國外預算績效管理經(jīng)驗對廣東的啟示

丁麗蕓

摘 要：近十幾年來，績效管理理念開始運用到我國的預算管理改革中。從中央到各省都在探索預算績效改革，廣東也積極嘗試，在開展重點項目資金評價、部門整體支出績效評價、規(guī)范績效目標管理、完善第三方績效評價體系等方面取得一定成效，但是與發(fā)達國家相比還存在差距。本文通過介紹以美國和新西蘭為代表的國外預算績效管理經(jīng)驗，提出廣東下一步的預算績效改革應完善相關(guān)制度規(guī)范、構(gòu)建科學細化的評價指標體系、加強對績效評價結(jié)果的管理和應用的政策建議。

關(guān)鍵詞：預算績效 廣東 美國 新西蘭

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）08（b）-118-03

1 美國預算績效改革經(jīng)驗

美國是績效預算理論和實踐的起源地。1907年，紐約市政局的“改進管理控制計劃”報告中首次提出績效預算的理念。此后經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，美國逐步建立起較為完備的績效預算體系。

1.1 美國的預算績效改革歷程

（1）績效預算階段。1949年胡佛委員會在“預算與會計報告”中提出，預算要以政府職能、活動、項目為基礎(chǔ)，強調(diào)產(chǎn)出結(jié)果在預算編制中的重要性。1950年《預算與會計程序法案》獲得國會通過，《法案》明確要求政府提供預算績效的相關(guān)信息，標志著預算績效改革在美國正式開始。隨后，由于受到技術(shù)和政治等各種因素制約，預算績效方法被“規(guī)劃—項目—預算”制度、目標管理模式和零基預算等方法所取代。

（2）新績效預算階段。20世紀90年代初，受財政赤字長期攀升、國債大規(guī)模發(fā)行和福利支出高速增長等因素影響，美國出現(xiàn)嚴重的財政危機。同時，隨著“新公共管理”理論逐步興起，克林頓政府推出“重塑政府”計劃，成立國家績效評估委員會，頒布世界上第一部專門為政府績效制定的法律——《政府績效與成果法案》，為聯(lián)邦政府的績效管理構(gòu)建了制度框架和管理流程，使美國的預算績效改革邁入“新績效預算”時代。

小布什政府時期，聯(lián)邦政府持續(xù)推行以績效為導向的政府預算管理，一方面借助項目評價分級工具（Program Assessment Rating Tool，簡稱PART）開展全面績效評估，另一方面采用“紅綠燈”系統(tǒng)強化部門支部管理責任。PART在2002年由美國總統(tǒng)管理與預算辦公室推出，以項目作為分析和評價單位，從項目的目標與設(shè)計、戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理、項目效果與會計責任4個部分25個基本問題入手進行分析診斷，對項目做出全面評價，實現(xiàn)了不同部門和項目間的橫向比較，評價結(jié)果與下一年的預算掛鉤。“紅綠燈”評估系統(tǒng)是用于評價各部門改革新動議的執(zhí)行是否達到《總統(tǒng)管理議程》所提出的5個標準（加強人力資本戰(zhàn)略管理、競爭性資源配置、提高財務(wù)效率、拓展電子政務(wù)、預算與績效統(tǒng)一），并對達標程度進行評價。評價結(jié)果主要用“紅”“綠”“黃”來表示，其中“綠”代表成功，“黃”代表取得了一定程度的進步，“紅”代表失敗。總統(tǒng)管理與預算辦公室每個季度開展評價，評價結(jié)果以“紅綠燈等級評分卡”予以公布，直觀地展示各部門績效管理的進展情況，并直接影響到部門的預算撥款，強化了部門支出管理責任。

2004年美國國會通過《項目評估與結(jié)果法案》，要求所有政府項目至少要以5年為周期進行績效評估，評估內(nèi)容包括項目的目標、計劃、管理和結(jié)果等，這標志著新績效預算的真正建立。這個改革顯著提高了政府工作效率，使美國結(jié)束了長達近40年的預算赤字，實現(xiàn)財政盈余。

奧巴馬執(zhí)政時期，《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》（簡稱GPRAM法案）在國會得到通過，優(yōu)先績效目標工具被寫入法案，成為政府的核心績效工具。優(yōu)先績效目標工具的使用是為了給聯(lián)邦政府提供更多績效信息，推進聯(lián)邦機構(gòu)核心任務(wù)的績效改進。優(yōu)先績效目標工具主要由目標設(shè)置和績效報告兩個部分組成。目標設(shè)置是為了保證聯(lián)邦機構(gòu)能沿著正確方向開展工作。績效報告是為了及時準確地將績效信息傳遞給聯(lián)邦機構(gòu)領(lǐng)導、預算管理辦公室、總統(tǒng)、國會、利益相關(guān)者以及民眾。同時，聯(lián)邦機構(gòu)會根據(jù)績效報告的結(jié)果來改進、更新或重置未來的優(yōu)先績效目標，以達到不斷改進工作績效的目的。

1.2 美國預算績效改革的主要作法

（1）重視評估工具的使用。為推動績效評估工作，美國在“新績效預算”時代先后采用了PART、“紅綠燈”評估系統(tǒng)、優(yōu)先績效目標等評估工具，這些工具的評估內(nèi)容各有側(cè)重，但共同之處在于簡單實用、可操作性強，并且都以法律的形式被確定下來，得到廣泛的應用。

（2）充分運用績效信息，改進預算決策和項目管理。不管是采用哪一種評估工具，其評價結(jié)果都得到充分利用，評價結(jié)果被視為預算決策和項目管理績效改進的起點，也會影響未來績效目標的設(shè)定和與下一年的預算。

（3）重視信息公開，不斷提高財政透明度。美國政府開通專門的網(wǎng)站向公眾提供績效信息，包括項目目的、總體評級、績效重點和未來改進措施等，引導各政府部門更加清晰地表述項目目標和成果，以便更好地接受民眾監(jiān)督，提高財政透明度。

2 新西蘭的預算績效改革經(jīng)驗

20世紀80年代，OECD國家逐漸啟動新績效預算改革。其中，新西蘭最早在政府預算中引入權(quán)責發(fā)生制，其績效預算改革也進行得最徹底，也最有代表性。

2.1 新西蘭預算改革的四個階段

（1）改革國有企業(yè)階段。1986年新西蘭政府頒發(fā)《國有企業(yè)法案》，把政府承擔的商業(yè)活動從公共部門中剝離處理，推進國有企業(yè)私有化，設(shè)定國有企業(yè)的目標，奠定了公共部門績效考核的改革基礎(chǔ)。

（2）改革公共部門階段。1988年和1989年新西蘭先后通過《國家部門法案》和《公共財政法案》，廢除了公務(wù)員終身制，通過合同來規(guī)定公務(wù)員在職期間的績效標準，明確了績效預算是公共領(lǐng)域改革的重要組成部分，將預算的重點從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出，引入權(quán)責發(fā)生制的會計和預算。

（3）強化管理責任階段。1993年新西蘭政府通過《財務(wù)報告法》強化公共部門對權(quán)責發(fā)生制的應用。1994年出臺的《財政責任法案》，明確了細化財政管理責任的系列原則，提出財政部長的責任是對產(chǎn)出相關(guān)的財政管理目標負責，并推行信息公開。

（4）預算和戰(zhàn)略管理結(jié)合階段。1993年新西蘭政府頒布了《通往2010之路》，提出未來20年政府的發(fā)展目標和戰(zhàn)略規(guī)劃。1994年“戰(zhàn)略結(jié)果領(lǐng)域”在國家服務(wù)委員會、總理和內(nèi)閣共同推動下出臺，把《通往2010之路》的長期規(guī)劃和關(guān)鍵結(jié)果領(lǐng)域的年度績效考核聯(lián)系起來。隨后幾年，政府又發(fā)布了《接下來三年》《未來的投資》《新機遇》等多個文件，進一步鞏固政府戰(zhàn)略規(guī)劃和績效的聯(lián)系。

在這四個階段的改革過程中，新西蘭的政黨、議會、國家服務(wù)委員會和財政部等多個部門都是改革的主要推動力量，各部門對改革的理念也有一定共識。改革是在財政部設(shè)計的總框架下不斷深化擴展，并伴隨著權(quán)責發(fā)生制的技術(shù)基礎(chǔ)和完備的法律保障，改革成果較為顯著。

2.2 新西蘭績效預算的核心內(nèi)容

（1）明確定義產(chǎn)出和結(jié)果，并區(qū)分二者的預算責任。產(chǎn)出是指公共部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)，包括其數(shù)量、質(zhì)量、成本和及時性等，結(jié)果是這些產(chǎn)品和服務(wù)的消費對社會產(chǎn)生的影響。新西蘭的績效預算改革要求部長對預算的結(jié)果負責，部門對預算資源的分配和預算產(chǎn)出負責，這是其不同于其他國家的一個突出特點。

（2）結(jié)合戰(zhàn)略管理來推進績效預算改革。新西蘭的績效預算要求政府建立最高層面的結(jié)果目標并說明廣泛的戰(zhàn)略優(yōu)先順序，結(jié)果目標要求與政府長遠的戰(zhàn)略目標相一致。績效預算結(jié)合政府的戰(zhàn)略優(yōu)先順序和部門工作規(guī)劃，將政府戰(zhàn)略規(guī)劃進一步細化為部門工作規(guī)劃，加強預算支出與結(jié)果的聯(lián)系，實現(xiàn)以結(jié)果引導預算。

（3）采用權(quán)責發(fā)生制的會計和預算，創(chuàng)新財務(wù)管理體制。新西蘭的績效預算改革，實現(xiàn)了預算體系從投入控制、收付實現(xiàn)制會計和年度報告轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)出為基礎(chǔ)，采用權(quán)責發(fā)生制會計、重視績效結(jié)果的戰(zhàn)略規(guī)劃和資源配置的完整體系。

（4）加強對績效預算結(jié)果的管理和應用。為了改進績效預算結(jié)果的信息質(zhì)量，新西蘭政府采用三個指標（狀態(tài)指標、效果指標和風險指標）來衡量政府干預的效果并及時發(fā)現(xiàn)問題，在此基礎(chǔ)上實行路徑探索項目（Pathfinder Project）來提高結(jié)果測量的能力和改進結(jié)果管理的方法，鼓勵各個部門將結(jié)果的信息運用到?jīng)Q策和管理中，用結(jié)果指導決策，對結(jié)果造成的影響進行評估。

3 美國和新西蘭預算績效改革的共性

3.1 健全的法律制度體系

法律制度是美國和新西蘭實施績效預算的先導，也貫穿在其績效預算改革不同階段中，為各個時期改革的順利進行提供了支撐和保障，讓不同層級的政府部門更容易達成共識，減少改革阻力。美國的《政府績效與成果法案》《項目評估與結(jié)果法案》和《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》確保了不同時期績效評價工具的法律地位，《反赤字法》《國會預算及扣押控制法》和《績效法案》等法律則對預算執(zhí)行過程進行規(guī)范。新西蘭通過《國家部門法案》和《公共財政法案》來明確預算績效改革并引入權(quán)責發(fā)生制的會計和預算。

3.2 重視預算績效實施的技術(shù)基礎(chǔ)

預算績效改革的順利施行，除了政府部門對績效理念的共識外，更需要有良好的技術(shù)工具。美國政府在不同時期使用了不同的績效評價工具，包括PART、“紅綠燈”評估系統(tǒng)和優(yōu)先績效目標等，都是為了更好地進行績效評價，以便達到改進績效的目的。新西蘭預算績效改革的成功則很大程度上得益于引入了權(quán)責發(fā)生制的會計和預算，雖然從制定措施到最后實施花了長達7年的時間，但是改革后政府工作績效明顯提升，財政狀況也顯著改善。

3.3 重視對績效評價結(jié)果的管理和應用

績效評價結(jié)果的合理應用有利于實現(xiàn)績效改進的目的。美國和新西蘭在實施預算績效改革時都非常重視提高財政透明度、接受公眾監(jiān)督，并將績效評價結(jié)果與下一年的決策、預算掛鉤。新西蘭還設(shè)置了專門的指標來改進對評價結(jié)果的管理，對結(jié)果造成的影響也會進行評估。

4 國外經(jīng)驗對廣東的啟示

2014年12月，財政部發(fā)布《權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》，建立全面反映政府資產(chǎn)負債、收入費用、運行成本、現(xiàn)金流量等財務(wù)信息的權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，為我國加強預算績效管理奠定了良好的技術(shù)基礎(chǔ)。2015年1月1日開始施行的新預算法，完善了全口徑預算、政府舉債、預算公開等方面內(nèi)容，同時也明確了財政支出的績效管理，要求各級政府、部門及單位對支出開展績效評價，從國家層面奠定了預算績效改革的法理基礎(chǔ)。

廣東作為改革開放的先行地，在預算績效管理上積極探索。2003年以來，廣東以財政項目支出績效評價為重點開始探索財政支出績效管理試點改革。2004年，廣東出臺了《廣東省財政支出績效評價試行方案》，全面展開升級財政專項資金績效評價，2008年逐步進入預算績效評價系統(tǒng)信息化探索階段。2011年以政府購買服務(wù)方式開展第三方績效評價試點，2014年全面開展第三方績效評價服務(wù)。2015年～2016年，廣東財政在開展重點項目資金評價、部門整體支出績效評價、規(guī)范績效目標管理、完善第三方績效評價體系等方面做出諸多嘗試，績效管理覆蓋面不斷擴大，預算績效管理體制機制不斷創(chuàng)新。

十幾年來，廣東經(jīng)過目標管理、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應用四個環(huán)節(jié)的改革實踐，績效管理理念逐步融入到預算管理中，并構(gòu)建起“事前績效目標審核、事中績效監(jiān)督、事后績效評價和問責”的預算績效管理框架，改革取得初步成效。但是由于實踐時間相對較短，廣東的預算績效改革存在著制度體系不夠完善、評價指標體系相對薄弱、對評價結(jié)果的管理和應用有待改進等問題。通過對發(fā)達國家預算績效改革經(jīng)驗的學習借鑒，可以為廣東下一步預算績效改革的思路和方向提供一定的參考借鑒意義。

4.1 完善相關(guān)制度規(guī)范

不管是美國、新西蘭還是其他國家，其預算績效改革得以順利推進都得益于完善的法律保障和配套的規(guī)章制度。新預算法的頒布實施為我國預算績效改革奠定了良好的法理基礎(chǔ)，但是要推進改革的規(guī)范和深入，只有新預算法就顯得遠遠不夠。預算績效管理涉及的利益主體多、鏈條長，各個環(huán)節(jié)都需要相應的制度規(guī)范才能自上而下，從省級到各市縣、從重點項目到全面鋪開，推進預算績效改革縱深發(fā)展。廣東目前的預算績效改革尚未能做到地區(qū)、部門和項目全覆蓋，下一步必須要完善相應的制度體系，促使改革措施的規(guī)范操作和全面推廣。

4.2 構(gòu)建科學細化的評價指標體系

美國不同時期的預算績效都有其核心的評估工具或評估辦法，這對評估結(jié)果的科學性、合理性和改革的成功與否起到至關(guān)重要的作用。廣東在預算績效改革中雖然也不斷健全評價指標體系和標準，但是評估工具的使用還略顯薄弱，未能構(gòu)建完善的通用性和個性化相結(jié)合的指標體系，制約了績效評價的深度、廣度和力度。今后要提高預算績效管理的整體水平，必須構(gòu)建科學細化的評價指標體系，在探索和完善評價工具、評價方法下加大研發(fā)力度。

4.3 加強對績效評價結(jié)果的管理和應用

預算績效改革的目的是改進政府管理績效，而預算績效評價結(jié)果的管理和應用是否有效是實現(xiàn)這一目的的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。美國和新西蘭重視評價結(jié)果的信息公開和應用，通過設(shè)置專門的指標來評價和改進績效評價結(jié)果的管理等措施都值得廣東借鑒和學習。目前，廣東預算績效結(jié)果的管理和應用距離發(fā)達國家還有明顯差距，比如項目績效評價結(jié)果目前僅反饋給人大、審計和主管部門等，并未向社會公開，也尚未形成完善的問責機制，這大大制約了績效評價結(jié)果的實際影響力和對被評價部門的約束力。因此，下一步廣東在探索預算績效信息公開、問責機制和應用上應該有所突破，才能最大限度發(fā)揮績效評價結(jié)果的實際作用。

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