社區多元協同治理存在的問題及其對策

李杰

2014年上海市“一號課題”的主旨是通過街居制的轉型促使服務資源的下沉與基層治理邏輯從“自上而下”向“自下而上”的轉變。可以說上海市各街道社區在“一號課題”以前就積極探索一套適合自身發展的路徑。從宏觀層面和現實來評估，社區治理和社區服務取得了明顯進步，然而在現實微觀場域中，社區治理卻隱藏著許多問題，這些問題除了體制機制固有的弊病所造成以外，人與人之間信任缺失、不遵守規則以及經濟快速發展帶來的人情冷漠都給社區治理的推進帶來阻礙。本文通過在上海市L街道深入調研，發現在社區協同治理過程中存在許多的固有頑疾和改革的梗阻，基于這些體制機制和其他因素給社區治理帶來的不利影響，嘗試提出一些可操作性的政策建議。

一、社區多元協同治理存在的問題和原因分析

1.多元協同治理機制不夠完善

調動社區居民依法有序參與社區公共事務，是完善基層黨組織領導下充滿活力的基層群眾自治機制的重要方面。提高居民對公共事務的熱情，對促進群眾自治，進一步激發社區基層活力，加強基層建設具有重要意義。L街道社區居民參與社區公共事務的頻度不高。該社區的人員類型多樣。有的是高檔小區居民，這類人屬于上班族，除了辦理相關證明以外，很難動員他們參與社區事務。現在社區有多種形式的參與平臺，但是調研中也發現許多平臺只能是實現一些輕微事項的參與，有些可以參與的社區事務還是存在參與度低的情況。這是多方面原因導致的，比如居民所提意見采納率不高，居民對社區公共事務決策方面影響力不大。社區存在多方主體，物業、業委會、居委會、樓組，這些多元主體之間的運作存在一定的問題，很難實現社區和諧共治，推進社區治理，完善社區公共服務機制存在困難。

2.公共服務供給體制不完善

社區公共服務供給分為多方面，主要包括文化類服務、生活類服務以及社區事務服務等。社區人群類型不一樣，對社區公共服務供給的需求出現多樣化。一方面，在高檔小區，居民普遍高學歷、高收入、高社會層次，豐富的社會閱歷伴隨著精神層面高需求的出現，不同于老式居民區對公共服務的需求，這一類型的社區服務體系要求高，憑借居委會單方的實力很難滿足其需求，需要引進社會組織、公民參與社區公共服務供給，建立多元合作的供給體制；另一方面，一些老舊社區老齡化嚴重，獨居老人、空巢老人比例大，這些老舊小區老年人也分多種類型，對社區公共服務供給機制存在不滿，他們要求政府供給服務多樣化、個性化，反映了現在社區公共服務機制單一化、守舊化的現象。

3.居委會承擔了過多的行政性事務

（1）以臺賬為例：一號課題后，街道提出給居委會“減負”，但是實際操作層面還是需要做太多臺賬。臺賬分為電子版本和紙質版本。臺賬是社區居委會必須要做的，另外還要根據社區實際創造一些屬于自己社區的臺賬，比如“禁毒”“反邪教”等的臺賬。另外，有些臺賬不僅要建立紙質版的還需要做成電子臺賬，例如

“平安小區”“創建文明”活動等都要有電子臺賬和紙質臺賬。每年重復做臺賬，很多不必要的臺賬占用了居委會大量的時間，使其難以進行社區服務活動。

（2）以數據的重復統計為例：居委會的尷尬境地決定了要受到“條線部門”的制約和束縛，街道各部門、條線部門常常重復要求居委會收集居民信息，居委會沒有保存居民信息的權限，每次收集的信息都交到相關條線部門，但是等到另外一個部門要求收集信息的時候，居委會又要去“敲”居民的門，給居民帶來不利的影響，和社區治理的出發點相背離。

4.人才管理機制不健全，優秀人才流失

以社區工作者流失為例，調研發現，在社區治理發展過程中，存在大量優秀社工流失的現象，表現在如下兩個方面。第一，優秀社區工作者的流失率高，社區工作者隊伍不穩定。社區工作者普遍反映待遇較低因而更傾向于考取事業編制或者國家公務員，同時社區工作者的晉升渠道比較窄。第二，缺乏針對社區工作者專業化的培訓，社區工作者隊伍的專業化能力不足。大部分社工都屬于應屆大學畢業生，缺乏處理社區事務的經驗。加強社區工作者的專業化培訓，健全體制機制管理是保持優秀人才留在社區，實現社區善治的關鍵。

5.社區物業公司和業委會運作失序

社區業委會實際運作困境表現在以下兩個方面。第一，部分社區業委會組建困難。多數社區業主盡管有能力，有責任心，但往往不愿意加入業委會隊伍。一方面，部分業主受工作時間、個人精力等因素的限制，不愿加入業委會隊伍。另一方面，部分業主往往吹毛求疵，業委會成員義務從事社區事務卻面臨苛責，一定程度上消減了小區業主加入業委會隊伍的熱情。普遍存在的問題還表現在物色出的年輕業主往往不如年紀大的業主具有更強的責任心，年紀大的業主盡管有責任心，但精力有限，因而業委會成員青黃不接，由此造成業委會隊伍難以組建的難題。第二，已組建業委會隊伍的小區，在業委會實際運作過程中，業委會工作的推進也面臨重重困難。目前居民的自我管理、自治意識程度偏低，而對于業委會自治組織的扶植過快，一些居民對法條的解讀咬文嚼字，使得業委會的工作難以推進。物業公司是社區發展的“三駕馬車”之一，也是維持社區正常運轉的關鍵，但是物業公司的特殊性質，導致在社區治理過程中存在一系列問題。表現如下：第一，居委會很難加強對物業公司的監督；第二，物業公司缺乏有效的第三方監督平臺；第三，物業公司市場化水平不高，導致社區服務需求得不到滿足。

二、社區多元協同治理過程中的發展思路和政策建議

1.建立形式多樣的參與平臺

多元共治的基礎是共同參與，只有廣泛參與，才能建立起“機制共建、義務共擔、資源共享、實事共辦”的共享治理模式。比如老伙伴計劃，即社區志愿者（主要以退休者為主）組成的社區志愿者服務隊在規定的時間，結對深入居民小區看望失獨老人、年紀較大且行動不便的老人，給他們送餐，陪他們聊天或提供其它必要的生活服務。老式小區而言，社區志愿者必不可少，居委會自身人力不足，維持一支穩定的志愿者隊伍至關重要。再如編織隊，即居委會為社區具有編織技術的婦女創造一個編織物理空間，把她們聚集到一起，第一可以傾聽她們的需求，第二可以增進相互之間的感情交流。又如弄堂里開居民會議，這種會議形式可以拉近與居民之間的關系，近距離接觸居民，獲得真實有效的信息。

推動“互聯網自治平臺建設”。社區治理過程中可將互聯網技術運用到現實社區事務參與中來。微信社交軟件具備強大的聚集功能，社區居委會可以通過建立微信群或者注冊公眾號的方式，將居民納入同一個虛擬空間，通過平臺來收集居民對社區建設的意見和政策建議，及時掌握居民需求和社區存在的矛盾，了解哪些是最有爭議的問題以便及時解決，還可以及時告知居民社區近期主要推進的事項或舉辦的活動；另外，對于一些簡單不需要召開聽證會的事務，可以直接通過微信平臺投票的方式決定一些事項，這就大大提高了辦事效率，節約了時間成本。

2.積極開展社區骨干人員培訓和議事載體建設

要善于發現并發揮社區退休黨員、在職黨員、社區民警、業委會負責人、物業公司負責人、群團組織帶頭人以及社會組織負責人等社區骨干的力量，通過社區骨干帶動社區居民參與社區公共事務。要大力培育以社區骨干為帶頭人的群眾性組織和議事協商載體，通過組織化形式，引導居民合法有序參與到社區事務中來。通過“沙龍”“論壇”“講座”“參

觀”等形式，組織開展工作經驗交流、工作實務案例探討等，增強培訓的實用性和有效性。健全“一長五大員”（樓組長、宣傳員、調解員、衛生員、安全員、社保員）機制，搭建具有創意的樓組、樓組長、五大員

“評優臺”，開展十佳“樓組”“樓組長”評選。通過多種形式的培訓和交流，各小區骨干可以提出存在的問題或好的經驗，相互分享各小區的做法，形成一些可操作的策略。另外，開展樓組、樓組長評優，可以調動居民參與維護小區健康發展的積極性。

3.建立完善的多部門聯動機制

（1）賦予街道所屬房辦或者城管適當的執法權，權責一致。房辦從房管局劃歸街道以后，實現屬地管理，突出以塊為主的街道社區綜合管理主體責任。職能部門向下派遣任務要嚴格遵守“準入機制”，依法依規、嚴格把關，規范分類準入。現實中房屋管理局存在隨意派發任務的現象，任務下沉，人員下沉，卻沒有對應的權力下沉，專業技術人員也未下沉，導致房辦在執行過程中舉步維艱。明面上房辦是街道所屬事業單位，在暗地里還是聽從房管局，分與不分沒有明顯的差別。房辦需改變這一尷尬局面，房管局和街道必須給予房辦明確的職能和權責定位，使房辦有一定的法規賦予的執法權，并且保證房辦有明確合理的運行機制。

（2）資源共享，完善條條聯動機制。進一步梳理各職能部門職權，合理劃分權責邊界，逐步消除管理盲點。針對涉及多個部門、需要綜合處理的問題，建立健全執法聯動機制，逐步實現處理綜合類問題執法聯動全覆蓋，減少跨部門聯動協調成本，提升執法聯動效果。建立人口、民政、勞動、醫保和社保等信息系統共享平臺，逐步消除條線部門之間的“信息孤島”現象，實現信息資源的互動與共享，提升資源利用效率，助力聯動協調發揮重要作用。

（3）強化以源頭防控為目標的聯動治理機制。街道可以依托各級城市網格化綜合管理中心，將工作重心從事中、事后向問題產生的源頭進行聯動治理延伸，從事后處罰執法向日常的全過程管理轉變。對非法客運、無序設攤、群租等頑癥產生的苗頭性、源頭性問題，切實加強事前聯動、前端治理。加強部門之間工作聯動，統籌經濟發展、城市社區建設等多重目標，加強對房屋土地等資源要素市場聯動監管，從源頭減少滋生頑癥的載體；加強多主體之間的聯動聯勤機制建設，將社區居委會、業委會以及物業公司等主體作為頑癥治理的第一道防線，發揮市民公約、行業規章等社區規范的作用，有效預防社區違法行為的發生；加強社會治理與公共服務聯動，完善社區公共服務政策，依法滿足市民需求，對梳理頑癥開展堵梳綜合治理。

4.完善社區公共服務供給機制

（1）充分整合社區資源，積極探索依托社區力量解決社區問題。如發動社區單位共同參與社區慈善活動、幫困結對。發動社區單位參與社區志愿者活動，以解決社區志愿者年齡過大問題。依托社區學校，引入街道配送師資力量，對社區團隊給予指導培訓；邀請檢察院、派出所、工商、食藥監等專業部門對社區骨干、志愿者加以培訓；開展消防安全演練保證社區安全等。

（2）街道按照服務類型對社會組織分類，制定社會組織清單。社會組織種類繁多，總體來說服務類型的社會組織分布較多，街道可以利用自身的專業優勢，對社會組織按服務類型進行分類，比如屬于文化服務類的歸到一起，屬于旅游服務類的歸到一起等等。分類后的社會組織按照一定的順序排列在一份清單上，再派發到所在社區居委會，居委會根據所在小區居民的需求去聯系社會組織。

（3）建立多樣化為老服務體系

L街道可建立多樣化社區為老服務中心，將服務類型分為政府補貼服務系統和自費服務系統兩大類，社區老年人口可根據相關要求選擇政府補貼類還是自費服務類。政府補貼類通過申請、評估和配置的方式享受相關服務，這種服務適合于一般家庭的為老服務；自費服務類通過申請、購買和配置的方式獲得服務，這種服務適合于個性化的養老服務。第一，基礎性服務。這種服務類型適合于多數家庭，特別是經濟條件一般的家庭，服務方式主要是政府以免費或者補貼的方式為老年人提供一些基礎性需求的服務，政府在基礎性服務過程中起著托底作用。比如建立社區體育場、社區文化中心；日間照料，包括休閑娛樂、健康理療；助餐點；運動健身；影視閱覽；老年學校，包括英語班、電腦班、書畫班、編織班、刮痧班以及太極拳班；老年沙龍；健康與心理咨詢等。這些服務解決了社區大多數老年人口的基本需求。第二，個性化服務或者居家養老服務。很多老年人不愿意到養老院。可由政府向老年人提供養老服務清單，老年人根據自己的經濟狀況自費向政府購買相應的養老服務。當然，這些個性化的服務可以是政府直接提供，也可以是政府通過市場化方式購買，再由居民以自費的方式享有。主要包括提供培訓過的家政服務人員、提供個性化、易消化的老年餐飲、家庭病床、洗理服務、醫療服務、醫療站以及應急服務等。

5.引導規范業委會和物業公司有序運作

（1）街道、居委會或第三方咨詢機構細化對業委會的指導。對業委會的相關指導仍停留在法律法規方面，沒有落到實處，實際上比較弱化，現在應該轉變思路，對業委會的指導應該細化到具體的業務方面，比如對業委會專業化指導，有一定的對口培訓，就業委會最常遇到的問題進行梳理并提出相應的對策。在業委會對物業的監督方面，街道等職能部門應該對其財務、審計等方面進行指導。

（2）建立“第三方監督平臺”，對物業公司進行指導，督促物業公司公開賬目明細，合理收取物業費用；房管局加大對物業公司服務質量和服務水平的監督，督促物業公司及時更新老舊公共服務設施，改善服務態度。

（3）物業行業協會建立嚴格的物業信用機制。在市場環境下，物業公司應該遵循市場規律，在“公開”“公平”“公正”的原則下實行“優勝劣汰”，對于不符合居民需求的物業公司應該實行合理的

“退出”或者要求其改善服務質量，在未“抽離”社區并且和另一方物業公司未交接完之前，原物業公司應保證所在小區一切物業服務的正常運行，否則可對其進行嚴厲處罰（比如罰款、不良信用記錄等）。

6.切實推進居委會減負增能

（1）以電子臺賬建設為抓手，建立居民區信息化平臺，避免重復收集信息。根據上海市《關于規范管理本市居委會和村委會協助行政事務的指導意見》和《關于規范本市居委會印章使用的指導意見》的精神，建立居委會和村委會協助行政事務和印章使用事項準入機制，制定協助行政事務和印章使用清單，切實為居委會減少不必要的負擔，讓居委會有更多的時間和精力組織社區居民開展居民自治工作，還能在一定程度上改變居委會三重

“尷尬境地”（邊緣化、行政化和被動托底化）。

（2）提高社區事務受理服務中心事務受理能力，減輕居委會行政負擔。一旦居委會承擔了大量各條線部門下派的行政性事務，就會妨礙其開展居民自治活動。今后社區治理中居委會應該和社區居民、駐區單位以及社區志愿者一起，將工作中心集中在環境改造和維護、社區治安、幫扶幫困、文體活動、民主選舉以及糾紛調解等領域，減少不必要的行政事務。條線職能部門向居委會下達任務時必須經過特殊機制的篩選，強化“一口式”受理的社區事務受理服務中心的職能以減輕居委會的行政負擔。社區事務受理服務中心可以向居委會延伸服務，以減輕居委會部分行政職能和行政任務，從而最大限度地釋放居委會的治理能量和自治能量。

7.提高社區工作者職業化水平

可以將社區工作力量分為社區工作者和社區輔助人員兩大類，抓緊研究建立具有街道特色的職業化、專業化社區工作者制度體系。要探索建立社區工作者職業資格認證制度，推進社區工作者職業水平考試，鼓勵和引導社區工作者走職業化、專業化道路。一個良善的、和諧的、穩定的社區是整個社區居民都向往的社會共同體。要實現這樣一種和諧有序的社會，社區治理需要社區居民積極參與，實現社區自治；社區治理需要多元參與，完善基層議事協商的制度、聯席會議制度、“三會一代理”制度、政務公開制度等，鼓勵各方力量積極參與。為了社區公共服務有效供給和滿足居民需求，政府或街道可以引導社區組織扎根社區，健全政府購買社會服務制度，進一步明確、細化購買服務的定價依據、資質標準和評估體系。完善社區社會服務平臺，和社會組織達成長期合作關系。當然，社區治理需要執法有序、執法有據，除了培育社區居民學法、知法、守法、護法的意識和習慣以外，對社區治理過程中的相關職能部門的執法權力應該予以規范，保障依法治理質量。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯 方 卿）