試析歐盟競(jìng)爭(zhēng)法下的國(guó)家援助制度及其對(duì)中國(guó)的借鑒

【摘要】歐盟競(jìng)爭(zhēng)法是影響歐盟一體化進(jìn)程中至關(guān)重要的因素之一，作為歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的重要組成部分，國(guó)家援助制度旨在限制和預(yù)防成員國(guó)所給予的不公平的國(guó)家援助，并且根據(jù)具體實(shí)踐，國(guó)家援助制度有了一些新的發(fā)展。同時(shí)在中國(guó)法律制度下并沒(méi)有完整的關(guān)于國(guó)家援助的概念，故對(duì)國(guó)家援助制度的研究具有一定的理論和實(shí)踐的價(jià)值。本文在把握歐盟國(guó)家援助制度的基礎(chǔ)上，對(duì)可歸因性測(cè)試和市場(chǎng)投資者測(cè)試進(jìn)行了分析，以期我國(guó)在行政補(bǔ)貼的認(rèn)定上得到借鑒。

【關(guān)鍵詞】歐盟競(jìng)爭(zhēng)法 國(guó)家援助 可歸因性 市場(chǎng)投資者

歐盟國(guó)家援助制度是歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的重要組成部分。基于效率和公平的角度，國(guó)家援助制度旨在限制和預(yù)防歐盟成員國(guó)所給予的不公平的國(guó)家援助。歐盟國(guó)家援助制度涉及諸多方面，如競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系、消費(fèi)者福利、資源分配的效率，以及整體與區(qū)域的凝聚力等等，并且根據(jù)成員國(guó)的具體實(shí)踐，國(guó)家援助制度有了一些新的發(fā)展。如歐盟委員會(huì)在2015年10月裁定盧森堡稅務(wù)機(jī)關(guān)與菲亞特的預(yù)約定價(jià)協(xié)議（Advance Pricing Agreement）以及荷蘭稅務(wù)機(jī)關(guān)與星巴克的預(yù)約定價(jià)協(xié)議都違反了國(guó)家援助制度，通過(guò)國(guó)家援助制度來(lái)擴(kuò)大自己的權(quán)利范圍，加快歐洲稅收一體化進(jìn)程 ；又如歐盟國(guó)家援助法律制度是歐盟在WTO反補(bǔ)貼制度下的自我保護(hù)手段，該制度猶如一套內(nèi)部控制機(jī)制，將成員國(guó)可能違反的補(bǔ)貼行為矯正在內(nèi)部層面，避免因產(chǎn)生違反義務(wù)而遭受訴訟的不利后果 。國(guó)家援助的概念類似我國(guó)法律制度中的行政補(bǔ)貼，雖然我國(guó)《反壟斷法》中涉及部分行政補(bǔ)貼的內(nèi)容，但是該部分內(nèi)容接近于空白，然而實(shí)踐中我國(guó)國(guó)有企業(yè)壟斷問(wèn)題比較嚴(yán)重，各種形式的國(guó)家補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策層出不窮，雖無(wú)國(guó)家援助之名，卻行國(guó)家援助之實(shí)，所以有必要借鑒歐盟的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來(lái)完善我國(guó)的國(guó)家援助制度。

一、歐盟國(guó)家援助制度的法學(xué)基礎(chǔ)

歐盟國(guó)家援助制度的法學(xué)基礎(chǔ)體現(xiàn)在相對(duì)完整的國(guó)家援助制度的架構(gòu)之中，主要涉及到國(guó)家援助的定義、構(gòu)成要件和方式等內(nèi)容。

（一）國(guó)家援助的定義

《歐盟運(yùn)行條約》第107條第1款規(guī)定：“除條約另有規(guī)定外，由某一成員國(guó)提供或通過(guò)無(wú)論何種形式的國(guó)家資源提供的任何援助，使特定的經(jīng)營(yíng)者或商品生產(chǎn)受益從而扭曲競(jìng)爭(zhēng)或存在扭曲競(jìng)爭(zhēng)的威脅，只要影響到成員國(guó)之間的貿(mào)易，均與內(nèi)部市場(chǎng)相抵觸。”該條款對(duì)于國(guó)家援助的規(guī)定比較寬泛，一般性禁止國(guó)家援助的存在 。雖然該條約并沒(méi)有對(duì)國(guó)家援助的概念做出準(zhǔn)確定義，但歐盟多年的司法實(shí)踐已提煉出該概念的進(jìn)一步界定： 國(guó)家援助指通過(guò)減少一般包含在一個(gè)企業(yè)預(yù)算中的費(fèi)用而使企業(yè)處于優(yōu)勢(shì)地位，所進(jìn)行的由國(guó)家承擔(dān)相應(yīng)負(fù)擔(dān)的干預(yù)。

（二）國(guó)家援助的構(gòu)成要件

具備哪些因素構(gòu)成國(guó)家援助，即國(guó)家援助的構(gòu)成要件問(wèn)題的研究十分重要，該問(wèn)題關(guān)乎國(guó)家援助制度的本質(zhì)。關(guān)于構(gòu)成要件，實(shí)踐和學(xué)界上對(duì)此爭(zhēng)議較大。例如實(shí)踐中歐盟委員會(huì)審查成員國(guó)相關(guān)措施是否構(gòu)成國(guó)家援助時(shí)，依據(jù)的是《歐盟運(yùn)行條約》第107條以及歐盟委員會(huì)、歐盟議會(huì)和歐洲法院就如何實(shí)施國(guó)家援助制度所頒布的大量條例、指令、裁定和判例；學(xué)界中對(duì)此構(gòu)成要件的觀點(diǎn)有四要件觀點(diǎn)、五要件觀點(diǎn)和六要件觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)一般來(lái)說(shuō)互為補(bǔ)充，比較全面地分析了國(guó)家援助的構(gòu)成要件，本人比較傾向于四要件的觀點(diǎn)，即1、由國(guó)家實(shí)施的援助或者通過(guò)國(guó)家資源實(shí)施的援助，援助可采取不同形式，其中還包括成員國(guó)政府通過(guò)其控制的國(guó)有企業(yè)實(shí)施援助。在這種情況下，歐委會(huì)往往通過(guò) “可歸因性測(cè)試”和“市場(chǎng)投資人測(cè)試”來(lái)解決國(guó)有企業(yè)援助是否構(gòu)成國(guó)家援助的問(wèn)題，這兩項(xiàng)測(cè)試原則對(duì)歐盟的國(guó)家援助執(zhí)法起到重要的規(guī)范作用，將在下文重點(diǎn)敘述。2、該行為必然使個(gè)別企業(yè)獲得利益或競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。國(guó)家援助行為會(huì)使得個(gè)別企業(yè)獲得正常商業(yè)運(yùn)行下不可能獲得的經(jīng)濟(jì)利益，從而形成其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。3、該行為不具備普遍性。國(guó)家援助行為必須具有選擇性，即只針對(duì)特定的行業(yè)或企業(yè)。一般情況下，這個(gè)選擇性體現(xiàn)在相關(guān)措施如補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠僅針對(duì)某些地區(qū)、某些行業(yè)才適用，而不是適用于成員國(guó)境內(nèi)所有地區(qū)和企業(yè)。4、國(guó)家援助行為實(shí)施的效果會(huì)扭曲成員國(guó)間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，影響成員國(guó)之間的貿(mào)易。反之，若受益企業(yè)在3年內(nèi)獲得援助低于20萬(wàn)歐元，則成員國(guó)的措施應(yīng)被排除出國(guó)家援助審查的范圍（“微量允許條例”） 。

（三）國(guó)家援助的方式

成員國(guó)進(jìn)行國(guó)家援助所采取的形式多種多樣。實(shí)踐中，屬于第107條第1款范圍內(nèi)的國(guó)家援助的一般形式包括國(guó)家補(bǔ)助、稅收減免、抵扣、國(guó)家擔(dān)保或控股、各種優(yōu)惠條件等。還有一些國(guó)家援助手段并不明顯，比如咨詢建議、協(xié)助企業(yè)投資于環(huán)保項(xiàng)目、協(xié)助企業(yè)準(zhǔn)備私有化、用立法形式保護(hù)市場(chǎng)份額和不公開(kāi)招標(biāo)等。此外，國(guó)有電視臺(tái)為特定企業(yè)的免費(fèi)廣告、惠及特定用戶的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等在一些情況下可能也被認(rèn)定為國(guó)家援助 。

（四）國(guó)家援助的豁免

《歐盟運(yùn)行條約》第107第2款和第3款規(guī)定了國(guó)家援助的相關(guān)豁免制度，即在一些特定情況下可適用國(guó)家援助。根據(jù)第107條第3款的規(guī)定，下列情況可視為不與內(nèi)部市場(chǎng)相抵觸：（1）旨在幫助生活水平低下或者失業(yè)嚴(yán)重的地區(qū)和第349條所涉及地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而給予的援助；（2）推進(jìn)具有歐洲共同利益的重要項(xiàng)目的運(yùn)行測(cè)試，或旨在補(bǔ)救某一成員國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重震蕩而提供的援助；（3）旨在促進(jìn)某些活動(dòng)或者某些經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展，但是此等援助對(duì)貿(mào)易條件的不利影響不得導(dǎo)致違反共同利益；（4）旨在推動(dòng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等保護(hù)的援助，但此等援助對(duì)貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的不利影響不得導(dǎo)致違反共同利益；（5）由理事會(huì)經(jīng)委員會(huì)提議通過(guò)的其他援助。

二、可歸因性原則與市場(chǎng)投資人原則

前述國(guó)家援助制度構(gòu)成要件中關(guān)于國(guó)家行為是否構(gòu)成“援助”的認(rèn)定十分重要，因?yàn)閷?shí)踐中大部分援助是由國(guó)家行為導(dǎo)致的。歐委會(huì)在司法實(shí)踐中逐漸形成了兩項(xiàng)重要的原則，即可歸因性原則與市場(chǎng)投資人原則。前者是指當(dāng)成員國(guó)通過(guò)國(guó)有企業(yè)對(duì)其他企業(yè)實(shí)施了援助時(shí)，歐委會(huì)須證明該援助“可歸因于”該國(guó)政府，否則該國(guó)企行為不構(gòu)成國(guó)家援助。后者是指如果成員國(guó)政府的行為符合市場(chǎng)規(guī)律，與相同條件下私營(yíng)企業(yè)的行為相一致，則不構(gòu)成國(guó)家援助。兩項(xiàng)實(shí)踐上形成的規(guī)則增加了歐盟委員會(huì)在國(guó)家援助案件中的舉證責(zé)任，對(duì)援助的認(rèn)定起到規(guī)范作用。

（一）可歸因性原則

由于通過(guò)政府財(cái)政預(yù)算劃撥的援助較容易被執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，所以成員國(guó)政府往往通過(guò)一些不易被發(fā)現(xiàn)的間接方式實(shí)施援助，如通過(guò)新設(shè)辦事機(jī)構(gòu)或者通過(guò)國(guó)有企事業(yè)單位實(shí)施。事實(shí)上，由政府設(shè)立并使用財(cái)政資金撥款的事業(yè)部門(mén)、國(guó)企以及有國(guó)資成分的私營(yíng)企業(yè)均可能實(shí)施國(guó)家援助的間接形式之一。這樣的間接援助行為與政府的直接援助行為本質(zhì)上并無(wú)差別：二者均損耗了國(guó)有資金、特定企業(yè)受益、并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成了影響，這種行為理應(yīng)查處。所以為了使國(guó)有企業(yè)的正常投資行為有別于受國(guó)家指使的國(guó)家援助行為，歐盟委員會(huì)必須對(duì)給予援助行為的“可歸因性”進(jìn)行判定，來(lái)確定給付行為的主體是國(guó)家，從而認(rèn)定該行為屬于違法的國(guó)家援助行為。

“可歸因性”判定原則誕生于一個(gè)法國(guó)國(guó)企并購(gòu)的案例（Stardust案）。Stardust是一個(gè)一直虧損并且瀕臨破產(chǎn)的法國(guó)游船公司，于1994 年被法國(guó)國(guó)有銀行里昂信貸銀行下屬的子公司CDR收購(gòu)。CDR在收購(gòu)結(jié)束后又不斷為Stardust注資，以維持其運(yùn)營(yíng)，注資金額總計(jì)4億法郎。CDR對(duì)Stardust的日常運(yùn)營(yíng)不受里昂信貸銀行掌控，在短短4年后又以令人瞠目的200萬(wàn)法郎低價(jià)將Stardust的所有股權(quán)變賣。經(jīng)調(diào)查，歐委會(huì)發(fā)現(xiàn)里昂信貸銀行不論從人事任免還是股東權(quán)益都完全控制了CDR，由此判斷CDR的注資行為屬于國(guó)家行為。在歐委會(huì)看來(lái)，CDR對(duì)Stardust的注資行為明顯不屬于正常的市場(chǎng)行為，CDR一定受政府指控，懷著非商業(yè)目的實(shí)施了注資，因此判定該注資行為構(gòu)成了國(guó)家援助。但是之后歐委會(huì)既沒(méi)有對(duì)給付行為的“可歸因性”進(jìn)行說(shuō)明，又沒(méi)有對(duì)行為是否符合市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行有力論證，因此在訴訟中遭到慘敗。歐洲法院指出：“不能僅僅因?yàn)閷?shí)施投資的主體是國(guó)有企業(yè)就將投資行為歸因于國(guó)家”，歐委會(huì)必須證明其“可歸因性”。

（二）市場(chǎng)投資者原則

在證實(shí)了國(guó)有企業(yè)行為歸因于成員國(guó)政府之后，歐盟委員會(huì)還必須證明該行為不符合市場(chǎng)規(guī)律，方能確定其為國(guó)家援助行為。歐洲法院的判例實(shí)踐來(lái)看這兩項(xiàng)測(cè)試在國(guó)家援助認(rèn)定中缺一不可，否則都會(huì)導(dǎo)致歐委會(huì)敗訴。

市場(chǎng)投資者原則就是指成員國(guó)政府的行為符合市場(chǎng)規(guī)律，如與相同條件下的私營(yíng)企業(yè)的行為相吻合，就不構(gòu)成國(guó)家援助。政府與國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)給付行為，即使不與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下私人企業(yè)的行為完全吻合，也不一定構(gòu)成國(guó)家援助。因?yàn)樵趯?shí)踐中，私人企業(yè)也可能會(huì)做出非理性的決策，因此也不可能要求政府或國(guó)有企業(yè)的每一次交易都符合私人投資理性。在瑞安航空公司案（ Ryanair）中，瑞安航空公司與布魯塞爾南機(jī)場(chǎng)簽訂了一系列合作協(xié)議，其中包括： 布魯塞爾南機(jī)場(chǎng)為瑞安員工的住宿費(fèi)用、培訓(xùn)飛行人員及購(gòu)買(mǎi)辦公室用品的費(fèi)用提供不超過(guò)294萬(wàn)歐元的補(bǔ)貼。比利時(shí)瓦倫地區(qū)政府擁有布魯塞爾南機(jī)場(chǎng)95%的股份，經(jīng)“可歸因測(cè)試”，機(jī)場(chǎng)行為被法院視為政府行為。但是法院同時(shí)指出，“必須從整體上把握該交易行為”，來(lái)判斷其是否符合市場(chǎng)規(guī)律。法院指出，布魯塞爾南機(jī)場(chǎng)是一家小機(jī)場(chǎng)，瑞安公司是唯一愿意在此建立定期航班的航空公司；整個(gè)招投標(biāo)程序是全公開(kāi)的，且補(bǔ)貼額度也是合理的，有很清晰的商業(yè)目的 。地區(qū)政府和布魯塞爾南機(jī)場(chǎng)的補(bǔ)貼行為符合市場(chǎng)規(guī)律，不構(gòu)成國(guó)家援助。此外在Salomon案中，幾家國(guó)有銀行同時(shí)免除了一家瀕臨破產(chǎn)且正在重組的企業(yè)的部分債務(wù)。委員會(huì)與法院均認(rèn)為，根據(jù)合理原則，免除債務(wù)的行為不構(gòu)成國(guó)家援助，因?yàn)槠髽I(yè)破產(chǎn)可能會(huì)加劇銀行的損失 。

歐委會(huì)在適用市場(chǎng)投資人原則的過(guò)程中必須從整體上把握交易行為，并考慮諸多經(jīng)濟(jì)因素，例如交易是否具有經(jīng)濟(jì)合理性。類似經(jīng)濟(jì)合理性等很難從概念上界定，而是必須通過(guò)案例的積累和政策、法規(guī)的出臺(tái)不斷加以完善。

三、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家援助制度旨在限制和預(yù)防成員國(guó)所給予的不公平的國(guó)家援助，歐盟的國(guó)家援助制度相關(guān)立法對(duì)中國(guó)有很好的借鑒作用。歐盟是一個(gè)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)政治合作組織，歐盟已通過(guò)立法、司法等方式不斷完善國(guó)家援助制度。而中國(guó)作為一個(gè)同樣龐大的具有區(qū)域性的國(guó)家，國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼、壟斷問(wèn)題的嚴(yán)重性比歐盟更勝一籌。雖然我國(guó)已出臺(tái)了《反壟斷法》，但是只有零星關(guān)于行政補(bǔ)貼的規(guī)定，然而在實(shí)踐中需要對(duì)補(bǔ)貼援助行為定性進(jìn)行規(guī)范。更值得提出的是我國(guó)地方保護(hù)主義與歐盟成員國(guó)保護(hù)主義極其相似，所以我國(guó)有必要借鑒歐盟的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，來(lái)完善我國(guó)的相關(guān)制度，如可歸因性原則與市場(chǎng)投資人原則等。

作者簡(jiǎn)介：陳一夫（1992-）男，漢族，浙江溫州人，華東政法大學(xué)研究生，研究方向：國(guó)際法學(xué)

（作者單位：華東政法大學(xué)）