全面依法治國亟須處理的三個問題

朱新現

全面依法治國是實現國家治理現代化的主要組成部分，也是重要保障條件，是關系到中華民族偉大復興的重大戰略決策，具有很強的歷史必然性；全面依法治國是順應了人類政治文明的發展潮流，吸取中外人類發展的經驗與教訓，具有很強的時代意義。全面依法治國的提出，已經使得法治中國建設從輿論宣傳層面深入到國家治理層面，但在理論和實踐中，還會遇到諸多方面深層次的疑慮和障礙，還需要進一步澄清和理順邏輯關系，而認識和掌握這些邏輯關系成為全面依法治國的關鍵，或者說很大程度上決定了法治中國建設的成敗。

一、以公共權力與公民權利為核心，解決好法治建設的主體與客體的關系問題，這是全面依法治國的依據和法治中國建設問題的本源

法是對權力與責任、權利與義務進行可預期的、制度性的規定，體現的是對公民權利的劃分和保護以及對公共權力的約束和限制，目的是為了促使社會正常有序和諧進行。法和法律是為權利而產生的，其出發點是維護和保障社會成員的基本權利和自由，使得不同利益主體的權利資格法規化。

長期以來，中國在進行法治建設上取得了顯著成果，但客觀來說，當前法治建設“同黨和國家事業發展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題”，這些問題有著多種表現形式，集中體現在：憲法規定的公民權利和自由沒有得到有效保證，部分黨政部門違法違憲嚴重且沒有得到進一步追究，越權和侵權現象時有發生，部分國家工作人員尤其“關鍵少數”依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法現象依然存在等等。造成這些問題的原因是多方面的，有偶然性也有必然性，有人的因素也有體制機制問題，其核心是沒有正確處理好公共權力與公民權利之間的關系，沒有正確處理好權力的授受關系，從理念到制度設計，缺乏對法治主體客體的梳理，進而在法治建設實踐中出現了諸多不良現象。

對于中國特色社會主義法治建設來說，法治是人民行使民主權利的過程。“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。而“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”。這種規定一方面明確了法治建設的主客體關系，即法治建設的主體是社會主義國家的公民，作為國家和社會的物質和精神資源都屬于中華人民共和國公民，享受國家和個人的一切權利，這種權力包括政治、經濟、文化等各個領域，這種權力具有唯一屬性和排他性，具有至高無上性，任何組織（包括執政黨）或者個人（包括各級領導干部）都不得有超越憲法和法律的特權。另一方面，突出了法治建設客體是各級黨政機關以及廣大干部隊伍，執政黨及其各級政府不能居于人民之上，而是要運用這些資源為公民服務，各級黨政機關是公民權利的代行者，其行徑要受到公民的監督。這種主體客體間的邏輯關系表明，要建設法治中國，就要明確社會一切資源和國家一切權力都歸公民，而不是歸于政黨組織或者其他利益集團和個人，而各級黨政組織是人民行使公民權利的工具。

全面依法治國，就是要不斷加強對公共權力的約束，實現對公民權利與私權力的保障。全面推進法治建設，一方面必須以規范和約束公共權力為重點，加大監督力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究。從組織和機構形式看，涵蓋從中央到地方的各級黨組織和各級政府機關。從人員組成看，涵蓋所有掌握公共權力的公職人員，特別是從中央到地方的各級領導干部，“強化權力運行制約和監督體系”，只有這樣才能體現法律的權威，才能在全社會形成全民守法的政治氛圍；另一方面在“充分”“廣

泛”“切實”上下功夫，不斷培育和釋放公民權利，堅持人民的主體地位，“以保障人民根本權益為出發點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務”，保障公民享受憲法規定的基本權利和其他法律規定的人身權、財產權等各項權利不受侵害，在立法、執法、守法上體現以民為本的理念，變“為民”為“依民”的法治精神，只有這樣才能避免人治思維和權力本位思想的干擾，避免在法治建設上重視策略和方法，忽視本源和偏離目的結果。

二、以定位與邊界為內容，正確處理好社會治理主體之間的關系，這是法治建設的基本要求和前提條件

法治是用法律的制度形式來治理國家和管理社會，以保護合法權利和懲治非法權利為手段，實現社會的良性運轉。社會組成和參與者是多樣與多元的，這種治理主體之間客觀上存在利益沖突和博弈，法治就是衡量這種沖突與博弈的準繩。全面依法治國就是要梳理社會治理主體的基本職能，把治理主體的權力限制在本質范圍內，杜絕治理主體之間的沖突。

法治建設中要重點解決好公民、政黨、政府和社會組織的職能和邊界問題，可從以下四個方面入手：

1.實現人民與公民的有機統一，保障公民合法利益

公民是國家走向現代政治產生的一個法律和文化概念，它體現的是個人與國家之間的法定權利義務關系。人民與政治、公民與法律這是兩組不同價值的對立矛盾體，由于中國傳統文化影響和無產階級政黨價值等多種因素影響，長期以來，我們重視人民的作用，而忽視了公民的培養，也就是我們重視政治上講國家的治理，而忽視了從法律上講國家治理。改革開放以來，我國一直致力于完善民主政治、培育公民社會，力求不斷提高公民參政意識和治理能力，“公民參與由被動向主動，非理性到理性的轉變，公民角色也日趨成熟和完善，”但“傳統‘官本位文化和‘倒政治參與所導致的公民主體意識薄弱、迷信國家力量、對政治生活冷漠疏遠等現象仍有殘留?！保ㄗT爽、胡象明：《論我國公共治理中公民角色的多元并存與轉化》，《南

京社會科學》2010年第5期）當前，在公民參與公共管理中還存在一定的不足，主要體現在：公民參與公共管理的意識和能力不足、渠道和方式有限、參與制度不健全、缺乏必要的物質和基礎等，這些不足制約了公民參與政策過程的力度，在一定程度上呈現動員型參與而非主動建設型參與，體現的是消極公民而非積極公民。（井敏：《服務型政府中的公民角色：積極公民而不是顧客》，《湖北行政學院學報》2007年第4期）新時期在堅持人民主體地位的價值目標下，尊重和保障公民權利，要不斷培養和增強公民意識以及公民法律意識。保障和落實公民的政治權利，采取切實有效途徑參與到國家的治理中去。包括：公民選舉、村民自治、公民評議政府、參與公共政策制定、公民監督等，進一步落實公民的各項權利，完善頂層設計，從制度上杜絕黨政與公民利益沖突現象的發生。

2.恪守政黨政治組織功能，發揮執政黨的領導作用

在形成完善的黨內法規體系的基礎上，實現黨與其他社會構成要素之間的法規體系，保證政黨政治功能的發揮，約束政黨非理性的功能出現。政黨代表要實現其政治理想和價值追求，保障其成員利益，就要通過和平的或者非和平的不同形式參與或者影響國家政權，政黨在掌握了公共權力獲得政權之后，執政黨將對社會和“公共權力的影響應當無所不在，但這種影響又是有明確的邊界的?！保ㄍ蹰L江、姜躍等著：《現代政黨執政方式比較研究》，上海人民出版社2002年版，第565頁）這種邊界保證和約束了政黨功能的發揮。

一般來說，執政黨有四個基本的功能，利益表達、利益整合、社會化動員、政治錄用等，這是普遍意義上的政黨必須具備的功能。中國共產黨作為中國唯一的執政黨，除此之外，還有其他的功能：執掌國家權力、領導發展、政策制定、保障穩定等功能。這些功能體現了黨對國家的政治領導、組織領導和思想領導，其發揮作用的區域主要在政治領域，要在經濟等其他領域發揮重要作用，就必須經過法定程序，上升到國家治理層面，這是黨起到政治組織作用的邊界。

3.建設服務型政府，實現政府職能理性回歸

在不同階段，由于深受歷史環境和條件變更的影響，政府在社會治理中體現和發揮的作用也不同，其是在不斷調整自身的職能的過程中適應社會發展的需要，呈現出政府職能演進和嬗變。中國政府當下面臨著從傳統計劃經濟到市場經濟條件下政府職能的轉變，政府職能的重心、實現方式、業務關系等方面都在發生著歷史性重塑。政府是公共管理的天然主體，但不是唯一治理主體，在國家治理現代化要求下，政府和其它社會治理主體在參與上體現公平性和民主性；在政府主導的邏輯下，推動經濟社會發展是其重要職責，但要正確厘清和處理好政府與市場的關系，把握介入的“度”與“量”的邊界。調控社會有序發展，提供包括公共服務產品在內公民需求，是權威政府的必要合法性資源之一，但要避免政府自我擴張、出現政府尋租等現象。以提供民生為主的公共服務產品為重點，最大限度地支持微觀市場的介入。新時期加快政府職能轉變，以體現“全面正確履行政府職能”的時代要求，政府充分發揮公共服務、經濟調控、社會管理、維護公正的政府職能，實現全能型政府向有限型政府、管制型政府向服務型政府、權力型政府向責任型政府的轉變。

4.培育和支持非政府組織，引導和促進非政府組織社會功能的有效發揮

非政府組織是獨立于政府體系之外的具有一定程度公共性質并承擔一定公共職能的社會組織，具有不同的表現形式，在不同領域里扮演著重要的角色，具有包括合法性、民間性、公益性、非營利性、非官方性、自治性等多個本質屬性。中國的非政府組織經歷了平穩發展、發展停滯、規模壯大和蓬勃發展四個時期，發揮了社會治理中的咨詢功能、民主功能、服務功能、維穩功能、生態功能等作用。（陳躍、占偉：《非政府組織在和諧社會治理中的角色和功能探索》，

《行政論壇》2013年第1期）受制度環境、管理體制、組織自身能力和價值觀念等因素影響，我國非政府組織在社會資源動員、組織利益表達、輔助政府、調節政治權力等方面發揮作用的空間還很大。（楊洪剛：《我國非政府組織發揮社會功能的制約因素與路徑選擇》，《學

術探索》2014年第2期）一方面非政府組織不斷創新，實現自身的強大，另一方面黨和政府制度供給，從頂層設計層面予以非政府組織參與社會管理的資源支持，營造非政府組織發展和開展工作的有利社會環境，這是國家治理現代化過程的必須環節。

三、以追求政黨轉型和提升執政能力著眼點，解決好執政黨與法治關系，這是關系全面法治建設成敗的關鍵問題和核心議題

“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治，”這是黨的領導和社會主義法治建設的辯證關系，也是全面依法治國的邏輯起點。在法治建設中，解決好執政黨與法治建設關系，避免“政府一切錯誤都是共產黨的錯誤，政府沒有威信，黨也脫離了群眾”的雙重錯誤，從而也就解決了“應有”權威和“具備”權威的問題。

1.執政黨執政思維的轉變，是全面依法治國的關鍵因素和根本問題

解決觀念問題，就是要解決好執政黨在法治建設中的首要問題，就是要解決好政黨意志與國民意識的問題，從舊思維和傳統思維轉向新思維和現代思維。黨通過革命奪取政權，這是黨獲得執政地位的前提，執政地位也是人民和歷史的選擇。隨著中國社會的發展，黨要保持長期執政的地位，以完成自身的歷史使命，這是黨保持長期執政的邏輯起點。但執政地位并不是完全由自身條件決定，是一個綜合因素的結果。執政地位不是一勞永逸的，也不是靠自我封綬來的，它是一個歷史和人民的選擇結果，所以，執政黨要有一個不斷提高執政能力的過程，而法治建設是順應時代潮流，用法治思維和法治方式來實現和保證執政黨的權威。所以執政黨轉型升級是大勢所趨、形勢所逼、時代所期。在全面深化改革中，實現執政黨的現代化，進一步推進中國法治建設，實現法治建設和黨的執政地位良性互動。

同時，我們也要看到，由于受到中國傳統文化、舊體制舊思想、國內外形勢等因素影響，導致執政黨轉型并不到位。主要體現在：黨的建設嚴肅性嚴重不足，黨政職能分開并沒有落實到位，以黨代政干政現象突出，斗爭哲學還在黨內一定程度上存在，世界觀、權力觀、事業觀中的科學性問題，黨的內部管理體制存在一定缺陷，黨員領導干部尤其是黨的各級“一把手”和“關鍵少數人”以人治思維和方式沖擊法治思維和法治方式，政策變動過大、延續性缺乏等等，這些表現嚴重地影響到執政黨的執政能力和執政權威，也極大消減了法治建設的政治合法性。

沒有黨的現代化，就沒有法治建設。沒有正確的法治建設，就不會保證黨的執政地位。深化政治體制改革，包括黨內部改革，使得黨組織真正走在時代的前列，發揮先鋒隊的作用，最終保持黨的執政地位，這才是黨完成歷史任務的必要條件，也是法治建設的重要內容，同時也是保障法治建設能夠達到預期目標的前提。

2.解決和落實好執政黨與法治的關系，解決好執政黨與社會主義法治建設的統一性問題

執政黨和法治兩者之間，是辯證的統一，這種統一具有層次上的不同，在層次上有所變化，而不是完全的一致性和高度的統一性。兩者所體現的價值和追求的目標是不同的，執政黨追求政治利益，鞏固執政地位，后者則追求價值中立，維護社會公平正義。兩者關系已經得到憲法和黨章規定和約束，新時期就是要把這些理論和原則性內容轉化為具體操作層面上的細則，真正把觀念化的要求變成實踐活動。當前要處理好三個層次的內容：

從宏觀上看，首先是正確處理好手段和目標的問題，樹立執政黨是完成法治建設的工具，而各級司法機關是推行法治建設的重要橋梁，目標是實現社會的公平正義的理念。無產階級政黨與“資產階級政黨相反，工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具”“確認這個關于黨的觀念，就是確認黨沒有超乎人民群眾至上的權力?！眻陶h體現的是工具和手段的作用，在法治建設中，執政黨及其黨的各級組織都是為了實現特定目標而發揮著重要作用，這種內在邏輯關系要求在法治建設中，執政黨一方面處理好黨的政策與國家法令的關系，“發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動，”執政黨一切活動必須在法律規定范圍內活動；另一方面，執政黨要把人民的意愿，變成黨的主張，然后通過法定程序進而成為國家意志，黨的各級組織以及各級國家司法機關都要貫徹和遵守國家意志，樹立黨是推進國家法治的工具的理念。

從中觀上看，正確處理好黨的意識與國家意志的關系，解決好執政黨與法治建設的層次問題。黨的領導是法治建設的關鍵，法治建設也要體現黨的領導意圖，但這種領導有著很強的科學性和規范性。針對當前我國法治建設的實踐問題，主要體現在三個方面：一是黨對國家法律的政治領導體現在中央層面上，而地方各級黨組織，是法律的執行者、遵守者和實施者，地方黨組織和其主要領導不能成為法律的代表者；二是黨通過人大機關將黨的主張上升為國家意志之后，黨和人大共同遵守憲法和國家法律，并且，人大是國家的權力機關，對黨的活動進行監督；三是黨對司法機關的領導，體現在政治、思想、組織上的領導，而不是業務的領導，杜絕各級領導干部干涉司法活動的現象，堅持司法公開。這三方面問題的解決，有利于樹立執政黨的權威，保證執政黨的合法地位，也有利于維護憲法和法律的權威，推進法治的健康發展，真正讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

從微觀上看，正確處理好個人與組織的關系，解決好各級黨組織個人與法治的內在邏輯，界定黨的領導與國家元首、黨組織和各級領導干部的關系?！笆聦嵶C明，領導干部對法治建設既可以起到關鍵推動作用，也可能起到致命破壞作用，”這是對我國法治建設的經驗總結，也是對法治建設問題的深刻透析。依法治國關鍵在黨，關鍵在黨的各級領導干部。在當前國家治理體制下，部分領導干部尤其是各級主要領導干部的“關鍵少數”缺乏法治思維和依法辦事能力，凸顯個人的領導權威，彰顯個性特征，把個人意志凌駕于組織之上，把個人認識凌駕集體智慧之上，把個人價值凌駕國家法律精神，出現了不同程度的不屑學法、心中無法，以言代法、以權壓法，執法不嚴、粗暴執法，干預司法、徇私枉法，利益熏心、貪贓枉法等現象，這種現象破壞了政治生態，助長了部分領導干部的個人主義、官僚主義，消弱了廣大人民群眾對執政黨推進法治建設的認同度，打擊了廣大公民對依法治國的信心。在法治建設下，以機制界定各級黨政領導干

部個人與集體的關系，以制度約束

“關鍵少數”的權力，以輿論監督廣大黨員領導干部，使各級領導干部成為知法懂法守法的普通公民。

總的來說，明確法治建設的主客體關系是界定國家治理主體邊界的前提，正確處理執政黨與法治的關系是兩者的關鍵，國家治理主體邊界清晰明確正是法治建設的體現和條件，只有邊界清晰，才能做到執政黨與法治的良性互動，依法治國才能取得成功。正確認識這些理論和實踐問題，考驗著黨的執政能力和執政方略。科學理性解決這些問題和克服這些難題，還有待歷史的推動，并將在中國共產黨領導人民實現中華民族偉大復興中得以檢驗。

（作者單位：中共貴陽市委黨校）

（責任編輯 張 敏）