大地削弱了社會先賦性的特征，使得美國社會開始朝向一個更加平等和均等化的社會方向發展 (T. Parsons,1977b)。

與其他的社會學家如杜爾克姆和盧曼不同的是，帕森斯提出了大型現代社會的具體整合方案，他的方案包含了以下三點：（1）自由在更大范圍內的制度化。這指人們從對生命限制的危險和風險（短壽、早夭、疾病、饑餓）等中解放出來了：整個社會從以暴力為主要特征的社會發展到暴力在整個社會中逐漸降低和削弱，人們具有遷徙自由、擇業自由和選擇伴侶等自由，多數人能夠參與市場的交換并取得不錯的收入。教育和公共設施提供了普遍平等的參與機會，讓人們取得了在市場中公平競爭的起點。（2）平等和社會公平及公正的前行。帕森斯以美國社會的發展為依據，指出美國現代化的進程就是平等的原則逐步擴散到全社會的過程，以先天的身份和種族特征或是以地域地區為基礎的社會排斥和歧視逐漸被主流社會的價值觀所厭棄，社會先賦性的特征在現代化進程中不斷被削弱，平等和社會公正逐漸深入人心。（3）堅持現代社會的一些基本主流價值觀：社會包容、社會團結和社會融合等，這些價值觀與過去的社會排斥、社會區隔、社會歧視等正好相反，社會的主流價值符號和象征意涵逐漸通過知識擴散成為全社會的共識和基本價值觀，成為人們世界觀的基礎秩序。而帕森斯始終認為，現代社會具有普遍的文化價值和信仰體系，這把整個社會聯系到一起。

(四) 構筑社會治理課題的綜合理論體系

以上介紹了三位社會學思想家對于現代社會整合的觀點，真正符合社會實際和經驗性社會發展的社會理論架構也許恰恰在于一種多理論體系的學習、揚棄、交換和綜合的過程，可以為我們的社會治理課題所用：

杜爾克姆關于現代社會和傳統社會“有機團結”和“機械團結”的論述開辟了社會科學認識經驗世界的先河，這個劃分認識到了現代社會中社會分工日益加劇的基本社會現實，認為社會分工既帶來了社會各行業的專業化和個體化，但因為社會各個群體相互需要，因此又促進了社會的互助和相互需要，因此，社會有機性的“黏合”也得到加強。顯然，這樣的社會整合觀點是較為簡單的。

B. 盧曼——平等參與社會各個功能系統的溝通達到社會整合

盧曼是一位社會整合觀點的懷疑論者，這是與這位社會學思想家的個人理論偏好密切關聯的。由于建構了現代社會功能分化的元社會學理論和元社會學敘事，基于這樣的社會基本事實，社會日益分化成為政治、經濟、法律、科學、教育、藝術、宗教、體育、健康醫療等社會系統，而且各個系統根據自己系統的內部邏輯和象征性總體化的溝通媒介高度分化、邊界嚴格區隔，盧曼傾向于沒有任何一個系統可以處于社會的中心位置來進行整合，也沒有一套跨越系統的、高高在上的、處于“穹頂”位置的社會基本價值共識來進行社會整合。顯然，這樣的觀點非常深刻，但同時又比較偏頗，對這一觀點我們可以取其合理之處為我所用。

盧曼的學生和其他的一些社會系統理論家如Rudolf Stichweh, Bettina Heintz 在盧曼功能分化理論的基礎上重點闡釋了社會包容（social inclusion）、社會排斥（social exclusion）等，最終將社會整合的觀點和盧曼的系統理論進行了有機對接，完善了系統理論。Stichweh和Heintz認為，現代社會的人權觀點和社會包容的價值觀就是社會整合的基本價值觀。社會整合并不表示一個系統凌駕于其他系統之上進行社會整合，而是指社會中的行動者——個人能夠平等地參與到每個社會系統的溝通中去，不因為任何原因和先賦特征，也不因為貧困和財產匱乏等原因被排除在政治、經濟、教育、科學、法律等社會功能系統之外（R. Stichweh,2005）。社會成員取得對每個社會系統入口的平等參與權，其本身就成為社會整合和社會包容的基本價值觀（ibid）。當然，在現實生活中，很多情況恰恰相反，如因為極度的貧窮和社會公共服務的缺乏，某位公民未能接受教育（教育系統），因而無法進入大學進行科學研究（科學系統），在司法的過程中也因為可能請不起律師而敗訴（法律系統），也無法積極地實現自己的選舉權和被選舉權（政治系統），病患中也無法去醫院得到及時救治（醫療系統）。生活資源的極度匱乏可能帶來連鎖效應，被各個系統的溝通所排除在外，這樣，每個單個系統的被排除累積在一起，就構成了系統性的全面排除，社會整合正是要避免這樣的狀況發生。

從社會系統高度功能分化的基本觀點出發，盧曼總是對于政治權力在公共領域的擴大調節能力抱有一種天然疑慮的態度，他認為福利國家傾向于擴大干預范圍，但是干預總是不能帶來理想的預期效果，而且總是會帶來預期之外的“副作用”（N. Luhmann, 1981）。顯然，這樣的觀點與現代社會國家不斷擴大對市場的干預以及對分配市場的介入的總體趨勢正好相反。Helmut Willke 深受社會系統理論的吸引，但是又明顯感到了系統理論在論述政治系統對市場和再分配干預方面的明顯不足，于是又進一步發展了盧曼的系統理論。他認為政治系統對于社會其他系統的干預是在不損害其他社會系統的自主邏輯和自我形塑的前提下完成的。政治系統致力于改變其他系統運行的外在環境和宏觀運行條件，使得其他系統按照政治的期待發展和演化，但是系統內部自我生成、自我創造、自我宰制的基本規律沒有變化 （H.Willke, 1994，1995）。 舉例來說，國家進行教育體制的改革，主要是改變教育體制運行的外部環境和外在條件，進行一種宏觀層面的微調和改革，教育系統則根據外在的改變，自我進行內調（課程、課本、教學和考試內容等），將系統外在的壓力和要求通過自身的編碼翻譯到了系統內部，完成了系統內部的變革。Willke最大的貢獻是對政治可以干預什么、不可以干預什么進行了更加精確的劃分，政治系統的調節主要在于改變其他社會系統的環境和框架條件，運用這樣的外在變化來引導、誘導、刺激其他系統的內部自身發生變化（H. Willke,1995），而政治系統不再直接干預其他系統的內部生成，這對我們的社會治理研究也具有指導意義。

C. 帕森斯——文化價值觀和基本公共服務的整合作用

在諸多社會學關于社會整合理論的討論中，帕森斯應當之無愧地處于中心位置，他對社會體系的運行模式AGIL的設計中，兩個體系——整合和模式維護，就直接涉及到社會整合。在帕森斯看來，法律體系從制度層面處于社會整合的一個中心位置，為創造一個公平正義、穩定可期待的界域提供了制度性的保障，應該說這樣的觀點是非常精準的。另外，與盧曼不同，帕森斯非常注重文化和價值觀的共識作用和社會“粘合劑”的作用，他認為無論社會如何分化，社會還是具有一些基本的社會共識和最低限度的社會共同價值觀，否則社會就不成其為社會。尤為重要的是，帕森斯直接點出了公共教育制度和公共服務產品在大型現代社會中的整合作用，這無疑從理論上直接為我國當前的社會治理提供了堅實的理論基礎。

急性輕度腦梗死在臨床上的主要治療手段為溶栓治療,但大多數患者接受治療后難以取得顯著的臨床效果,此時以抗血小板治療為主。阿司匹林是臨床常用的治療缺血性腦血管疾病的藥物,可抑制血小板釋放,降低血小板釋放反應。但該藥物無延長出血功能,但用效果不佳。氯吡格雷可防止形成動脈硬化,激活纖溶酶原,治療斑塊療效顯著。兩種藥物聯合應用,可在控制血小板的同時預防形成血栓,改善血液循環,防止梗死面積增加,從而改善整體的神經功能。本研究結果也顯示,該治療方式具有顯著的臨床療效。

此外要特別指出的是，帕森斯提出人與人行動交往中5種不同模式的變項也可以為我們社會治理和社會政策研究提供社會理論和社會哲學層面的、高抽象層次的對社會治理的認識（見表1）。

在表1所示5對關系中，最重要的還是普遍主義—特殊主義、自致性—先賦性、個體取向—群體取向這3對關系。判斷社會政策及治理的項目是否成功，也可以采取帕森斯的理論模型來判斷：一個社會究竟是普遍主義在擴大還是特殊主義在擴張？如果一個全民均等化和平權的教育制度得以確立，進城務工人員的子女不再被城市學校排斥，可以在任何地域平等地取得入學權，那么普遍主義就在上升，特殊主義的安排就在下降；在個體取向—群體取向中，帕森斯主要描述的是行動者在行動中的價值取向，我們在社會治理的過程則可以轉化成為個體主義—群體主義的理解，如果社會群體的整體公共福利在擴大，特別是社會中最不受惠的群體享有的福利份額增加比例最高（參見羅爾斯的正義論，J. Rawls, 1999），那么這樣的社會就越具有群體主義的傾向。在最重要的自致性—先賦性這一指標中，如果社會治理的結果表現為社會先賦的特征持續不斷地被削弱，整個社會出現低先賦性、高自致性、高流動性和競爭起點高度均等化的特征，那么整個社會就在朝進步的方向大大前行。

表1： 帕森斯5種行動模式的變項在社會治理課題中的運用

D. 民族國家的構建及整合與公共服務的關系

在整理了上述幾位社會學家的核心觀點以后，筆者還嘗試提出一套民族國家建構的論述模式。在世界各國進入現代化的民族國家的構建過程之中，國家認同體系和認同符號的確立和內化成為公民認同的核心信仰，是現代國家鞏固的重要標準。民族國家的生成過程就是超越了地方主義、部落主義、區域主義和特殊主義而形成國民命運共同體的過程，在這個過程中，公共社會福利和社會保障制度與國家整合能力是具有高度“共振”效應和相互促進功能的。高度整合的國民公共服務體系就可以促進高整合能力國家的產生，從而超越區域、家族、部落的分割群體而形成統一的國族群體；相反，低度整合的公共服務體系刺激生成的就是低度整合型國家，社會福利往往根據社會群體的分割而分割，特殊主義的群體例如某部落或是某個身份群體往往可以成為社會福利體系的集中受益者，其他社會群體受益較少或是完全被排除在外（可以比較利比亞卡扎菲當局治理下的以部落為導向的社會福利政策），社會福利制度的分割導致了整個國家“部落主義”上升而“國家主義”下降，整體國民認同感相當低落或完全缺乏，國民普遍感到不平等。認識到這一點，對于理解今天中國社會的規律性把握也是具有相當重要作用的。一方面我們具有很強的認同感，中華文明的千年延續讓我們具有高度的由于文明衍生而來的形式認同感，但另外一方面，進入現代民族國家以來的中國，實效認同感卻相對低落，不同身份、不同區域、不同出生的社會群體具有某些不同的社會權、教育權、醫療權，這樣的分割性權利大大制約了整體國民意識的提升，中國進一步向上的提升，一定要克服社會身份和關系而構成的“部落主義”的制度安排和思維。

二、基本公共服務的均等化——以德國為例

要了解德國公共服務和公共產品的均等化，首先要了解其宏觀社會經濟環境。由于中德之間的宏觀社會經濟環境具有較大的差異，所以中德在公共服務和公共產品的均等化方面，其關注點也不相同。國人所關注的往往是沿海內地以及城鄉差距的問題，然而德國是一個城鄉發展比較均衡，而且農村人口僅占總人口約10%左右的國家，農村和城市的差異不似我國那么顯著，因此城鄉的基本公共服務均等化的問題在德國不是一個中心議題，處于比較邊緣的位置，但這并非意味著德國農村完全不存在教育資源和衛生資源的問題，只是這樣的問題相較中國而言比較輕微，并不突出。

在德國的“均等化”和“平等化”的討論中，其概念主要指涉的是各個社會群體的生活水平和生活條件的靠攏接近以及平等對待各個群體的制度安排。德國語境中的均等化的議題主要聚焦的是社會弱勢群體，例如身體殘障和精神障礙人士、移民群體和女性平等化等議題。公共服務的均等化議題也往往聚焦于弱勢群體是否能夠取得平等的教育權利和社會福利權利等。除了性別、殘障人士和移民群體的均等化議題之外，在德國均等化議題還特別注重由于社會出身和社會地位不同帶來的不平等問題，德國“基本法”第三條第三款就是針對社會出身問題而設立的反歧視法律條款。在德國的基礎教育和幼兒教育中，就嚴格限制特殊主義色彩的貴族幼兒園和貴族學校等，德國的幼兒園和小學基本是公立的，質量服務均比較接近，部分聯邦州甚至不允許擇校，孩子進入公立學校完全以居住小區和街道為基準。

德國從自身社會福利國家的傳統路徑來看，主要存在的差異是與德國俾斯麥社會保險模式的初始設計密切聯系的。由于德國社會福利國的主要特征是法團主義，制度的初始設計在于各個職業團體和行業團體結成社會自治性質的利益組織和行業工會，因此，以各個行業為基礎的公法組織成為社會保險項目的主要經辦者和待遇給付方。由于各個行業的參保人和受益人的風險結構差別甚大，在各個職業團體之間就難免存在著苦樂不均和受益不均的差異問題，因此，根據德國的法團主義的傳統，德國社會福利國主要面對的是如何填平職業團體之間鴻溝的問題。另外，在德國雖然不存在如我國那樣的沿海和內地之間巨大的區域差距，但還是有區域發展不均衡的問題，只是這樣的差距程度要遠遠低于我國而已。另外，德國還存在著獨特的“東西”問題。1990年，德國的統一，西部德國事實上在一夜之間拆除了一個東部社會主義體系下的福利制度，而將整個前民主德國的社會福利體系納入了聯邦德國的社會福利國之中。東西之間的差距和鴻溝是明顯的，為此，德國付出了巨大的經濟成本和社會成本，來填平雙方的差距。這一段獨特的歷史經歷讓德國與其他主要的工業化國家具有很大的差別。

接下來本文將根據德國本身的歷史傳統特征分領域來介紹德國公共產品和公共服務均等化的問題。

填谷護峰——社會保險中消除行業和地域的差距

在歐洲大陸法團主義為主要特征的“社會保險國”中，根據職業團體歸屬的不同，各社會群體往往結社成為不同的團體性的社會保險組織，這使得歐陸型的社會保險制度如養老保險制度和醫療保險制度，往往具有“碎片化”的特征（G. Esping-Andersen, 1990）。例如德國的普通雇員、公務員、職員、礦工、德國郵政職工人員、德國鐵路職工人員參加的養老保險各不相同。德國當前的養老保險制度還具有顯著的地域差異，養老保險的組織和經辦機構是聯邦各州的養老保險機構，根據各州人口結構、移民結構以及各州的社會經濟條件的不同，各個州的養老保險的繳費人和受益人的比例差別很大，經濟高度發展、就業率較高、年輕移民較多的南部的巴伐利亞州、巴登——符騰堡州以及中部的黑森州處于比較有利的繳費結構，而前民主德國的東部各州則是養老保險的“重災區”，不僅人口嚴重老化，而且青年人口流失嚴重，德國的東西差距導致很多年輕人遷徙到西部和南部各州就業。德國的醫療保險和護理保險制度主要是由各個法定的、具有公法性質的醫療保險所提供，醫療保險所也具有一定的職業特征和地域特征，但醫療保險所主要的差別還是參保人的風險結構具有顯著的不同，如果一個醫療保險所的參保人多數是老年人群體或是疾病高發的某些職業群體，而另一個保險所的保險人大多是青年學生，那么兩個保險所之間也會存在著明顯不同的待遇給付和財政狀況。德國的工傷保險則完全具有“法團主義”的特征，工傷保險和職業病的待遇給付由各個行業為基礎的同行業工會所提供，在俾斯麥建立工傷保險的十九世紀末，德國的同行業工會的數目曾高達數百個，經過歷史變遷與改革，同行業工會的數目縮減合并到了當前的9個，包含了服務行業、餐飲業、冶金業、礦山、建筑行業等不同的同行業工會，同行業工會之間的風險結構差別非常巨大，可以想象，在銀行里工作的職員和建筑行業的雇工之間，風險差別是顯而易見的。在各個行業也因為工傷保險和職業病的比例差異存在著較大的“苦樂不均”的問題，一些行業的工傷保險基金年年結余，而另一些行業如煤礦和建筑業卻年年入不敷出。

筆者稱德國削弱社會保險中的團體和地域帶來的差距為“填谷護峰”，也就是沒有明顯的“削峰”的意圖，也沒有要將不同的職業團體強行拉平的意圖，而是旨在保持德國法團主義的基本架構下，填平深谷，同時保護山峰本身的高度。也就是要滿足弱勢社會團體的利益，同時也保證優勢社會團體內部的待遇給付不變，使得“谷底”和“山峰”的需求雙雙得到滿足，所以筆者稱之為“填谷護峰”。“填谷護峰”主要是通過成立一個跨越各個行業的總體性社會保險機構來完成的，例如在德國的聯邦各州的養老保險經辦機構之上，成立了聯邦層面的“德國養老保險”的經辦機構（DRV ——Deutsche Rentenversicherung），在工傷保險領域里的各個同行業工會的基礎之上成立了全國層級的“德國法定工傷保險”經辦機構（DGUV—— Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung），這些跨行業和跨地域的上級機構擔負行業和地域之間調劑的任務，負責協調以盈余補不足。例如在工傷保險領域存在著一個“負擔均衡”的機制，也就是每年由聯邦層面的“德國法定工傷保險”將部分同行業工會盈余的基金調配到入不敷出的同行業工會，以資助負擔較重的同行業工會支付歷史造成的沉重包袱——如“工傷養老金”和“職業病養老金”的費用。

在法定養老保險領域內，除了必須支付一般的養老保險費用，法定養老保險還支付退休居民繳納醫療保險的保費。另外，部分群體雖然沒有繳納養老保險的保費，也取得一定的養老保險的權益，例如一位家庭主婦每生育一名孩子就自動獲得3年的養老金權益，這些費用都需要由聯邦政府來補貼，因此表現在聯邦各州的養老保險的保費收入和待遇給付的帳戶上都是赤字，這樣的赤字均由聯邦政府來填補。而由于各個州的養老金需求和財政赤字并不相同，每個聯邦州獲得的財政補貼具有顯著差別。表2顯示2003年度德國養老保險基金的總計赤字為629億歐元，該年德國聯邦政府對養老金的補貼為612億歐元，除了養老基金的儲備金部分投入外，聯邦政府幾乎承擔了所有聯邦各州的養老金的缺口。其中，西部各州平均每位居民的聯邦補貼為564歐元，東部各州平均每位居民的補貼為1535歐元，東西補貼的巨大差距顯示，德國養老保險的聯邦補助具有顯著的地域“互濟”、“團結”和“均等化”功能，結構性問題越嚴重的地區也是養老金給付越高的地區，得到的聯邦政府的資助相應就越多。

表2： 德國2003年養老保險的轉移支付（按聯邦各州）

表2： 德國2003年養老保險的轉移支付（按聯邦各州）

下圖中聯邦政府的財政補貼反映的是養老保險制度體系內消除地域和職業團體差別的一個風向標，不斷增加的聯邦政府補貼反映的是聯邦政府對區域補差的力度不斷在增加，圖1充分顯示了這一宏觀發展的趨勢，德國聯邦政府的財政補貼占養老金支付的比重自1970年代以來不斷上升。

圖1： 1970年到2012年德國聯邦政府補貼占養老保險支付的比重

在德國法定的醫療保險中則存在一個“風險結構均衡”機制（Risikostrukturausgleich），由于各個法定醫療保險公司的參保人在年齡、疾病史與身體健康程度方面具有顯著差別，因此各個醫療保險公司的財政狀況有明顯差異。2006年以前，德國醫療保險大體循著兩條途徑來實現風險結構均衡：一是各個醫療保險公司可以根據自身的財政狀況在一定的區間內調整保費，二是各個醫療保險公司之間進行資金調劑和均衡。2009年，醫療保險改革以后這樣的情況發生了質變，參保人和雇主先直接將醫療保險的保費上繳到一個聯邦層面的“健康保險基金”里去，再由這個聯邦層面的經辦機構根據各個保險公司的風險結構將基金返回給各個醫療保險公司，各個醫療保險公司再根據財政狀況還可以征收少量的“額外參保費”。這樣德國在醫療保險領域內基本消除了法團主義帶來的職業和地域分割，實現了全國醫療保險基金的風險均衡（圖2）。

圖2： 德國醫療保險的運行模式

填谷追峰——德國的“東西差距”

在1990年意想不到的迅速統一后，版圖迅速擴大的原聯邦德國面臨著整合新聯邦各州的繁重任務，幾乎在一夜之間，一個傳統社會主義國家的以國營企業為中心的社會福利制度被拆解，并被強行整合到一個現代的社會保險制度的范圍之內。可以想見，將兩種不同福利制度合二為一的制度轉軌成本將是何等高昂和驚人。尤其考慮到原東西兩德在經濟發展水平、生活水平、生產效率存在巨大差距，如果任由這樣巨大差距撕裂一個國家，那么德國的再次分裂和解體幾乎是不可避免的。因此，填平德國的地緣鴻溝，填平經濟和社會鴻溝，填平東西社會福利制度之間的鴻溝，幾乎是事關德國生死存亡的重要政策安排。

因此，與前面德國對于各個職業群體之間實施的“填谷護峰”的和緩策略不同，在事涉德國前途命運的大事上德國政府采取的是劇烈得多的“填谷追峰”式的積極的財政和社會公共政策。“填谷”指的是對東部聯邦各州進行持續不斷的經濟和社會領域的轉移支付，“追峰”指的是要階段性地縮小東部與西部聯邦各州的差距。在某種意義上，1990年以后的歷屆德國政府采取的甚至是“隆谷追峰”的策略，即大力改善東部聯邦各州的基礎設施和經濟社會人文環境，大幅度提高東部各州的社會生產效率，政策的引導方向為最大限度促進“德東崛起”的效應，最終要促使“深谷為陵”的現象出現，使得“谷”和“峰”的差距最終被基本填平。

為了實現東西“填谷追峰”的跨越式發展，德國在統一以后就開始對全國所有正式就業關系收取“統一團結稅”（Solidarit?tszuschlag）。在統一初期，“團結稅”一度高達個人毛收入的7.5%，1998年后穩定在5.5%。 全國范圍內的征收的“團結稅”完全用于東部聯邦各州的發展。據一般預測，德國統一后的1990年到2009年，德國聯邦政府至少持續累積轉移支付了近1.3萬億到1.6 萬億歐元的費用用于東部聯邦各州的發展，其中大部分用于東部養老金和失業保險金的支付。經過持續的“填谷追峰”，當前東部各州的平均工資已經達到西部的83%左右。

表3： 德國2003年失業保險的轉移支付（按聯邦各州）

表3顯示的是德國統一以后面臨的最嚴峻的問題，即部分老工業區，特別是東部地區失業人口激增，就業年齡段人口嚴重流失，使新加入聯邦德國的東部各州失業保險待遇給付大大超過失業保險金的積累。但從全德的角度來看，這一問題并不突出，德國中南部各州特別是巴伐利亞州和巴登—符騰堡州的失業金盈余積累較高，通過西部的盈余基本能夠填補東部的赤字，基本不需要太多的聯邦財政補貼就基本可以在失業保險內部完成財政平衡。這里，失業金內部的區域均衡補償非常重要，解決了德國統一后最嚴峻的社會問題之一，“填谷效應”在這里非常突出的體現出來了。

削峰填谷——德國的稅收制度和公共產品的收費制度

德國的稅收制度實施的是累進制度，收入越高繳納的稅收就越高，反之收入越低繳納的稅收也就越低，低收入如每月400到800歐元的收入繳稅很少，400元以下的微型工作收入則完全免稅。德國的整個稅收制度和針對社會最薄弱群體福利給付，采取的是明顯的“削峰填谷”的做法。舉例來說，德國政府對公立幼兒園和教會幼兒園有補貼，父母只需承擔部分費用，額度根據孩子在幼兒園托管的小時數與父母的收入而定。父母收入越高，繳納的入園費用越高，收入越低，繳納費用越低甚至完全免費。與新加坡與中國這樣的東亞社會相比，德國雖有公立、私立與教會幼兒園之分，但基本不存在精英幼兒園這樣的概念，不同階層家庭的子女獲得均等上幼兒園的權利，而且幼兒教育的質量比較接近，沒有顯著的差距。德國的基礎教育完全免費，高等教育過去免費，2005年改革之后，各州高校可以最高收取每學期約500歐元左右的學費，但經過持續的學生抗議和各級當事人主體的博弈，一些聯邦州的學費制度被取消，入學條件又回到了改革之前。

“削峰填谷”指的是社會金字塔頂端的群體必須承擔更大份額的社會責任，反之社會最不受惠的群體卻可以得到相應份額較大的社會福利。德國的養老保險和醫療保險制度中都有這樣的安排，力求通過聯邦政府的補貼（Bundeszuschuss）將所有不具備繳納社會保險條件的居民納入社會保險，例如領取哈茨四號失業金的居民和領取社會救濟的居民都在國家財政的資助下加入法定的養老保險和醫療保險，法定養老保險中還額外規定生育孩子的女性獲得折算相當于3年養老保險金的權益，接受高等教育的時間也可以將最長達8年的年限折算成繳納養老保險的權益年限。在醫療保險中，一個家庭里，一方有正式工作關系，無工作不繳稅的另一方和孩子就可以被納入同一保險所的保險中，即所謂“家庭保險”，這體現了高度的社會團結和社會平等化的精神。

德國農村和部分聯邦州的教育和醫療問題

前文已經介紹了德國的城鄉發展比較均衡，經歷了二戰后一段時間高速的城市化發展后，從1970年代開始，開始出現了從城市到鄉村的人才回流狀況，由于鄉村人口稀少，環境寧靜優雅，空氣質量更好，再加上政府對農業的補貼，因此農村的生活水平與城市的生活水平相當甚至更高。至少到現在為止，德國的媒體還沒有廣泛討論農村的教育問題，社會學科研究該問題的就更少，在公眾輿論中也還沒有形成明顯的問題意識。但這并不意味著德國完全不存在農村教育和醫療的問題，在東部各州，由于社會經濟發展水平落后，在德國統一后年輕一代的人口和人才流失嚴重，人口老化的速度也超過了西部地區，因此東部一些聯邦州也采取了一些措施來引進教師。但聯邦政府層面尚未有任何措施來進行全國范圍內的調整，主要是一些州政府采取了一些措施來引進師資力量：

東部的勃蘭登堡州計劃在全德引進1000名師資力量，主要滿足鄉村地區師資力量不足的空缺。勃蘭登堡州與鄰近的薩克森—安哈爾特州計劃提高教師的待遇條件，引進其他聯邦州的師資力量，給予教師公務員的身份。德國西部小學和中學教師均獲得公務員的身份享受公職，這意味著他們免除了繳納社會保險的義務，直接享有公務員的養老金待遇等，但東部聯邦州還沒有以公職身份錄用小學和中學教師之先例，如此，勃蘭登堡州與薩克森—安哈爾特州的政策調整將在這兩州提高學校任教的吸引力。另外，這兩州還計劃在全德范圍內運用大眾媒體和新興社交媒體如臉書和推特等來介紹兩州的招聘計劃，特別是在師資資源超額的巴伐利亞州和北萊茵—威斯特法倫州重點加強文宣攻勢，引進人才。另外，柏林市到2020年左右也需要引進12600名中小學的教師。

同時，東部聯邦各州的一些城市也開始努力實施一些新政策來緩解師資力量不足的問題，例如勃蘭登堡州的波茨坦市討論改善鄉村地區和邊緣地區的綜合社會人文環境及提高待遇來引進師資力量，例如縮短招聘時間、降低試用期時間到6個月、提供交通補貼（如果教師不住在當地）、社區幫助購置房產或建房等，另外就是瞄準尚在學習階段的教育專業大學生和實習生，盡早與他們建立聯系引導他們到東部鄉村地區來工作。例如東部的薩克森州將重點放在用每月提供250歐元獎學金的方式吸引師范生來該州大學學習，以便在人才爭奪戰中處于有利地位。當然，普遍討論的提高待遇條件還是針對教師的收入和物質待遇，一些東部各州認為到鄉村工作的教師的月收入應該高出城市地區300到600歐元不等，不過這些建議還沒有付諸實施。

在醫療領域，德國的農村也存在著一些問題，主要是農村人口稀少，導致部分鄉村地區附近的公立醫院關閉。但考慮到德國鄉村地區也有不少私人診所，并且鄉村地區居民普遍擁有私人轎車，空間活動范圍的機動性也使醫院關閉并未導致突出的醫療資源供給不足的問題。南部各州農業較為發達的一些市縣及社區政府采取措施促進了更多靈活的醫療和上門診治服務等，以小型、靈活的方式來應對農村老年人健康檢查和護理問題，不再執著于新建大醫院來提供醫療資源的供給。政策的重心主要集中在加強急救醫療措施和醫療資源的小型化、靈活化、多元化等方面，更多發揮社區的作用。總的說來，德國農村地區的醫療問題還沒有成為一個突出的社會問題。

三、社會整合理論架構下分析德國基本公共服務的均等化

社會整合的議題產生于傳統社會向現代社會急速變遷的歷史階段，現代化的力量不斷削弱傳統以集體主義為中心的社會團結體系，將社會帶到一個物質財富高度積累但人們卻高度無所適從的時代，傳統紐帶的脫落固然為人們解除了物質和精神的束縛和枷鎖，讓個人主義成為時代的主旋律，但人們也失去了共同體般田園牧歌的生活和集體團結的精神（參見滕尼斯關于社會共同體的觀點, F. T?nnies, 1887）。社會的高速度前行和空前的經濟進步卻也帶來社會的分裂和撕裂，在許多向現代化社會過渡的社會中我們看到的不是社會合力的聚攏，而是社會被撕碎而四分五裂，甚至形成無數分割的認同感，將社會解組成碎片。社會貧富的兩極分化、社會階級沖突的加劇、區域的空間分隔和無形的排斥都更多地誘生了分割的認同感和分割勢力的產生，社會在向現代化轉型的過程中既可能繼續提升成為一個成熟的、具有高度整合能力的現代化社會，也可能墜落而成為失敗國家和解組的社會。在這過程中要抓住的幾對核心關系還是社會學家提出的普遍主義—特殊主義，先賦性—自致性等基本命題（帕森斯）。

筆者認為，社會政策及治理項目的成敗得失的中心判斷標準是：社會政策及治理項目能否不斷促進普遍主義為特征的國民認同感，削弱特殊主義為中心的區域和階層認同感；能否通過公共產品和轉移支付項目不斷削弱社會的先賦性、歸屬性特征而刺激生成不斷上升的自致性特征，讓個人的能力和績效在社會各個功能系統中成為主要的判斷價值標準，而不斷削弱門第、家庭、出生地、階層、地域和空間的差異而帶來的先賦性、歸屬性特征。如果通過社會政策及治理項目促進了普遍主義和自致性等現代社會的基本特征，那么國民的整體認同感和整體國民意識就能夠形成一種跨階級、跨階層、跨地域、跨時間和空間的強大社會合力，形成高度的社會整合與民族團結，反之則是低度的社會整合。正如學者De Swaan研究證明的一樣，社會保障遠不只是一個工具性的機制，而是建立國家認同感、促進廣泛國民意識、構建民族國家的重要制度安排（A. De Swaan,1993）。從這個角度來說，十九世紀統一后的意大利和德國都致力于建立現代的社會保障制度，絕非歷史的偶然，而是社會合力聚攏形成民族國家的重要推力和客觀需求。一部社會保障的歷史本身就是一個民族國家構建和國民認同聚攏合一的歷史。

當然，促進普遍主義的意識絕非是一種單純的政治權力的安排，追求一個更加均等的社會并不是要追求將一切拉平的平均主義和絕對的平等，社會存在一定的差異是合理的，只要這樣的差異存在于一個理性的區間：即它既可以促進社會的競爭和動力，但是又不至于裂解整個社會的基本序列和基礎共識，如果它的存在還可以增進整個社會公共福利的話，這樣的差異也許是必須的，在此，一個重要的判斷標準為：社會的發展能否為最弱勢的、最不受惠的群體提供最快的福利增長。另外，在一個社會高度功能分化的社會，政治權力不再具有簡單的中心位置，也不再可以簡單地改變各個社會系統的內部邏輯律（盧曼），政治系統要改變的是其他社會系統運行的外在環境和運作條件（Willke），讓社會沿著“普遍性”和“去除先賦性”的指標方向不斷進化。政治權力再不能為所欲為，但同時也是大有可為的，政治可以運用公共權力為社會各個子系統創造一個更加包容的社會空間，讓每一位公民都不被社會系統的溝通排除，讓每一位公民都平等地被包含進社會系統的溝通里去（政治、經濟、法律、教育、科學、醫療、體育等等）（Stichweh）。

德國雖然是世界上最早建立現代社會保險制度的國家，但德國的社會保險制度從一開始就帶有威權體制下的法團主義特征，以職業、身份和行業為基礎的社會保險制度促進了行業的階級意識和分割意識，同時聯邦主義的制度安排特別是兩德統一的特殊歷史事件產生了嚴重的地域、空間分割和差異，德國重要的社會保障制度的改革包括養老保險、工傷保險、失業保險和醫療保險的改革卻無一不是圍繞著某些特定的中心特征而展開的，即削弱集團、階級、階層、行業團體和地理空間等先賦性特征帶來的社會不平等和社會分割，促進社會保險基金的互濟調節和整合，促進社會保險的“黏合”社會的功能，社會保險制度的整合作用反映的正好是整體社會的整合需求。這當中，養老保險和失業保險的轉移支付發揮了重要的社會整合的作用，維護了德國統一的戰略格局，而醫療保險改革則完全走出了法團主義的邏輯，打破了歷史路徑依賴，建立了聯邦層面的社會醫療保險的統籌，社會的職業團體的分割狀態被完全消除。德國以社會保險和公共服務促社會整合和國家統一的作法，非常值得我們借鑒。

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