加強和改進部門預算項目的支出預算管理

徐雪榮 胡瑋 李霞 王潔

摘 要：部門項目支出預算是預算的重要組成部分，其管理水平的高低直接影響到部門工作任務的完成和事業發展目標的實現。如何做好部門項目支出預算管理工作是當前各部門普遍關注的問題。本文從部門項目支出預算管理存在的問題入手，就如何加強部門項目支出預算管理提出改進措施。

關鍵詞：加強改進 部門 支出預算

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）01（c）-103-02

1 項目支出預算的含義

項目支出預算是行政事業單位為完成其特定的行政工作任務或事業發展目標確定的年度事業發展項目，并依據具體工作內容編制的年度項目支出計劃。項目支出又分成建設性專項和發展性專項。建設性專項包括基本建設、企業挖潛改造、科技三項費用等；發展性專項包括教育、科學、衛生、文體廣播、農林水、社會保障、公安、安全、外事等部門維完成某項特定工作任務而發生的專項支出。

項目支出預算是圍繞著“預算項目”編制的支出計劃，項目支出預算具有幾方面特征：一是專項性，項目支出預算的專項性根植于預算與業務的結合之中，預算圍繞項目，項目圍繞特定目標，項目預算是為完成特定工作任務而編制的經費支出計劃，針對不同目標或任務應分別設立項目。二是獨立性，每個項目支出預算應有其支出的明確范圍，項目之間支出不能交叉，如果出現交叉則說明項目的目標或任務有重疊，項目邊界不清，設置不合理。三是完整性，項目支出預算應包括完成特定目標或任務所涉及的全部經費支出，應避免將為一個目標或任務而發生的支出拆解分散到多個項目中去。

2 目前項目支出預算管理中存在的問題

自部門預算改革后，財政部不斷采取措施加強項目支出預算管理：制定項目支出預算管理辦法，對項目支出實行項目庫管理；加強項目論證、評審和排序，按照輕重緩急予以安排；細化項目支出預算編制，大力推動項目支出定額標準體系建設；加強項目支出結轉結余資金管理和使用，有序推進項目支出績效評價。改革以來，項目支出預算管理的明細程度、規范性和安全性不斷提高，針對改革之前預算編制粗放和缺乏控制的情況而言，改革以來采取的各項措施無疑是必須的，其效果也是明顯的，同時，這些改革也為下一步完善部門預算管理奠定了必要基礎。

總體而言，當前的部門項目支出預算管理屬于“條目預算”模式，所有項目支出按照類型和用途分類羅列，每一支出項目設置上限，執行中通過各項內外部措施確保支出規定用途使用，且不超出上限。這些做法體現了預算的“控制導向”，其關注的焦點在于資源投入以及分配的過程，強調的是預算的保障功能和對資金使用過程的合規性約束，而不是使用公共資源所產生的效果。此外，囿于年度預算框架，項目“一事一議”、“一年一編”的情況較多，項目管理片段化，難以形成上長期、連貫和穩定的政策思路，降低了預算的前瞻性、整體性和有效性。

面對全面深化改革的新趨勢，目前在項目管理的外部環境已經發生了顯著的變化，隨著預算管理外部環境的變化，一些深層次矛盾也逐步顯現：一是預算項目缺乏科學合理的立項和分類標準，導致項目“小、散、碎”，數量繁多，重點不明。二是項目定額標準體系建設面臨較大困難和挑戰，總體進展緩慢。三是項目庫建設不夠完善，入庫項目缺乏認真的政策研究基礎和嚴肅的評估評審，項目儲備不足，項目庫的基礎性作用沒有得到充分發揮。四是項目預算安排的隨意性問題沒有得到解決，績效管理未有效發揮對預算安排的優化作用。

3 改進項目支出預算管理的設想

（1）項目設置規則的完善。項目設置要更加規范合理，要反映部門的主要職責所在和可行性的具備，在保障運行維護合理需要的前提下，突出重點，聚集重大改革、重要政策和重點項目，避免交叉重復。

（2）項目管理方式的改進。施行項目分級管理，將部門的具體項目按照職責、領域規劃、等歸集，形成若干個相對穩定的支出項目。改進項目分類方法，客觀反映項目本質特征，采取有針對性的管理模式，并按輕重緩急安排預算。

（3）項目庫管理的加強。做好項目儲備，入庫項目必須在前期政策研究的基礎上形成，具備明確的實施期限、分年度預算、績效目標和評價機制，實現項目全周期滾動管理。

（4）推進項目評審評價。將項目評審嵌入預算編制流程，部門要組織開展項目評審，并逐步實現評審范圍的全覆蓋，進入項目庫的項目原則上要經過評審。財政部每年有計劃地選擇一部分重點項目進行再評審。積極推進項目績效評價，根據評價結果調整以后年度項目預算安排。

（5）與中期財政規劃相銜接。要主動加強溝通協調，做好中期財政規劃發展規劃及相關專項規劃、區域規劃的銜接工作。樹立中期財政觀念，擬出臺的增支事項必須與中期財政規劃相銜接，制定延續性政策要統籌考慮多個年度，可持續發展。

4 改進項目預算管理的措施

4.1 項目的分級管理

部門預算項目實行分級管理，分為以及項目和二級項目兩個層次。一級項目明細到支出功能分類的款級科目，按照部門主要職責設立并由部門作為項目實施主體，每個一級項目包含若干個二級項目。一級項目要有明確的名稱、實施內容、支出范圍和總體績效目標，項目數量要嚴格控制，項目名稱、實施內容和支出范圍等在年度間要保持相對穩定。二級項目包括在現有基礎上規范整合而成的項目和新設立的項目，立項單位為項目實施主體。二級項目的設立，要與對應的一級項目相匹配，有充分的立項依據、具體的支出內容、明確合理的績效目標。二級項目明細到支出功能分類的項級科目，年初部門預算按二級項目批復。

4.2 一級項目管理

按照適用范圍，部門一級項目分為通用項目和專用項目。通用項目由財政部根據管理需要統一設立，主要包括有預算分配權部門管理的項目和歸口管理的項目等。專用項目由中央部門提出建議，報財政部核準后設立。

一級項目的內容包括實施內容、支出范圍和總體績效目標。實施內容主要包括立項依據、涉及的工作任務、計劃開展的活動等。支出范圍指的是根據工作任務或開展的活動，計劃發生的主要支出的范圍。總體績效目標指的是一級項目在預算年度內和三年內預期達到的產出和效果。設置一級項目時內容必須填寫，主要體現方向性的內容。“一上”時，根據部門申報的預算和規劃情況，對一級項目的內容要進行完整的、更為詳細的填報，而且相關內容中應分別描述與年度預算和三年規劃對應的情況。“一下”后，根據財政部下達的控制數在“二上”時，要對內容進行調整和修改。

4.3 二級項目的管理

二級項目按照項目的重要性，劃分為重大改革發展項目、專項業務費項目和其他項目。二級項目要有明確的實施周期。項目實施周期應與國民經濟社會發展規劃、部門或行業發展規劃的期限相適應，與中期財政規劃相銜接。除業務主管部門已明確批復實施周期外，項目實施周期一般不超過5年，項目到期后需繼續安排的，應按程序重新立項。

二級項目要與對應的一級項目相匹配，有充分的立項依據、具體的支出內容、明確合理的績效目標。具體內容包括立項依據、實施主體、支出范圍、實施周期、預算要求、績效目標、可行性論證、評審結果等。除以上內容外，二級項目還應填報與年度預算有關的相關管理信息，如項目的密級和期限、是否納入績效評價、是否國庫執行重點項目等。

4.4 項目的審核及申報

部門內部的項目審核和評審程序，由部門自行確定。對應納入評審范圍的項目，評審的結果是項目審核信息的必要組成部分。在審核和評審過程中，如需調整的，可以由下級單位調整后重新上報，也可以由上級單位直接進行調整。項目的相關信息，最終以部門審核同意為準。項目排序，部門要對一級項目下的二級項目進行優先排序。排序將作為預算和規劃安排的重要參考因素。

項目支出預算申報。按照財政部要求的分年度項目支出控制規模，部門根據項目的優先排序情況，將項目列入預算和規劃中，向財政部申報預算。項目庫申報。按照財政部要求的分年度項目庫控制規模（略高于年度項目預算支出規模），部門根據局項目的優先排序情況，向財政部申報項目庫。項目庫的申報與項目支出預算的申報同步進行。申報的項目庫中包含已列入預算和規劃的全部項目，其他未列入預算和規劃的項目，根據優先排序情況選擇申報。

4.5 項目的調整及控制

項目的處理與調整。根據審核和評價情況，財政部對項目有三種處理方式：一是審核通過，納入財政部項目庫；二是審核未通過，且項目立項屬于不符合國家有關政策的，財政部對相關項目明確標識“不予安排”；三是審核未通過，但不違反國家有關政策的項目，財政部通知部門進行調整后重新申報。對明確標識“不予安排”的項目，將隨“一下”控制數一并反饋進入部門項目庫，相關項目“二上”時不得再納入預算或規劃中安排。

核定下達控制數。財政部根據全國中期財政規劃、財政政策、部門需求等情況，綜合平衡后，核定并下達部門三年項目支出控制數。控制數中明確一級項目和部分重點二級項目的具體分年控制數。財政部項目庫隨控制數一并下發給部門，相關信息反饋納入部門項目庫。

4.6 項目的批復和調整

項目批復。全國人民代表大會批準后中央預算后，財政部以“一級項目+二級項目”的形式批復各中央部門的年度項目支出預算。中央部門中期財政規劃匯總并按程序報批后，財政部以“一級項目+二級項目”的形式下達各種中央部門的三年項目支出規劃。

項目的調整。當年安排預算的項目一經批準，對當年的年初預算數不得再作調整，涉及當年預算數的調整，按照預算調劑的程序辦理。當年項目需調增預算的，應通過部門其他已列入預算安排的項目調減的當年指標解決，部門申請調整時應將調增和調減的項目同時報財政部審核。項目的調整必須全部通過項目庫完成。財政部審核同意的調整，通過項目庫將相關調整信息反饋進入部門項目庫。對僅涉及對項目后兩個年度支出計劃調整的，原則上預算執行中不做調整，在編制下一年度預算時統一調整。

參考文獻

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