20世紀美國就業政策調整及其對中國供給側改革的借鑒意義

楊超

[摘要]20世紀美國政府對就業政策的調整實質就是通過政府干預對勞動力供給進行調節。美國的經驗教訓對于中國供給側結構性改革具有借鑒意義，它驗證了政府對就業市場的干預是促進經濟良性運行的有效手段，從行政管理、反歧視等方面提供了借鑒。中國的改革應避免美國政策調整中的應急性等缺點和不足。

[關鍵詞]美國；就業政策；“肯定性行動”；中國；供給側改革

[中圖分類號]K712 [文獻標識碼]A [文章編號]1000—3541（2017）03—0099—07

筆者認為，20世紀美國就業政策的變遷是美國政府干預經濟、干預就業市場的重要舉措，不僅充分反映出美國勞動力供給方面調整的長期性，還典型地體現了就業政策、人力資源因素在經濟發展中舉足輕重的地位。本文通過對20世紀美國就業政策調整的梳理，從經濟、政治和民權等多角度出發分析政策調整的內在背景，解讀政策的特點與得失。在此基礎上，分析美國政府就業政策調整、勞動力供給改革對中國當前供給側結構性改革的借鑒意義。

一、20世紀美國勞動力供給方面的調整

在現代歷史上，實行供給方面的改革是經濟結構調整的一種重要方式，美國就曾采取過類似舉措。雖然美國全面、系統的供給改革始于20世紀80年代里根政府時期，但筆者認為，美國局部性的供給改革早已在此之前悄然啟動——20世紀美國歷屆政府就業政策的調整和變遷，實質上就是對勞動力供給進行改革的過程。“近半個多世紀以來，歷屆美國總統處理經濟問題的歷史，就是他們……摸索著對付失業和經濟膨脹，以實現經濟增長的歷史”。20世紀美國政府就業政策調整一方面反映出美國兩黨在治國方面理念的變化；另一方面，也是美國政府隨著經濟、政治形勢的演變而采取對策、調節勞動力供給的過程，其階段性特點比較突出。筆者認為，美國20世紀就業政策調整過程可分為四個時期。

（一）新政以前：間接干預

從建國伊始到20世紀初期，美國聯邦政府幾乎沒有對就業市場進行過直接干預，有限的干預主要體現為通過教育政策、移民政策“間接性地影響國內就業市場勞動力數量與技術的供給”。從教育政策方面看，對就業影響最大的當屬《莫里爾法案》。第一個《莫里爾法案》頒布于1862年，規定由聯邦政府向州贈地，用于建立農業和機械工程方面的高等院校，前后總計建校達60余所；1890年頒布的第二個《莫里爾法案》進一步強化了贈地學院的財政保障。《莫里爾法案》是聯邦政府干預高等教育、間接干預勞動力市場、促進就業的重要手段。通過《莫里爾法案》及其配套法律的實施，贈地學院積極推廣實用知識、普及農業科技教育，為美國社會培養了大批實用型人才，這對于鍍金時代乃至20世紀美國的經濟發展起到了巨大支持作用。此外，移民政策的調整也是美國政府間接影響勞動力供給的手段。這種轉變最典型地體現在19世紀70年代以后，美國政府移民政策的變化方面。70年代后，美國排外主義大行其道，以1882年排華法案為標志開始實施限制性移民政策。該政策具有鮮明的種族歧視色彩，但“其中鼓勵文化和技術素質較高的移民的特點卻十分突出”。該政策符合美國自身經濟發展需求，是聯邦政府吸引人才、擴大技術勞動力供給的手段。

“進入20世紀后，聯邦政府仍繼續堅持政府責任最小化”。盡管隨著壟斷資本主義的發展、社會矛盾日益尖銳，聯邦政府不得不采取一些措施加強對就業、勞動力供給方面的某些調整，但并未改變間接干預的基本方式和原則。在西奧多·羅斯福總統時期，迫于社會各階層的強烈呼吁，聯邦政府在勞資關系方面進行了一些調控，出臺了有關最低工資、工作條件的立法，但保護對象有限，不具有普遍適用性。一戰后期，由于勞動力嚴重短缺，威爾遜政府也在促進黑人就業、消除就業歧視方面做出了一些努力。但這些干預政策均非美國政府經濟常態，表現出很強的應急性特點。此后共和黨執政時期，自由放任成為經濟準則，最終在胡佛總統時期大蕭條到來。面對危機的逐漸加深，迫于壓力，1931年國會通過了《聯邦就業穩定法》，但措施非常消極，只局限于縮短工時、降低工資，引導企業主和工人之間自愿合作，而把更多的責任推卸給社區、慈善機構、地方政府。這種對就業市場的干預具有很強的間接性、暫時性和有限性，基本原則仍然是保證政府干預的最小化，所以，最終只能任危機肆虐，無力回天。

（二）從新政到卡特政府時期：積極干預為主

該時期聯邦政府通過各種方式加強對就業市場的干預、主動調整就業政策、優化勞動力供給。

圍繞就業問題，新政最主要的成就是承認政府有責任保障就業，開始了政府干預就業的新時期。這首先源于大蕭條帶來的治國理念改變，也源于富蘭克林·羅斯福總統對聯邦政府在就業方面責任的認知。他在1934年6月的咨文中談道：“家庭安全、生計安全、社會保險安全這三個重大目標，是我們能夠提供給美國人民的最低限度的承諾，是每個愿意工作的個人和家庭的權利。”在1943年1月的國情咨文中，羅斯福再次強調就業權利是免于匱乏的自由和權利，美國政府能夠保證。同年3月，羅斯福總統向國會提交了名為《保障、工作和救濟政策》的報告，提出了包括工作權利、公平工資權利、休息權利等在內的一系列目標，從各方面強化就業保障。在此基礎上，新政時期聯邦政府在就業方面逐漸加強了干預和調節。在羅斯福的積極敦促下，30年代，國會先后頒布了《就業穩定法》《全國工業復興法》《公平勞動標準法》等法案，行政當局也發布了8587號、8802號、9346號等一系列總統行政命令，興辦公共工程，增加就業機會，調解勞資關系，保護勞工權益，禁止就業歧視。通過加強政府干預，調整就業政策，最終使美國擺脫了經濟危機，并為軍事勝利奠定了物質基礎。

二戰后，杜魯門政府繼續按照羅斯福政府的政策走向加強對就業市場的干預。該時期制定的《1946年就業法》再次明確了政府在促進就業方面的責任。國會還通過了《1946年職業教育法》，規定由聯邦政府撥款對失業勞工進行培訓。

共和黨艾森豪威爾政府對政府干預有所限制，但總體上仍延續民主黨時期的政策。1953年，艾森豪威爾簽署10479號行政命令，宣布促進全部可利用人力資源的最充分的利用是國家經濟和安全的利益所在，為所有基于政府合同的合格就業人員和正在尋求就業人員促進平等就業機會是美國政府的政策，確保履行并完成美國政府的平等就業機會計劃是美國政府合同機構和政府合同商的責任。該行政命令表明，美國政府已經開始把促進人力資源的充分利用和實現平等就業與國家利益緊密聯系起來。

進入60年代，面對著美國社會出現的“人力革命”、結構性失業等經濟現狀，肯尼迪政府著手開拓就業領域的“新邊疆”，政府對就業市場的干預進一步從促進就業走向高效地利用人力資源、保障公平就業，開啟了從追求就業的“量”到追求“質”的轉變。1961年，肯尼迪總統簽署10925號行政命令，提出了“肯定性行動”的概念。該命令宣布，在聯邦政府和政府合同中為所有合格的人促進和確保無種族、宗教、膚色或民族來源歧視的平等就業，這是美國政府的責任和政府行政機構的政策；通過最高效地使用全部可利用人力資源來促進經濟、安全和國家防御，是美國的一般利益和福利；擴大和加強努力以促進就業機會的全面平等是緊迫的需要。在肯尼迪總統敦促下，國會通過了《1962年人力開發與培訓法》，主要針對技術水平落后的失業者進行培訓；頒布了《1963年職業教育法》，通過聯邦與州的合作，加強職業教育。約翰遜總統時期，在行政部門積極推動下國會通過了1964年《經濟機會法》，制訂了一系列有針對性的就業和培訓計劃以消除貧困；國會還頒布了《1964年民權法》，第一次以立法形式明確禁止在種族、膚色、宗教、性別或民族來源方面實行就業歧視，這在美國追求平等的歷程中具有里程碑式的意義。在該法律原則基礎上，1965年約翰遜總統發布了11246號行政命令，開啟了“肯定性行動”，禁止在就業領域實行種族、信仰、膚色或民族來源方面的歧視，并明確了政策執行機構、規定了獎懲措施。

尼克松總統上臺伊始試圖改變“新政”式道路，結束凱恩斯主義以政府高投入、高通貨膨脹來消除經濟停滯和高失業率的經濟策略。但是，美國當時面臨的“滯漲”局面使尼克松政府左右為難。為了恢復經濟、擴大就業，尼克松政府最終只能重拾凱恩斯主義國家干預的老路。尼克松政府時期，國會先后制定了《1971年緊急就業法》《1972年州與地方財政援助法》《1972年平等就業機會法》《1973年全面就業與培訓法》等法律。尼克松政府行政當局還頒布了一系列行政命令，減少失業，最大限度地促進地就業；同時加強各州和地方政府在保障就業方面的權責，嘗試就業管理和就業政策實施的重心下移；積極擴大公共就業計劃；進一步推進平等就業。福特、卡特政府時期，聯邦政府就業政策也基本沒有背離政府干預的路線。

從新政到卡特政府時期，美國政府通過立法、行政命令等方式明確宣示政府在就業方面的責任，加強對勞工的培訓，通過興辦公共工程等方式增加就業機會、促進就業，從而加強了對就業市場的干預；政府還輔之以相關輔助措施，保障勞動者權利，禁止就業歧視。正是由于新政以來美國政府不斷加強對就業市場的干預，美國不但擺脫了20世紀30年代的危機，而且保持了二戰后直至20世紀60年代總體上的經濟良好態勢。

（三）里根、布什總統時期：保守主義

在卡特政府后期，滯漲、勞動生產率下降等問題已極為嚴重，美國在資本主義世界的經濟比重持續下降，主張徹底結束新政管理模式、鼓吹保守主義的呼聲日益高漲。為結束“新政模式”帶來的大政府、大赤字、大包袱等弊病，1981年2月，里根向國會提出了“經濟復興計劃”，以強硬的保守主義姿態制定了包括減稅、壓縮聯邦政府非國防開支、減緩貨幣增長速度、放松政府管制等內容的經濟政策。此即是反凱恩斯主義、以供應學派和貨幣主義理論為基礎的所謂“里根經濟學”。“里根經濟學”走與新政模式相反的道路，其總原則就是減少政府管制和干預，以市場經濟為導向，突出自由競爭，鼓勵個人努力，但是里根政府“經濟復興計劃”自身矛盾性導致1981年美國爆發了經濟危機，大量企業倒閉、財政赤字和失業率飆升。因此，里根政府不得不再度調整政策，在1982年中期以后，重新實行增稅、擴大貨幣供應量等措施。通過供給方面的反復調整，美國經濟得以持續回升，失業率從1982年、1983年的9.5%降到1988年的5.4%。

里根政府的就業和培訓政策集中體現為1982年的《崗位培訓伙伴關系法》。該法案充分實踐了里根政府的保守主義路線：減少聯邦政府的干預，強化州政府和地方政府在聯邦就業培訓計劃中的作用，大幅度削減就業培訓的財政支出。該法案“各項條款規定的撥款每年平均在33億到36億美元之間，加上該法案以外的其他培訓計劃的支出，每年總額僅僅相當于1977—1981年間的50%”。布什政府在經濟方面基本上沿襲了里根時代的理念和政策。

（四）克林頓政府：中間道路

正如黃安年教授所指出的，20世紀80年代治理經濟滯脹的成效“是以高赤字和高貿易逆差的沉重代價換來的，它困擾了布什政府，也給克林頓政府留下了難以收拾的來自擴大和收縮、福利保障和就業自立、政府干預和管理弊端兩方面問題的困境”。面對美國經濟困境，克林頓政府在國內經濟政策方面走上了“中間道路”或稱“第三條道路”。克林頓政府鼓吹的“第三條道路”就是為克服“新政”模式和共和黨政府“劫貧濟富”政策的弊端，而將“新政”傳統和共和黨的某些主張有機地融合、重組，或者如唐海軍所云：“是在自由資本主義和社會民主主義之間進行的一種‘政治嫁接。”在“第三條道路”思想的主導下，克林頓政府既注意發揮市場機制的作用，同時也不放松國家宏觀調控。在就業政策上，克林頓政府力求擴大就業、追求工作福利。1992年國會通過了《崗位培訓伙伴關系法修正案》，加大了政府對培訓失業者的資金投入，優化了管理模式，加強了服務職能，有力地促進了90年代末的美國就業。1996年，國會通過了《個人責任與工作機會協調法》，對貧困家庭予以援助，加強職業培訓。克林頓政府的經濟政策卓有成效，從1993年起，美國的經濟情況有所好轉，經濟衰退結束。

總體而言，20世紀美國的就業政策經歷了幾多變遷，其基本發展趨勢是從間接干預到直接干預，再到減少干預。不同階段的目的性也比較鮮明：新政以前是以自由放任為圭臬，新政時期以消除危機為目的，二戰后到60年代前，以延續穩定、繁榮為宗旨，60年代民主黨政府意在消除貧困、禁止歧視，70年代則以解決失業和滯脹問題為要務，80年代共和黨時期嘗試以保守主義取代傳統的凱恩斯主義、結束經濟滯脹，90年代起克林頓以“中間道路”博采眾長。

二、20世紀美國政府就業政策調整的特點

縱觀20世紀美國政府就業政策的變遷可見，美國在供給與需求、失業和通貨膨脹之間的平衡、改革貫穿始終；勞動力供給方面的調整和改革自新政起就一直是美國政府人力政策的主旋律，是美國政府干預經濟、調整勞動力供給的重要手段。在這個過程中，20世紀美國就業政策調整呈現出以下特點：

第一，就業政策的調整和改革受到政治、經濟形勢和執政黨更迭的影響，應急性特點突出。對照20世紀美國就業政策變化與政治、經濟形勢變化曲線可見，二者基本是同步的，表明政府的干預是必要的，是應對危機的有效方式。新政以前，美國有限的間接干預已不適應20世紀資本主義經濟發展的需要，導致在經歷20世紀20年代的表面繁榮之后，美國陷入大蕭條。在這種情況下，羅斯福總統實施新政，政府主動干預經濟、干預就業市場，最終消除了危機。尼克松總統雖然想放棄凱恩斯主義，但是理念服從于現實，最終還是重歸故道。而20世紀80年代政府對就業政策的新調整，也是在美國面臨滯脹危機的情況下，里根政府再次做出的新選擇，減少聯邦政府的干預，強化地方政府的作用，削減就業培訓的財政支出。

從政策實施成效來看，短期效果明顯，但長期效果有限。20世紀的幾次就業政策調整，是美國各個時期整體經濟戰略的一部分。政策調整后短期內均取得了良好效果：新政結束了危機，并成為80年代以前美國經濟的基本路線，保障了持續繁榮；里根經濟學結束了滯脹，帶來了長達92個月的經濟增長。但是，新政之后的經濟滯脹、后里根時代的經濟衰退、2007年的次貸危機，以及美國戰后八次經濟危機、一個世紀政策的頻繁調整都表明，美國的就業政策實際上淪為一種對策，見招拆招、隨機應變，不具有長期性、穩定性，應急性特點比較突出。造成這種情況的原因固然包括經濟、政治、軍事、民權等因素的變化，但不可否認，政黨政治是其中的重要影響因子。美國兩黨治國理念不同，在輪流執政的過程中，經濟政策成為實踐其治國理念的一個試金石，結果導致經濟政策、就業政策更迭，嚴重影響了經濟的穩定性。

第二，聯邦政府各部門、聯邦與州和地方協同并舉。在就業政策的制定、實施過程中，聯邦政府各部門之間，以及聯邦與地方政府之間的協同合作起到積極的推動作用。新政時期，羅斯福總統敦促國會制定了一系列恢復經濟的法律，如《全國工業復興法》《緊急救濟撥款法》等，成立了專門機構公共工程管理局、工程振興局等，落實法律規定，協調各部門的行動，擴大就業機會。行政部門、立法部門緊密結合，最高法院最終也順應大局、積極支持新政。聯邦政府層面合力推進新政，促使美國走出經濟危機。另外一個聯邦三權合作的典范，當屬60年代反歧視政策、“肯定性行動”制定實施過程中三權之間的默契。

此外，聯邦與州和地方之間的合作也在促進就業方面功不可沒。如果說新政以后直至60年代主要是依靠聯邦政府統一制定、實施促進就業和人力培訓政策，那么到了60年代末期，州和地方政府的支持、參與、合作則日漸增多而且舉足輕重。隨著社會轉型、就業問題日益復雜，聯邦政府難以大包大攬。這也導致尼克松政府上臺后政策轉向。尼克松認為，美國已經“到了拋棄那種家長式政治——‘華盛頓了解得最清楚的政策的時候了”。尼克松時期的國會立法和行政法規加強了對州和地方政府的約束和權責要求。在根據《人力開發與培訓法》設立的各種計劃中，聯邦政府主要與州和地方機構打交道，而在執行“集中就業計劃”時，聯邦政府甚至繞過了州而直接與地方機構交涉。《1971年緊急就業法》《1973年全面就業與培訓法案》也都實行聯邦資助、地方操作的模式，充分發揮了州和地方政府的作用。聯邦層面及聯邦、地方之間的合作，減少了掣肘和內耗，提高了工作效率，促進了就業政策高效、有序地實施，也有利于及時接受反饋、發現問題、調整政策。

第三，針對不同失業群體，促進就業舉措靈活多樣。20世紀美國就業政策調整過程中的又一個顯著特點，是政策的針對性、多元化。在新政時期，聯邦政府不僅考慮到整體數量上減低失業人口，還考慮到不同層次就業人員的不同需求，因人而異、有的放矢地給予解決。除了通過興辦公共工程、以工代賑等路徑擴大就業以外，針對作家、音樂家等群體的失業問題，聯邦政府設立專門項目、劃撥經費支持其就業；針對大批青年失業、增加社會動蕩的情況，聯邦政府制訂并實施了相應計劃，組織民間資源保護隊、全國青年團，把資源保護、道德規范、軍事訓練、繼續教育有機結合，取得了較好效果。此后聯邦政府的就業政策、法規也都沿襲了新政傳統，就業政策的層次性、目的性清晰。60年代，聯邦政府依據《1964年經濟機會法》等法案，針對青年人設立了職業團、街區青年團等計劃，針對成年人設立了成人教育計劃等，針對少數族裔、貧困家庭分別實施了不同的資助、扶持、培訓計劃。聯邦政府的就業政策層次分明，指向性強，不但有利于減少失業，而且能夠有效開發、利用人力資源，促進就業質量的提升。

第四，救濟、培訓、反歧視與促進就業政策相結合。自新政以來，特別是民主黨執政時期，對失業人口的救濟和培訓始終與促進就業的政策同步。20世紀30年代，面對大量失業貧困人口，羅斯福總統敦促國會于1933年頒布了《聯邦緊急救濟法》，設立管理局，向各地發放救濟金；60年代，針對由結構性失業、種族和性別歧視、女性單親家庭結構等因素造成的弱勢群體的救濟始終沒有中斷。但是，救濟只能解燃眉之急，“授人以魚不如授人以漁”。美國政府在實行救濟措施的同時，還積極實行各種人力培訓計劃和職業教育，提高失業者的文化和技能水平，為其重新進入就業市場創造條件。這也成為聯邦政府干預就業市場、促進就業的有效手段。類似的政策如新政時期的《失業救濟法》，1946年《退伍軍人訓練計劃》《職業教育法》，1962年《人力開發與培訓法》，1964年《經濟機會法》，1971年《緊急就業法》，1973年《全面就業與培訓法》，1982年《崗位培訓伙伴關系法》等。

反歧視在20世紀美國就業政策調整中日益得到強化，是又一個不爭的事實。20世紀以來，在少數族裔、婦女等弱勢群體爭取平等斗爭的壓力下，伴隨著勞動力需求的變化，反歧視政策在就業政策調整中日益凸顯其重要性。一戰后期，由于勞動力資源短缺，威爾遜政府在黑人就業問題上做出了一些努力，但“一戰期間試圖通過影響聯邦政府來打擊歧視的努力顯得虛弱、缺乏自信和不合理”。新政時期，聯邦政府開始關注普遍存在的就業歧視問題，在“新政”時期的法律命令如《全國工業復興法》、8587號行政命令中開始出現禁止歧視的規定。8802號行政命令則更加明確宣布了政府在反就業歧視中的責任。在此基礎上，反就業歧視的法規、命令不斷頒布并得以完善，直至60年代以約翰遜總統發布的11246號行政命令為標志“肯定性行動”政策問世。該政策明確了政府在平等就業中的責任，強調政府部門需要采取積極措施履行這一職責；擴大了平等就業的保障范圍；強化了對政府合同承包商和分包商的管理機制，標志著美國政府平等就業政策的初步形成。

20世紀美國政府通過以救濟、培訓和反歧視等配套政策與促進就業政策相互支撐，幫助失業人口解決短期生計；支持失業人口重新進入就業市場，禁止就業領域的歧視性行為。這些舉措不僅有利于就業政策的實施，還也緩解了社會矛盾和種族沖突。當然，由于矛盾的根源難以消除，這種緩解只能是暫時的、局部的。

三、20世紀美國就業政策調整對中國當前供給側改革的借鑒意義

美國20世紀的就業政策調整盡管有其自身的國家烙印、時代特征、制度特點，但其經驗教訓對于當今中國的經濟改革還具有一定的借鑒意義。

首先，通過對比20世紀美國的變革，有利于進一步堅定對當前中國改革的自信心。美國學者約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）認為：“片面強調供給側改革的建議是幼稚的。”這說明，有人對中國的供給側結構性改革還缺乏正確的認識。從美國歷史上的改革來看，20世紀以來，自由放任政策已經因其不適應現代經濟發展的需要而淡出歷史舞臺。市場經濟的良性運行需要國家層面對經濟的干預，包括對勞動力供給數量和質量的調整、對人力資源的合理開發和利用。因此，適時地對經濟進行調整，無論是從供給側，還是需求側；是緊縮，還是擴大，都是政府的責任，是必要的。據此，應進一步堅定對中國改革的必要性、合理性的認知。

當然，中國的改革不會以美國為樣板，不會走美國應急性、短期性的舊路。長期以來，中國一直堅持走可持續發展的道路，不僅在資源利用方面，還體現在經濟結構性調整方面。當前這種針對供給側的效率低下而實行的經濟結構性調整，是整體經濟長期發展的邏輯后果，是“通過體制、結構的改革，把統一、開放、競爭有序的市場體系建立起來，發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場建立起一個有效的激勵機制來實現結構的優化”。但是，中國的供給側結構性改革不是無視需求，而是更強調供給與需求的協調發展：“國務院總理李克強在主持召開‘十三五《規劃綱要》編制工作會議時強調，要在供給側和需求側兩端發力促進產業邁向中高端。”“《關于積極發揮新消費引領作用加快培育形成新供給新動力的指導意見》《關于加快發展生活性服務業對促進消費結構升級的指導意見》兩大重磅文件下發，也體現了‘兩端發力的重要導向。”這些政策說明，中國的改革不會顧此失彼，不會重供給而忽視需求，而是要建立起更加完善的市場經濟體系。

其次，必須重視加強人力資源的供給側改革。從理論上看，人力資源是生產活動和經濟發展過程中最重要的資源，直接決定著經濟發展的水平、規模、速度。通過人力資源的合理開發與利用，調整勞動力供給的質和量，對于一個國家的經濟發展至關重要。隨著知識經濟時代的來臨，人力資源管理日益受到重視。從實踐方面來看，美國20世紀就業政策調整的歷程表明，新政以來，美國歷屆政府都在關注著勞動力的供給改革，通過擴大就業、救濟政策、培訓政策、反歧視政策等各種舉措，在勞動力的數量、質量兩方面采取措施保證美國經濟發展的人力資源優勢。即便是在里根政府時期、保守主義盛行的時代，美國政府在總體上放松經濟管制的同時，仍頒布了1982年《崗位培訓伙伴關系法》，加強對勞動力的培訓，美國政府對人力資源的重視可見一斑。

人力資源的改革應成為中國供給側改革的重要內容。勞動力供給側改革體現了整體改革目標中的“一降一補”：人力資源的有效利用就是“降成本”，提高勞動力素質就是“補短板”。但應該看到，當前中國經濟發展面臨勞動力方面的重重不利因素：人口紅利逐漸下降，人口結構趨于老齡化；科學技術的發展日新月異，結構性失業比例增大；供給側改革要求進一步發展高科技產業、鼓勵技術創新，需要協調好勞動力供給的量和質，做到既保證經濟發展，又能促進就業、保障民生。這一切難題，都需要在改革中合理化解，變不利因素為助力因素。對照美國的經驗教訓，要建立合理的人力資源管理機制，中國的人力資源改革應注意以下三個方面：

其一，制定目標明確、層次清晰、針對性強的就業政策促進人力資源供給。如前所述，20世紀美國的就業政策具有針對不同失業群體、靈活多樣，以及配套措施完備等特點。中國要合理開發、利用人力資源，在制定就業政策時應借鑒美國的上述經驗。針對勞動人口和非勞動人口、藍領工人和高層次人才、所屬地區為發達地區或欠發達地區等不同情況，有的放矢地制定就業政策，確保政策到位；要建立健全的配套措施，把就業政策與培訓、救濟、反歧視結合起來，加強政策的保障力度；在培訓方面，要建立起立體化、多層次、全方位的培訓體系，滿足包括結構性失業人員、季節性失業人員、貧困家庭失業人員、留守人員、在校學生等在內的不同群體的不同需求，提升勞動力素質和信息化程度，引導不同層次勞動力在時間、空間上的合理流動，避免人才浪費和不合理集中；要注意把整體供給側改革與就業政策協調起來，避免顧此失彼，產生新的問題。總之，要通過綜合、配套政策，引導勞動力有序遷移、合理分布，促進勞動力的有效供給，努力實現充分就業，從而為經濟可持續發展提供良好的人力資源條件。

其二，明確政府定位，建立寬松適度、行之有效的行政管理機制。借鑒美國政府的管理經驗和教訓，建立有度管理的行政機制。要避免單純用行政命令推進改革。“用行政命令調結構，不但無效，甚至有反效果”，“我們要發揮市場的作用……政府要起的作用不是直接下手去調結構，而是提供公共品”。要在各方面為經濟發展創造良好的環境和條件。當然，在管理上避免一刀切、行政化的同時，美國的教訓也告訴我們不能走向另一個極端——自由放任、過度依賴市場，那將導致市場無序競爭、嚴重內耗和資源浪費。要建立起一套寬嚴有度的改革管理體制。把改革政策落實到位，還要求不同行政部門在分工明確的基礎上必須加強彼此的合作，避免推諉扯皮。行政部門在實施改革措施的同時，需隨時關注政策效果、多方接受反饋，及時進行必要的政策調整。通過市場需求和政策引導有機結合，實現人力資源的優化配置。

其三，勞動力供給側改革要把消除就業歧視作為重要內容。從20世紀美國的就業政策調整中我們看到，以消除對少數族裔和婦女等弱勢群體的歧視為目的的就業舉措不斷得到加強，直至60年代“肯定性行動”政策的出臺。這些舉措優化了人力資源配置，緩解了種族間矛盾，助推了經濟發展。中國雖然不存在種族歧視，但是性別歧視、學歷歧視、資歷歧視還是成為當前平等就業中的嚴重障礙。只要存在不平等，就會破壞經濟發展環境，不利于供給側改革的順利進行。因此，中國應進一步完善反就業歧視的法律法規。在反歧視政策制定過程中，應在法律原則基礎上，充分利用司法和行政手段將反歧視立法細化，使其更具可操作性。要加強反就業歧視部門的隊伍建設，在加強國家級組織和領導的同時，強化地方政府和部門的責任和職能，增加資金投入和權限。要建立政策實施的反饋機制，建立更加高效的投訴和處置制度。

結語

20世紀美國政府適應經濟發展需要、不斷調整就業政策，實質就是從勞動力供給方面進行經濟變革。美國的政策調整對于當今中國的供給側改革具有一定借鑒作用，不但驗證了適時進行供給改革是經濟發展的一種有效手段，而且實證了政府對勞動力市場的干預、對就業政策的調整是經濟改革取得成效的必然方式。中國的改革不會走美國應急性、短期性的舊路。歷史上的經驗教訓告訴我們，制定目標明確、層次清晰、針對性強的促進就業政策，建立寬松適度、行之有效的行政管理機制，把消除就業歧視作為勞動力供給改革的重要內容，實現勞動力素質進一步提高、人力資源配置的優化，有利于加快“一降一補”，加速推動中國經濟走上引領型發展道路。