加強(qiáng)和改進(jìn)部門預(yù)算項目的支出預(yù)算管理

徐雪榮 胡瑋 李霞 王潔

摘 要：部門項目支出預(yù)算是預(yù)算的重要組成部分，其管理水平的高低直接影響到部門工作任務(wù)的完成和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。如何做好部門項目支出預(yù)算管理工作是當(dāng)前各部門普遍關(guān)注的問題。本文從部門項目支出預(yù)算管理存在的問題入手，就如何加強(qiáng)部門項目支出預(yù)算管理提出改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：加強(qiáng)改進(jìn) 部門 支出預(yù)算

中圖分類號：F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）01（c）-103-02

1 項目支出預(yù)算的含義

項目支出預(yù)算是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)確定的年度事業(yè)發(fā)展項目，并依據(jù)具體工作內(nèi)容編制的年度項目支出計劃。項目支出又分成建設(shè)性專項和發(fā)展性專項。建設(shè)性專項包括基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、科技三項費用等；發(fā)展性專項包括教育、科學(xué)、衛(wèi)生、文體廣播、農(nóng)林水、社會保障、公安、安全、外事等部門維完成某項特定工作任務(wù)而發(fā)生的專項支出。

項目支出預(yù)算是圍繞著“預(yù)算項目”編制的支出計劃，項目支出預(yù)算具有幾方面特征：一是專項性，項目支出預(yù)算的專項性根植于預(yù)算與業(yè)務(wù)的結(jié)合之中，預(yù)算圍繞項目，項目圍繞特定目標(biāo)，項目預(yù)算是為完成特定工作任務(wù)而編制的經(jīng)費支出計劃，針對不同目標(biāo)或任務(wù)應(yīng)分別設(shè)立項目。二是獨立性，每個項目支出預(yù)算應(yīng)有其支出的明確范圍，項目之間支出不能交叉，如果出現(xiàn)交叉則說明項目的目標(biāo)或任務(wù)有重疊，項目邊界不清，設(shè)置不合理。三是完整性，項目支出預(yù)算應(yīng)包括完成特定目標(biāo)或任務(wù)所涉及的全部經(jīng)費支出，應(yīng)避免將為一個目標(biāo)或任務(wù)而發(fā)生的支出拆解分散到多個項目中去。

2 目前項目支出預(yù)算管理中存在的問題

自部門預(yù)算改革后，財政部不斷采取措施加強(qiáng)項目支出預(yù)算管理：制定項目支出預(yù)算管理辦法，對項目支出實行項目庫管理；加強(qiáng)項目論證、評審和排序，按照輕重緩急予以安排；細(xì)化項目支出預(yù)算編制，大力推動項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)；加強(qiáng)項目支出結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理和使用，有序推進(jìn)項目支出績效評價。改革以來，項目支出預(yù)算管理的明細(xì)程度、規(guī)范性和安全性不斷提高，針對改革之前預(yù)算編制粗放和缺乏控制的情況而言，改革以來采取的各項措施無疑是必須的，其效果也是明顯的，同時，這些改革也為下一步完善部門預(yù)算管理奠定了必要基礎(chǔ)。

總體而言，當(dāng)前的部門項目支出預(yù)算管理屬于“條目預(yù)算”模式，所有項目支出按照類型和用途分類羅列，每一支出項目設(shè)置上限，執(zhí)行中通過各項內(nèi)外部措施確保支出規(guī)定用途使用，且不超出上限。這些做法體現(xiàn)了預(yù)算的“控制導(dǎo)向”，其關(guān)注的焦點在于資源投入以及分配的過程，強(qiáng)調(diào)的是預(yù)算的保障功能和對資金使用過程的合規(guī)性約束，而不是使用公共資源所產(chǎn)生的效果。此外，囿于年度預(yù)算框架，項目“一事一議”、“一年一編”的情況較多，項目管理片段化，難以形成上長期、連貫和穩(wěn)定的政策思路，降低了預(yù)算的前瞻性、整體性和有效性。

面對全面深化改革的新趨勢，目前在項目管理的外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了顯著的變化，隨著預(yù)算管理外部環(huán)境的變化，一些深層次矛盾也逐步顯現(xiàn)：一是預(yù)算項目缺乏科學(xué)合理的立項和分類標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致項目“小、散、碎”，數(shù)量繁多，重點不明。二是項目定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)面臨較大困難和挑戰(zhàn)，總體進(jìn)展緩慢。三是項目庫建設(shè)不夠完善，入庫項目缺乏認(rèn)真的政策研究基礎(chǔ)和嚴(yán)肅的評估評審，項目儲備不足，項目庫的基礎(chǔ)性作用沒有得到充分發(fā)揮。四是項目預(yù)算安排的隨意性問題沒有得到解決，績效管理未有效發(fā)揮對預(yù)算安排的優(yōu)化作用。

3 改進(jìn)項目支出預(yù)算管理的設(shè)想

（1）項目設(shè)置規(guī)則的完善。項目設(shè)置要更加規(guī)范合理，要反映部門的主要職責(zé)所在和可行性的具備，在保障運(yùn)行維護(hù)合理需要的前提下，突出重點，聚集重大改革、重要政策和重點項目，避免交叉重復(fù)。

（2）項目管理方式的改進(jìn)。施行項目分級管理，將部門的具體項目按照職責(zé)、領(lǐng)域規(guī)劃、等歸集，形成若干個相對穩(wěn)定的支出項目。改進(jìn)項目分類方法，客觀反映項目本質(zhì)特征，采取有針對性的管理模式，并按輕重緩急安排預(yù)算。

（3）項目庫管理的加強(qiáng)。做好項目儲備，入庫項目必須在前期政策研究的基礎(chǔ)上形成，具備明確的實施期限、分年度預(yù)算、績效目標(biāo)和評價機(jī)制，實現(xiàn)項目全周期滾動管理。

（4）推進(jìn)項目評審評價。將項目評審嵌入預(yù)算編制流程，部門要組織開展項目評審，并逐步實現(xiàn)評審范圍的全覆蓋，進(jìn)入項目庫的項目原則上要經(jīng)過評審。財政部每年有計劃地選擇一部分重點項目進(jìn)行再評審。積極推進(jìn)項目績效評價，根據(jù)評價結(jié)果調(diào)整以后年度項目預(yù)算安排。

（5）與中期財政規(guī)劃相銜接。要主動加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，做好中期財政規(guī)劃發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的銜接工作。樹立中期財政觀念，擬出臺的增支事項必須與中期財政規(guī)劃相銜接，制定延續(xù)性政策要統(tǒng)籌考慮多個年度，可持續(xù)發(fā)展。

4 改進(jìn)項目預(yù)算管理的措施

4.1 項目的分級管理

部門預(yù)算項目實行分級管理，分為以及項目和二級項目兩個層次。一級項目明細(xì)到支出功能分類的款級科目，按照部門主要職責(zé)設(shè)立并由部門作為項目實施主體，每個一級項目包含若干個二級項目。一級項目要有明確的名稱、實施內(nèi)容、支出范圍和總體績效目標(biāo)，項目數(shù)量要嚴(yán)格控制，項目名稱、實施內(nèi)容和支出范圍等在年度間要保持相對穩(wěn)定。二級項目包括在現(xiàn)有基礎(chǔ)上規(guī)范整合而成的項目和新設(shè)立的項目，立項單位為項目實施主體。二級項目的設(shè)立，要與對應(yīng)的一級項目相匹配，有充分的立項依據(jù)、具體的支出內(nèi)容、明確合理的績效目標(biāo)。二級項目明細(xì)到支出功能分類的項級科目，年初部門預(yù)算按二級項目批復(fù)。

4.2 一級項目管理

按照適用范圍，部門一級項目分為通用項目和專用項目。通用項目由財政部根據(jù)管理需要統(tǒng)一設(shè)立，主要包括有預(yù)算分配權(quán)部門管理的項目和歸口管理的項目等。專用項目由中央部門提出建議，報財政部核準(zhǔn)后設(shè)立。

一級項目的內(nèi)容包括實施內(nèi)容、支出范圍和總體績效目標(biāo)。實施內(nèi)容主要包括立項依據(jù)、涉及的工作任務(wù)、計劃開展的活動等。支出范圍指的是根據(jù)工作任務(wù)或開展的活動，計劃發(fā)生的主要支出的范圍。總體績效目標(biāo)指的是一級項目在預(yù)算年度內(nèi)和三年內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果。設(shè)置一級項目時內(nèi)容必須填寫，主要體現(xiàn)方向性的內(nèi)容。“一上”時，根據(jù)部門申報的預(yù)算和規(guī)劃情況，對一級項目的內(nèi)容要進(jìn)行完整的、更為詳細(xì)的填報，而且相關(guān)內(nèi)容中應(yīng)分別描述與年度預(yù)算和三年規(guī)劃對應(yīng)的情況。“一下”后，根據(jù)財政部下達(dá)的控制數(shù)在“二上”時，要對內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和修改。

4.3 二級項目的管理

二級項目按照項目的重要性，劃分為重大改革發(fā)展項目、專項業(yè)務(wù)費項目和其他項目。二級項目要有明確的實施周期。項目實施周期應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、部門或行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的期限相適應(yīng)，與中期財政規(guī)劃相銜接。除業(yè)務(wù)主管部門已明確批復(fù)實施周期外，項目實施周期一般不超過5年，項目到期后需繼續(xù)安排的，應(yīng)按程序重新立項。

二級項目要與對應(yīng)的一級項目相匹配，有充分的立項依據(jù)、具體的支出內(nèi)容、明確合理的績效目標(biāo)。具體內(nèi)容包括立項依據(jù)、實施主體、支出范圍、實施周期、預(yù)算要求、績效目標(biāo)、可行性論證、評審結(jié)果等。除以上內(nèi)容外，二級項目還應(yīng)填報與年度預(yù)算有關(guān)的相關(guān)管理信息，如項目的密級和期限、是否納入績效評價、是否國庫執(zhí)行重點項目等。

4.4 項目的審核及申報

部門內(nèi)部的項目審核和評審程序，由部門自行確定。對應(yīng)納入評審范圍的項目，評審的結(jié)果是項目審核信息的必要組成部分。在審核和評審過程中，如需調(diào)整的，可以由下級單位調(diào)整后重新上報，也可以由上級單位直接進(jìn)行調(diào)整。項目的相關(guān)信息，最終以部門審核同意為準(zhǔn)。項目排序，部門要對一級項目下的二級項目進(jìn)行優(yōu)先排序。排序?qū)⒆鳛轭A(yù)算和規(guī)劃安排的重要參考因素。

項目支出預(yù)算申報。按照財政部要求的分年度項目支出控制規(guī)模，部門根據(jù)項目的優(yōu)先排序情況，將項目列入預(yù)算和規(guī)劃中，向財政部申報預(yù)算。項目庫申報。按照財政部要求的分年度項目庫控制規(guī)模（略高于年度項目預(yù)算支出規(guī)模），部門根據(jù)局項目的優(yōu)先排序情況，向財政部申報項目庫。項目庫的申報與項目支出預(yù)算的申報同步進(jìn)行。申報的項目庫中包含已列入預(yù)算和規(guī)劃的全部項目，其他未列入預(yù)算和規(guī)劃的項目，根據(jù)優(yōu)先排序情況選擇申報。

4.5 項目的調(diào)整及控制

項目的處理與調(diào)整。根據(jù)審核和評價情況，財政部對項目有三種處理方式：一是審核通過，納入財政部項目庫；二是審核未通過，且項目立項屬于不符合國家有關(guān)政策的，財政部對相關(guān)項目明確標(biāo)識“不予安排”；三是審核未通過，但不違反國家有關(guān)政策的項目，財政部通知部門進(jìn)行調(diào)整后重新申報。對明確標(biāo)識“不予安排”的項目，將隨“一下”控制數(shù)一并反饋進(jìn)入部門項目庫，相關(guān)項目“二上”時不得再納入預(yù)算或規(guī)劃中安排。

核定下達(dá)控制數(shù)。財政部根據(jù)全國中期財政規(guī)劃、財政政策、部門需求等情況，綜合平衡后，核定并下達(dá)部門三年項目支出控制數(shù)。控制數(shù)中明確一級項目和部分重點二級項目的具體分年控制數(shù)。財政部項目庫隨控制數(shù)一并下發(fā)給部門，相關(guān)信息反饋納入部門項目庫。

4.6 項目的批復(fù)和調(diào)整

項目批復(fù)。全國人民代表大會批準(zhǔn)后中央預(yù)算后，財政部以“一級項目+二級項目”的形式批復(fù)各中央部門的年度項目支出預(yù)算。中央部門中期財政規(guī)劃匯總并按程序報批后，財政部以“一級項目+二級項目”的形式下達(dá)各種中央部門的三年項目支出規(guī)劃。

項目的調(diào)整。當(dāng)年安排預(yù)算的項目一經(jīng)批準(zhǔn)，對當(dāng)年的年初預(yù)算數(shù)不得再作調(diào)整，涉及當(dāng)年預(yù)算數(shù)的調(diào)整，按照預(yù)算調(diào)劑的程序辦理。當(dāng)年項目需調(diào)增預(yù)算的，應(yīng)通過部門其他已列入預(yù)算安排的項目調(diào)減的當(dāng)年指標(biāo)解決，部門申請調(diào)整時應(yīng)將調(diào)增和調(diào)減的項目同時報財政部審核。項目的調(diào)整必須全部通過項目庫完成。財政部審核同意的調(diào)整，通過項目庫將相關(guān)調(diào)整信息反饋進(jìn)入部門項目庫。對僅涉及對項目后兩個年度支出計劃調(diào)整的，原則上預(yù)算執(zhí)行中不做調(diào)整，在編制下一年度預(yù)算時統(tǒng)一調(diào)整。

參考文獻(xiàn)

[1] 財政部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門項目支出預(yù)算管理的通知[J].交通財會，2015（6）.

[2] 財政部推動加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門項目支出預(yù)算管理[J].預(yù)算管理與會計，2015（8）.

[3] 內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)本級項目支出預(yù)算管理辦法》的通知[EB/OL].內(nèi)蒙古自治區(qū)政府信息公開發(fā)布平臺，2016-09-14.

[4] 中國財經(jīng)報網(wǎng)[EB/OL].http：//www.cfen.com.cn/web/ meyw/2015-06/04/content_1191957.htm，2015-06-04.

[5] 關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門項目支出預(yù)算管理的通知[EB/OL].http：//www.caam.org.cn/guojiazheng ce/20150518/1005160286.html，2015-05-18.

[6] 宗禾.中央部門項目支出預(yù)算管理將循新模式[N].中國財經(jīng)報，2015-06-04（001）.