群體性事件防范能力的提升策略

劉厚金

當前，群體性事件頻發成為我國社會深度轉型的階段性特征之一。對于群體性事件的治理，不僅檢驗著國家治理體系的運轉績效，而且關系到國家治理能力的提升。正如習近平總書記所言，國家治理能力的現代化必然要求，社會治理“為之于未有，治之于未亂”。各級政府管理部門對于群體性事件的誘發因素要見微知著，對于其破壞性后果要防患于未然。因此，政府治理的關鍵不在于事后與善后，而在于事前與防范。顯然，精準掌控群體性事件集聚演化的實質是分析現有防范機制運行態勢的前提和依據，問題的發現與分析又是提出對策的基礎。筆者正是遵循這一思路，梳理群體性事件的特質，分析防范機制存在的問題，進而提出提升能力的對策。

一、群體性事件的集聚與演化

群體性事件作為客觀存在的社會現象，其本身并非新生異物，只是在不同的社會歷史時期有著不同的稱謂，凸顯出了不同的利益結構變遷和時代走向。群體性事件的概念有其嬗變更迭的過程，最早源于西方社會學研究中的“集群（集合）行為”，后來在我國港臺地區定名為“聚眾活動”，延及大陸在改革開放后稱為“群眾鬧事”“治安事件”，最終在近年來相對一致地指稱為“群體性事件”。從社會發展與研究過程的視角，我們不難發現在理論與實踐的互動共進中，群體性事件的定義主要圍繞其主體、客體、主觀因素以及客觀影響等四個形式上的構成要件來展開。同時，不同的概念框架也都關注到了群體利益關系梗阻、集體非理性心理激化、非法破壞性后果等三個實體性要素。筆者對于現有的實踐和研究進行了綜合概括，在邏輯分析的基礎上，認為群體性事件是由于利益關系的梗阻而遭受共同挫折感的社會群體，在相互影響的狀態下集體非理性心理迅速聚變，以非法的手段表達利益訴求或者發泄社會不滿，并直接對社會秩序和社會穩定造成嚴重破壞性后果的社會管理事故。群體性事件的突發就是在上述四大形式要件的基礎上，三個核心實體要件在突發性因素的誘導激化之下逐個階段性延續遞進，并且持續激化的過程。

利益關系梗阻是群體性事件突發的潛在因素，由此而導致的利益沖突必然演化成為誘發因素。利益關系梗阻或者利益沖突的失控，就會在社會群體心理中形成挫敗感，從而對社會組織或者社會秩序產生強烈的不滿與怨恨。這種負面的集體情緒經過量的急速聚積到質的非理性聚變，隨時隨機尋找社會燃點事件或者社會管理的薄弱環節作為群體宣泄的突破口。利益沖突可能會導致具有直接利益明確目標的群體性事件，也可能會導致無直接利益具體目標的群體性事件。前者往往具有直接的利益訴求，以滿足直接利益為限度和目的；后者往往沒有直接的利益訴求和問題指向，以對社會不滿的非理性宣泄為手段，挑戰現行社會秩序。就主體而言，群體性事件是參與主體在社會主觀認知的驅動下采取極端聚眾的方式，進行利益訴求或者發泄不滿，其行為難免有法不責眾的盲從心態。在現有的體制框架內，利益受挫的社會弱勢群體如果無法通過正常的合法渠道實現其自認為合理的應得利益，往往會導致群體性政治認同的衰變，利益認同、制度認同和政府認同就會逐漸流失，同時集體性的社會怨恨也會不斷積聚。群體性事件的參與者不同程度地具有盲從與冒險的心理，對現行體制和秩序喪失信任甚至絕望，從而采取極端破壞行為。

集體非理性激化是群體性事件的關鍵實體要素。群體性事件參與主體往往能夠實現對信息認知的高度趨同，迅速動員同類人群。草根急速動員的社會基礎是參與者擁有共同的社會經歷和認知，非正式的信息傳播或者謠言蔓延是基層動員的主要方式。在基層動員中，傳播的信息或者謠言，不管是真實還是荒謬，只要其能夠與參與者的現實和心理預期相吻合，即便是完全脫離客觀實際也可以起到動員和激化集體非理性情緒的作用。群體事件的參與者傾向于按照利益受挫的心理認知結構對傳播的信息或者謠言進行加工和分析。因此，他們更易于接受對于地方官員和管理部門徇私枉法的錯罪推定，并在此基礎上有意無意地進行添油加醋的負面信息傳播，在社會上形成廣泛的“弱

勢群體共同認知”，從而促成了弱勢群體與強勢群體之間“互害互動”的社會心理基礎。群體性事件的參與者共同的社會經歷與認知，共同的集體心理基礎上信息的傳播與互動，很容易形成類型化的集體認同感和歸屬感。作為群體的參與者，其形成過程還是一個共同認知擴散和認可不斷聚合的過程。在這個過程中，當體制內的渠道和方式被認為無效之后，群體的動員和信息傳播就會促使個體參與者源源不斷地加入臨時性的自發組織，為實現目標而采取集體行動向社會施加壓力。

非法破壞性后果是群體性事件社會危害性的集中表現。由于利益關系阻滯，在利益沖突中遭受挫折的群體，其弱勢心態在交流與慰藉中迅速極化聚變，一旦出現失真失實的信息傳播等外部激化因素，在“兔子急了還咬人”“法不責眾”等群氓心態的作用下，社會群體迅速實現空間集聚與集體心理的極化，繼而爆發出非理性的違法行為。在社會群體從非理性集體心理到破壞性社會抗爭的轉化中，政府部門聯系與感知社會心理的能力至關重要，約束權力積極對話往往能及時化解社會矛盾，強力壓制推諉塞責就會激化矛盾引爆群體性事件。

二、當前防范機制的梗阻因素

利益是理解人類社會現象的鑰匙。只要有利益存在的地方就必然產生利益沖突，其必然性也決定了社會事件的客觀存在。但是，群體性事件一旦爆發，就會撕裂社會群體的團結共識，固化社會階層間的隔閡，延續社會矛盾的損害。因此，最優的管理策略就是如何防范群體性事件的發生。毋庸諱言，當前我國現有的群體性事件防范機制在預防、發現以及化解矛盾等方面還存在嚴重的缺陷，這主要體現在利益表達機制不健全、信息溝通機制不通暢以及政府權力不規范等方面。

利益表達機制不健全是社會利益關系阻滯的根本原因。利益表達是公共管理與政策制定的首要環節，是社會群體提出利益訴求的過程。完善的利益表達機制有利于公眾利益訴求的實現，促進社會治理的穩定與發展。體制內的利益表達渠道是政府施政的依靠力量，其主要目標應該是緩解社會利益沖突，實現不同群體的利益訴求。如果體制內的渠道失效，也就是說社會群體無法有效地在體制內進行利益表達并實現利益訴求，就會導致社會群體的弱勢心態而產生不滿和怨恨，嚴重消蝕社會群體對體制的政治支持，從而為群體性事件的爆發埋下了隱患。再者，體制內的利益表達渠道是解決具體利益沖突的正式制度性平臺，其長期阻滯必然導致弱勢群體為了維護切身利益，采取極端聚眾等方式擴大影響力和博弈籌碼，形成與強勢群體的對峙和抗爭，以實現改變政府行為策略的目的。從社會實踐的現實來看，利益表達機制的不完善是我國當前群體性事件頻發的直接原因。我國現有體制內利益表達渠道的設計疏漏與運轉不周，導致部分群體的利益訴求難以進入公共政策的議程范圍。同時，現有權利救濟渠道的效率不高使部分社會群體的利益缺乏保障，嚴重影響了群體性的制度認同和法治信仰。政府部門內設的信訪制度是普通民眾常態化的利益表達渠道，但是其作為中介性的接待機構并沒有解決問題的實際權力。在我國司法救濟制度中，法律程序往往成本高昂、曠日持久，部分民眾因不堪重負和司法時效而放棄，法律援助也往往是助一漏萬。如此，體制內渠道運行的有效性大打折扣，特別是對企業改制中的失業工人、勞動爭議中的農民工、失地農民等弱勢群體的利益表達缺乏有效回應，最終演進激化為各類群體性事件。

信息溝通機制不通暢是影響群體性事件防范機制有效性的直接原因。公共管理系統運行的過程就是系統內外信息交換的過程，一方面政府通過外部信息的輸入來感知公眾的利益訴求并制定公共政策，另一方面公眾通過政府系統的政策供給來實現利益訴求，從而輸入對政府行為策略的政治支持。由此可見，只有信息傳輸有效暢通，才能在政府與民眾之間實現政策供給與政治支持的良性互動。與此相反，一旦信息傳輸出現梗阻或者失真，政府系統與民眾之間的信息無法準確完整地相互傳輸，就會導致政府政策的失靈，民眾對政府公共管理系統政治認同的流失。在具體的群體性事件中，信息溝通不暢容易導致群眾對于信息的誤解和誤傳，甚至是謠言的肆虐蔓延。對于政府而言，如果信息溝通不暢，政府就無法及時獲得潛在危機的情報，延遲政府啟動預警系統，從而影響政府對事態的精準控制。當前我國政府與民眾的信息溝通渠道主要是黨委、政府兩條體制內主線，有效的社會多元化渠道尚未成形。這一政治溝通渠道的結構性特征就是過度行政化，導致信息溝通渠道單一、靈敏度過低。行政系統的集權化運作雖然有利于政策執行效率，協調一致調配社會資源，但是也偏重于對上的服從和貫徹決策，而忽視了自下而上的民意表達和利益訴求。有些政府部門從狹隘的部門利益出發行使公共權力，忽視了“權為民用、利為民謀”的執政原則，甚至濫用權力制造虛假“民意”，導致民眾對政府的信任與日俱下。這種民眾與政府不信任的相互積累，不僅阻礙了正常的信息傳輸，而且經常導致民眾放棄了體制內的信息溝通渠道進行意見反饋，通過其他體制外非常規的方式來極端化地表達利益訴求。此外，雖然黨委系統是從中央到村社縱向管理最有效的體制資源，但是隨著意識形態的弱化，黨委的宣傳動員能力也逐漸走低。由此，各級黨組織也是更多地執行上級指令，對于民意的吸納與利益綜合缺乏興趣和動力，以至于影響了公共政策對于民意的有效回應。

權力運行機制不規范是導致群體性事件的深層體制原因。規范有序的權力運行機制，能夠使政府有效地整合社會資源，約束和引導人們的行為，調控社會的利益分配，實現良好的社會治理。相反，權力運行的失序失范，就會妨礙利益表達、利益整合以及利益訴求的實現，嚴重消減政府對于社會的管控能力，為群體性事件的爆發多發提供了社會空間。權力運行機制的不規范必然導致權力異化，突出表現就是官僚主義的蔓延和腐敗行為的泛濫。對于基層民眾而言，“老虎”

固然可怕可恨，卻因少見而感受不深，“蒼蠅”雖小卻無處不在，因時時受到侵害而常有切膚之痛。因此，在政府公信力弱化且利益關系阻滯的社會環境中，公權力濫用與私權利膨脹往往相互激化。尤其是，基層管理部門的權力異化，更易于誘發和激化社會群體的非理性集體心理，從而演化為群體性事件。近年來，部分地方政府與相關企業利益勾連，不計后果盲目引進有礙民生的項目和工程，侵害了公眾的相關權益，造成了潛在的社會隱患，甚至引發了群體性事件。對此，政府也推出了強化社會管理的舉措，基層“維穩”成為政績考核中“一票否決”的首要指標。這在民眾看來，也增加了他們聚眾極端行為與基層政府博弈的籌碼，甚至產生了群眾倒逼政府就范的現象。在基層政府受到來自上級的強約束下，作為理性經濟人的民眾就會采取極端行為，不斷擴大事態與影響力，以實現自身利益最大化的目標。每逢省市縣的重要會議、重大活動期間，群體性事件更易于集中爆發。這種規律性特征，正是民眾利用政府在壓力型體

制下“求穩怕亂”的心理，采取“鬧”的策略以擴大影響力的行為結果。

三、提升群體性事件的防范能力

群體性事件實質上是以利益沖突為核心，群眾認知、極端聚眾和行為激化的發展過程。對于具體的群體性事件而言，防范機制的目的是及時發現和化解利益沖突，防止群眾極端集群行為的發生和激化。機制優化是能力提升的必然選擇。提升群體性事件防范能力根本上要解決利益失衡問題，縮小貧富差距，暢通利益表達機制，不斷提升政府公信力。對于具體個案而言，要提高信息傳播技術，激活體制本身對社會不滿的吸納與疏導功能，及時回應群眾的利益關切，做到政府與民眾信息溝通的及時、真實、有效，避免社會謠言的滋生與蔓延，防止集體心理激化為大規模破壞性行動。有鑒于此，優化完善防范機制應把著力點放在消解利益關系阻滯、暢通利益溝通渠道和制約基層政府權力等方面。

消解利益關系阻滯是防范群體性事件的治本之策。各級政府要在具體管理過程中協調好利益關系，在杜絕與民爭利的基礎上扶助弱勢群體，盡量在體制內化解利益沖突，實現社會的動態穩定與有序協調。同時，完善民眾的利益表達機制，暢通利益訴求的多元化渠道。首先，完善現有體制內渠道的利益表達功能，完善各級人大、政協、信訪等部門吸納與綜合民眾利益訴求的有效性。健全人大代表、政協委員的選舉競爭制度，以代表性的擴大來促進其與民眾的聯系，探索其向選民負責的良性機制。對政協而言，特別要注重政協廣泛聯系和團結各界人士和各人民團體的特點，讓它進一步發揮上下溝通，左右協調的橋梁作用。與此同時，通過法規形式完善信訪工作制度，對公眾來信來訪及時有效回應。其次，提高司法公信力，完善法律援助制度。降低司法救濟成本，提高司法公信力，才能培養民眾對法律的信仰，首選司法途徑來化解利益沖突。成本過高是影響弱勢群體選擇司法救濟的主要因素。完善法律援助制度能夠提高弱勢群體依靠司法途徑進行利益救濟的能力。健全法律援助體系，做到深入社區、服務上門、便捷有效，拓寬政府與社會的資金來源渠道，把法律援助列入各級政府基本公共服務的責任清單。推進公職律師制度，為那些經濟困難的貧者、弱者、殘者或者其他特殊社會群體免費提供優質的法律服務。再次，政府管理部門可以適當放松或者擴大制度性的利益表達渠道，適度放開對集會、游行、請愿、示威的限制。在利益分化日益復雜的過程中，常態化的集體利益表達和群體性情緒宣泄，有助于管理決策部門及時有效地捕捉聚合民意，避免群體不滿心理的淤積而導致非理性破壞心理和行為的集中爆發。最后，培育社會組織，增強民眾的組織化程度。社會治理的經驗表明，社會群體組織化程度的提高往往帶來群體行為的有序性，能夠很好地避免非理性集體行為的發生。通過培育社會組織加強群眾的組織化程度，并且實現群眾利益訴求的過濾和集中，這樣可以避免大規模的群眾集聚。為此，政府要不斷提高對社會組織的治理水平，實現政府與社會組織良性合作基礎上的信息互通與功能互補。

暢通利益溝通機制是防范群體性事件的關鍵要素。任何公共管理活動都離不開行政信息的傳輸與交流。隨著社會發展深度的復雜性增強，海量行政信息的傳輸使現有行政機構不堪重負，反過來又影響了行政信息溝通的時效性。為此，建立專門的信息傳輸與分析機構就成為一個令人期待的選項。各級政府的信訪機構和政策研究機構，其專業化有待進一步提高，還必須調整運行結構，轉變信息職能，注重自下而上的信息溝通，及時做到上情下達。除了現有行政系統內部的專門信息機構之外，政府管理部門還需要積極鼓勵社會力量興辦行政信息采集與研究機構。社會力量主導的信息機構不受國家決策部門的行政領導，不具備政府信息系統那樣的科層結構，但它為國家決策部門服務更顯客觀和公正。這種非行政性的信息系統由通常所說的“思想庫”這類決策咨詢機構組成，它既不同于國家決策部門所屬的專門信息系統，具有更大的獨立性；它也不同于黨政機關，不直接參與國家決策；還不同于學術系統，其主要目的不在于純學術研究，而在于為國家決策機關提供決策咨詢服務。它必須從各個方面獲取國家決策的效果信息，然后進行研究、分析，及時地向決策部門提出決策咨詢報告。

規范政府權力運行是防范群體性事件的核心問題。公共管理權力的規范行使是群體性事件有效防范的根本保障。政府管理部門對人民群眾要愛之深，對群體的不理性要責之切，既要杜絕基層政府濫用職權，與民爭利，忽視民眾合理權利訴求的行為，又要避免基層政府屈從于社會群體的無政府主義和非理性民粹行為的現象。一方面，要加強有關群體性事件處置的法治建設。在面對群體性事件時政府往往措手不及，應對的方法和程序隨機性較大，還沒有建立起長效的群體性事件防范機制。為此，必須規范政府在處理群體性事件過程中的方式和處置程序，保證群體性事件防范機制正常運轉。為把群體性事件的治理納入法治軌道，要在《中華人民共和國突發事件法》或《公安機關處置群體性事件條例》中，明確群體性事件的法律邊界，針對不同的情況采取有針對性的措施。另一方面，要完善政府的績效考核機制。由于受到政績的強約束，政府及其官員無法正視群體性事件及其隱含的社會矛盾。公共利益與政府部門及其官員的自身利益之間的沖突是導致群體性事件防范機制無法正常運轉的根本原因，為了保障群體性事件防范機制的正常運轉，必須完善政府的績效考核機制、實現公共利益的激勵機制以及違反公共利益的懲罰機制。為此，各級政府應該堅持以人為本的政績觀，推進政府信息公開，加大群眾對于政府的監督力度，完善制度化法治化的問責反腐機制。

（作者單位：華東政法大學政治學與公共管理學院）

（責任編輯 矯海霞）