論我國動物源性食品安全的法律保障

梅東杰

【摘 要】歐盟是世界上食品安全標準最為嚴格的地區(qū)，也是動物源性食品安全監(jiān)管效果最好的地區(qū)之一。歐盟已建立了完善的動物源性食品安全法律體系，并且在動物源性食品安全法律監(jiān)管上取得許多成功的經驗。我國應借鑒歐盟動物源性食品安全法律制度、組織機構等方面的成功經驗，解決我國動物源性食品安全法律監(jiān)管中的法律體系不健全、執(zhí)法機制不完善、執(zhí)法效果不理想等問題，以更好地推進我國動物源性食品安全工作的開展。

【關鍵詞】動物源性；食品安全；歐盟；法律

【中圖分類號】S851.3 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）08-0118-03

動物源性食品是指源于動物并供給人類食用的活體動物、產品及制成品，動物源性食品安全問題主要是由于飼料、飼料添加劑、獸藥、傳染病、環(huán)境污染等因素造成的。20世紀60年代，歐洲地區(qū)瘋牛病頻發(fā)，暴露了歐盟在食品安全監(jiān)管上的巨大漏洞。此后，歐盟加快了食品安全法律體系的建設，并逐步建構了完善的食品安全監(jiān)管體系。我國應當深入研究歐盟動物源性食品安全監(jiān)管法律制度，分析歐盟在動物源性食品安全監(jiān)管上的成功經驗，以更好地完善我國動物源性食品安全法律制度。

1 歐盟動物源性食品安全監(jiān)管的法律、機構及特征

（1）歐盟動物源性食品安全法律體系。歐盟動物源性食品安全法律體系由綜合性法律制度、專門條例及指令、相關條例等組成。{1}綜合性食品安全法律制度。2000年，歐盟制定了《歐盟食品安全白皮書》，明確了歐盟動物源性食品安全的監(jiān)管標準，如飼料生產、動物飼養(yǎng)、動物保健、信息公示、監(jiān)管機構、生產者責任等，確立了“從農場到餐桌”的全過程動物源性食品安全監(jiān)管理念，為歐盟動物源性食品安全監(jiān)管提供了法律基礎[1]。2002年，歐盟出臺了178/2002號條例，又被稱為《食品基本法》，成立了歐盟食品安全局，建立了包括食品安全可追溯機制、HACCP管理體系、食品安全預警及召回機制、食品生產及銷售責任機制等內容的食品安全管理制度。{2}動物源性食品安全的專門條例及指令。在出臺《食品基本法》之后，歐盟先后制定了200多項食品安全法規(guī)，建構了以《歐盟食品安全白皮書》為核心的監(jiān)管體系，如“第852/2004號”法規(guī)提出了微生物與溫度控制標準，明確了食品生產者及經營者的食品衛(wèi)生責任；“第853/2004號”法規(guī)明確了食品生產、加工、許可等方面的具體規(guī)定；“第183/2005號條例就動物飼料的生產、運輸、銷售等環(huán)節(jié)進行了詳細規(guī)定。

（2）歐盟動物源性食品安全的管理機構。在食品安全監(jiān)管中，歐盟成立了健康與消費者保護總司，由該機構負責公共衛(wèi)生、食品安全標準制定、消費者權益保護、食品安全監(jiān)管、科技咨詢等工作，確保了歐盟國家食品安全水平能夠不斷提高。同時，歐盟根據(jù)《一般食品法》的有關要求成立了食品和動物健康常設委員會（SCFCAH），SCFCAH由成員國相關人員組成，下設8個專門委員會，主要負責食品鏈生物安全、食品進口要求及控制、環(huán)境風險、動物健康及福利等方面的工作。SCFCAH還負責向歐盟委員會提供食品安全立法建議，而歐盟委員會也會根據(jù)SCFCAH的建議開展立法工作。

（3）歐盟動物源性食品安全監(jiān)管的特征。從總體上看，歐盟動物源性食品安全監(jiān)管有著監(jiān)管主體形式多樣、監(jiān)管體制完善、監(jiān)管責任明確等特征。{1}監(jiān)管主體形式多樣。在食品安全監(jiān)管中，歐盟動物源性食品監(jiān)管主體包括立法機構、咨詢機構、執(zhí)法機構等，如歐盟委員會、理事會、議會等負責立法工作，歐洲食品安全局主要負責動物源性食品安全咨詢和評估，而健康與消費者保護總司負責動物源性食品安全、動物健康、動物源性食品進口等執(zhí)行工作。{2}監(jiān)管體制較為健全。在歐盟動物源性食品監(jiān)管中，歐盟建立了包括食品生產、流通、銷售、消費的“從農場到餐桌”的食品監(jiān)管體系，如在農場養(yǎng)殖中執(zhí)行嚴格的動物免疫標準；在動物屠宰、運輸和加工中確保食品衛(wèi)生；在食品銷售及加工、烹飪中確保食品不受污染等。歐盟委員會還建立了快速預警系統(tǒng)，要求成員國發(fā)生食品安全事故時必須立即向歐盟委員會通報。{3}法律主體責任明確。在動物源性食品安全問題上，歐盟明確規(guī)定了食品生產者、銷售者的具體責任，并要求相關人員為此承擔法律責任，例如如果經營者發(fā)現(xiàn)所銷售的產品不符合食品安全規(guī)定，就應立即向主管機構報告；如果有問題的食品已到達消費者手中，應當立即啟動食品召回程序。

2 我國動物源性食品安全法律監(jiān)管的現(xiàn)實困境

近年來，我國食品安全事故頻頻發(fā)生，給人民群眾的生命健康帶來嚴重危害。為此，地方政府加大了食品安全立法和執(zhí)法工作，并在動物源性食品安全監(jiān)管中取得了較大成果。但是由于法律制度不健全、執(zhí)法體系不完善等因素的影響，我國動物源性食品安全問題仍屢有發(fā)生。

（1）動物源性食品安全法律體系不完善。國內食品安全立法起步較晚，直至2009年才出臺了《食品安全法》，此后立法部門加強了食品安全立法建設，并逐步形成了以《食品安全法》《農產品質量法》等為基本法律，《動物防疫法》《獸藥管理條例》《進出境動植物檢疫法》及部門規(guī)章為重要內容的動物源性食品安全法律體系。雖然我國已出臺了許多與動物食源性安全相關的法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)的內容較為籠統(tǒng)、部門色彩較重、可操作性不夠、配套政策法規(guī)不健全，難以適應動物源性食品安全監(jiān)管的需要。例如，《食品安全法》調整范圍比較窄、監(jiān)管分工不明確、可操作性不強，不能很好地適應食品安全監(jiān)管需要。再如，我國尚未制定和出臺《獸醫(yī)法》，導致獸醫(yī)管理無法可依，影響了動物疫病防治和食品質量監(jiān)管；養(yǎng)殖禽畜方面還存在許多法律空白，動物私濫屠宰、疫病防治、粗暴喂養(yǎng)等監(jiān)管缺失問題較為嚴重。

（2）動物源性食品安全執(zhí)法力度不夠。我國動物源性食品安全監(jiān)管涉及畜牧、工商、衛(wèi)生、商務等部門，各個部門之間職能交叉、重復執(zhí)法等問題較為嚴重，從而產生了政出多門、多頭監(jiān)管等問題，導致動物源性食品安全問執(zhí)法效果不理想。例如，動物源性食品檢疫力量薄弱、設備缺乏，導致動物檢疫工作發(fā)展滯后。根據(jù)動物防疫法律規(guī)定，由縣級及以上動物檢疫機構開展動物檢疫工作，但是由于經費不足、人員短缺等因素的影響，農村動物源性食品安全檢疫流于形式，甚至有個別檢疫部門“只收費不檢疫”，導致畜禽定點屠宰、屠宰檢疫等流于形式，病害畜禽及其產品的無害化處理效率較低。再如，我國動物疫情檢測機制不健全，防疫部門并未定期開展動物疫情檢測，沒有建立針對性的預警預防機制[1]。

（3）動物源性食品安全問題較為嚴重。首先，動物生產中濫用或非法使用違禁物品問題嚴重。隨著畜牧業(yè)規(guī)模化生產和商業(yè)化銷售的深入發(fā)展，獸藥、飼料添加劑等被廣泛用于畜牧業(yè)生產中，縮短了動物飼養(yǎng)周期，降低了動物死亡率，促進了養(yǎng)殖業(yè)的集約化生產。但是由于畜產品生產機制不完善、生產者安全意識差等因素的影響，在畜牧業(yè)生產中許多生產者隨意使用飼料、飼料添加劑、違禁藥品等，使用瘦肉精、色素、土霉素等違禁物品的現(xiàn)象屢見不鮮，這些給消費者的生命健康帶來嚴重威脅。其次，動物食品銷售中的動物源性食品安全問題嚴重。在動物食品銷售中，多數(shù)地方仍采用固定屠宰點、固定點銷售等方式，或采用半流動式的屠宰點或銷售點，在農村地區(qū)走鄉(xiāng)串戶地購買活畜或銷售肉品。在這種情況下，瘦肉精事件、紅心鴨蛋事件、假牛羊肉問題等食品安全問題屢屢發(fā)生。近年來，我國環(huán)境污染問題嚴重，水源污染、飼料污染等污染事件屢屢發(fā)生，這些都嚴重影響了動物食品生產和銷售的安全性[2]。

3 歐盟動物源性食品安全法律監(jiān)管對我國的啟示

在動物源性食品安全監(jiān)管中，我國面臨著法律制度不完善、執(zhí)法力度不夠、食品安全事件頻發(fā)等問題，這些影響了人民群眾的身體健康和生命安全。為此，應當借鑒歐盟在動物源性食品安全立法、組織機構建設、執(zhí)法等方面的成功經驗，積極推進我國動物源性食品安全法律監(jiān)管工作，以提高我國動物源性食品安全監(jiān)管質量[3]。

（1）加強動物源性食品安全立法工作。當前，我國面臨著動物源性食品安全立法建設滯后問題，2011年的動物源性食品安全會議上，與會學者就一致認為應當加強動物源性食品安全立法，完善動物源性食品安全法律體系，推進動物源性食品安全法律監(jiān)管工作。所以，應當借鑒歐盟動物源性食品安全立法的成功經驗，不斷完善動物源性食品安全法律體系建設。例如，應修改和完善《食品安全法》，強化《食品安全法》在食品安全法律體系中的基礎性地位，增強《食品安全法》的實用性和可操作性。再如，應借鑒歐盟在動物養(yǎng)殖、運輸、屠宰等方面的動物福利立法，加強動物健康、動物福利等方面的立法工作，以改善動物健康和動物福利。此外，應加強《獸醫(yī)法》立法工作，改變獸醫(yī)執(zhí)業(yè)、獸醫(yī)管理等無法可依的局面，完善動物疫病防治、動物產品質量監(jiān)管等方面法律。

（2）建立科學的動物源性食品監(jiān)管體系。在歐盟動物源性食品監(jiān)管中，歐盟建立了包括食品生產、流通、銷售、消費的“從農場到餐桌”的食品監(jiān)管體系，并取得了良好的食品安全監(jiān)管效果。所以，在動物源性食品監(jiān)管中，應當建立動物源性食品安全標準體系、市場準入制度、信息披露制度、食品召回制度為基本內容的監(jiān)管體系，將動物源性食品安全監(jiān)管落到實處。例如，可以建立全國統(tǒng)一的信息監(jiān)測、通報和發(fā)布平臺，降低動物源性食品的生產、加工和銷售風險。再如，在《食品安全法實施條例》中，應當建立問題食品召回制度，強化動物源性食品安全工作，完善動物源性食品市場準入機制，淘汰不符合條件的食品安全生產企業(yè)[4]。

（3）完善動物源性食品安全執(zhí)法力度。在動物源性食品安全執(zhí)法中，應當根據(jù)《食品安全法》的立法精神和法律原則建立懲罰性賠償制度，加大對動物源性食品安全主體的責任追究力度，以遏制動物源性食品安全事故頻頻發(fā)生的現(xiàn)狀。比如，在動物源性食品安全事故處理中，不僅要追究相關人員的經濟賠償責任，對于情節(jié)嚴重的食品安全事故，要追究相關責任人的刑事責任。同時，還應當加強動物源性食品安全執(zhí)法機構和執(zhí)法隊伍建設，通過專業(yè)的執(zhí)法隊伍開展動物源性食品安全執(zhí)法活動，將動物源性食品監(jiān)管工作落到實處。還可以借鑒歐盟食品安全監(jiān)管的成功經驗，建立包括食品生產、流通、銷售、消費的“從農場到餐桌”的食品監(jiān)管體系，以更好地防控動物源性食品安全問題。

動物源性食品安全法律監(jiān)管是食品安全監(jiān)管的重要內容，直接影響著人民群眾的身體健康。我國應當借鑒歐盟在動物源性食品安全監(jiān)管上的成功經驗，以推進動物源性食品安全監(jiān)管工作的順利開展。

參 考 文 獻

[1]葉苗，靳曉華.歐盟動物源性食品安全法律監(jiān)管制度對中國的啟示[J].世界農業(yè)，2012（2）.

[2]杜志華，李丹.歐盟動物源性食品安全法律問題研究[J].河南省政法干部管理學院學報，2010，25（6）.

[3]王穩(wěn)占.區(qū)域動物源性食品安全的現(xiàn)狀、任務及對策[J].畜牧獸醫(yī)雜志，2011（2）.

[4]吳莎莎，趙英杰.歐盟動物性食品安全法律法規(guī)對我國動物性食品安全的影響[J].法制與社會，2010（34）.

[責任編輯：高海明]