中資銀行駐美機構反洗錢困境及對策研究

全紅坡 丁寧

摘 要：美國是全世界反洗錢政策最為嚴格的國家。近年來，為服務本國反恐及意識形態需要，美國反洗錢政策進一步收緊，“長臂”監管范圍不斷延伸，所有參與美元清算的金融機構都面臨著極為嚴峻的反洗錢任務。代表中國走出國門的中資銀行，由于長期處于“規則為本”、低烈度的反洗錢環境，對美國反洗錢規則表現出不熟悉、不適應、缺乏足夠應對措施等特點，已經成為反洗錢重點監控對象，處于非常危險的境地。本文通過介紹美國反洗錢監管體系，分析中資銀行駐美機構反洗錢問題的形成原因，對中資機構制定反洗錢戰略、走出反洗錢困境提出政策建議。

關鍵詞：中資銀行 駐美機構 反洗錢 黑名單 跨境清算

中圖分類號：F740 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）01（b）-027-03

1 駐美機構反洗錢形式的嚴峻性

美國一直是全球反洗錢政策最為嚴格的國家，法律要求金融機構承擔第一線反洗錢的識別、分析、報告責任，對于不滿足監管的金融機構將處以嚴厲的反洗錢處罰，例如2012年，匯豐銀行由于涉嫌為伊朗等國轉移資金，被美國監管當局罰款19.21億美元，并被要求進行全面整改；2012年，渣打銀行涉嫌與被制裁機構進行資金交易，被美國罰款6.67億美元；2014年，由于未能改善其反洗錢監管體系，渣打銀行再次被美國紐約州罰款3億美元；2014年7月，法國最大商業銀行巴黎銀行因涉嫌通過美國金融系統為蘇丹、伊朗和古巴三國轉移資金而被美國處罰89.7億美元。與之類似，2015年3月德國商業銀行同意支付17億美元和解針對該行的反洗錢調查。

一旦被美國政府認定違反了美國反洗錢規定，涉事金融機構將會遭遇一系列不可估量的損失。

一是遭受巨額經濟處罰。美國一般采用“從嚴兼從重”的懲戒性處罰策略，對于應對風險能力不足的銀行，一筆罰款就可能導致其破產清算。

二是引發監管連鎖反應。被罰機構在全球范圍內的分支機構均會被列為高風險對象，遭受駐地國的重點監管和審查。

三是面臨全球清算匯路中斷風險。一旦因涉嫌洗錢問題被美國政府懲處，全球主要金融機構均相應縮減與被罰者之間清算業務往來，導致涉事金融機構主要貨幣清算均會遭遇巨大的障礙，甚至被迫只能從事本地業務，成為全球金融體系中的孤島。

四是帶來沉重的整改負擔。為滿足美國整改要求，涉事金融機構需聘請大量咨詢機構、律師、合規、審計人員等進行整改，整改時間可能會持續數年，耗費巨大。

2 美國反洗錢法律和制度體系

美國反洗錢體系是由以財政部為首的監管組織機構，以金融犯罪執法網絡（FinCEN）為中心節點的情報網絡，以及配套的法律體系和制度規范構成的。法律和制度規范是整個反洗錢體系的核心。

2.1 主要法律

美國具有世界上最完備的反洗錢法律體系，其中《銀行保密法》、《洗錢控制法》和《愛國者法案》是最重要的三部。

1970年通過的《銀行保密法》對傳統的銀行保密制度進行了“破冰”式的改革，要求金融機構必須遵循“了解你的客戶”原則，從法律層面建立了金融機構大額交易報告制度和交易記錄保存制度；1986年通過的《洗錢控制法》將洗錢行為全面犯罪化，并使美國成為世界上第一個將洗錢行為犯罪化的國家；2001年通過的《愛國者法案》在已有的法律基礎上對反洗錢相關含義進行了極大的拓展，賦予美國政府對世界范圍內的所有金融機構和企業進行管理和監控的權利，將反洗錢提高到了前所未有的高度。

美國反洗錢法律具備如下特點。

（1）洗錢上游犯罪范圍廣，目前已近乎包含美國所有重要司法罪名。

（2）金融機構定義范疇大，將反洗錢義務主體從銀行、證券、保險公司拓展到貨幣兌換公司、汽車經銷商、藝術品交易公司等與大額資金流轉有關的全部機構。

（3）金融機構義務多，推行“自我監管機制”，要求銀行等金融機構必須承擔識別客戶、驗證存款來源和監控賬戶、發現異常交易及相關報告的職責。

（4）國內法律域外化，通過引入“重大涉及洗錢關注”概念和“長臂管轄原則”，使美國政府具備了向處于任何地區的任何機構進行反洗錢調查的權利。

2.2 實施規則

美國監管機構要求銀行采用“風險為本”的控制措施，即金融機構應擁有與洗錢之類特殊風險事項相對應的一整套控制體系，并根據自身對風險危害程度的判斷，合理配置資源，靈活地選擇實施與風險程度相應的反洗錢措施，優化資源配置，確保以有限的資源實現洗錢危害最小化的目標。

同時，銀行必須履行“了解、保存、報告”為核心的義務，即了解你的客戶，保存交易記錄，報告規定范圍的貨幣交易，報告可疑交易，加強內部控制，廣泛且深入地開展反洗錢培訓，保密及配合調查。

2.3 監管檢察制度

由于監管機構資源有限，美國政府不會主動驗證每一筆交易報告數據的真實性和可靠性，而是通過對金融機構不定期的現場檢查或者定期抽樣檢查來監督金融機構反洗錢工作。一旦在檢查中懷疑金融機構反洗錢義務執行不到位，監管機關便投入更多資源進行更為全面的排查。若懷疑得到最終確認，監管機構將發出一個包含處罰和監管措施的評估意見。金融機構可對此進行溝通，若同意當局處罰和整改措施則簽署協議；若否認指控可提出申訴。同時，監管機構還可以對被處罰機構的直接或主要負責人提出刑事訴訟，以達到督促金融機構履行反洗錢法定職責的目的。

3 中資銀行駐美機構反洗錢難點分析

中資銀行駐美機構主要業務是作為代理行從事通匯銀行業務，客戶主要為國內集團總部或國內分行。通匯銀行業務因為涉及多個參與主體，代理銀行很難掌握匯款人、受益人第一手資料，因此很容易成為洗錢的主要通道。駐美機構在開展通匯業務時對美國的反洗錢政策表現出明顯的不適應，產生這種情況既有客觀原因，也有主觀原因。

3.1 客觀原因

3.1.1 美國反洗錢名單涉及范圍廣

美國反洗錢制裁名單是由美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）依據國內法或總統行政令與司法部門協商確定而來，制裁范圍遠超聯合國統一要求，具有強烈的單邊主義色彩，是美國政治意圖在金融領域體現的具體形式。由于跨境清算涉及多個國家和地區，美國要求駐美機構要保證任何環節均要滿足其監管要求，這種帶有濃重大國沙文主義的監管要求造成金融機構反洗錢措施執行困難。

3.1.2 監管要素定義模糊

美國政府對金融機構反洗錢推行“自我監管”機制，但對監管中的很多重要因素的定義并不明確，如何界定一筆交易是否可疑，是否需要向美國政府提交報告，駐美機構只能依賴于自身經驗進行判斷。由于文化認知、作業習慣等的不同，中資駐美機構同美國監管機構雙方對風險的界定及處理習慣存在巨大的差異，導致中資機構常被認為對反洗錢標準執行不嚴格。

3.1.3 反洗錢團隊維持成本高

由于美國反洗錢政策的多樣性和復雜性，導致金融機構反洗錢成本高，維持一個龐大的反洗錢團隊需要花費巨額資金。傳統國際清算銀行可通過會集全球清算業務來實現反洗錢工作的規模效應，降低邊際成本，而中資駐美機構清算業務主要來源于國內，總量依然偏少，清算業務反洗錢成本巨大，客觀上中資機構全面落實美國反洗錢政策存在困難。

3.2 主觀原因

3.2.1 中資銀行對反洗錢工作嚴格性認識嚴重不足

長期處于國內低烈度的反洗錢監管環境中，中資銀行缺乏對美國反洗錢懲戒殘酷性的認識，對相關工作重視程度不足。國內反洗錢環境寬松，實施的是基于“一法四規”制度體系下“規則為本”的反洗錢策略，各家金融機構反洗錢工作基本上都僅限于形式合規層面，疏于真正的反洗錢控制；國有大型商業銀行與監管機構同屬于廣義的“國家單位”范疇，行政級別相近，人員交流頻繁，嚴格的反洗錢要求很難真正落到實處；國內反洗錢上游犯罪界定過窄，下游懲罰力度有限，商業銀行違規成本有限。中資銀行駐美機構容易將在國內環境中養成的經營習慣帶到美國，認為仍然可享受“超國民”待遇，不能嚴格執行當地監管標準，這在美國政府對中資機構顯微鏡似的監管環境中暴露出巨大不足。

3.2.2 中資銀行反洗錢管理存在誤區

囿于傳統思維，中資銀行集團總部往往認為境外反洗錢工作是駐地國分支機構的工作，疏于統一監控管理，內部分工不夠明確，總部反洗錢戰略定位不夠、制度不嚴、監控不到位，事后審計有效性不足，整體合力不能有效發揮，集團內與駐美機構清算業務報文使用不規范、不合理，對駐美機構發出的協助調查工作應對不及時等種種現象普遍存在，難以為其創造良好的反洗錢環境。而從美國法律方面理解，如果美國監管機構認為集團整體反洗錢工作不符合要求，則可以通過處罰駐美機構的形式來對中資銀行整個集團予以懲戒。

3.2.3 中資銀行整體對駐外機構的科技支撐不足

由于經營重心仍然在國內，集團對駐外機構科技支持多僅限于“保開業”層次，科技研發局限于境外核心業務系統，業務系統與管理系統銜接、數據存儲與轉換、監管數據提取與報送等環節發展不足，直接導致駐外機構反洗錢數據粗糙，誤報、漏報等風險事件的情況時有發生。

3.2.4 中資銀行風控措施同業務擴張速度不匹配

中資銀行急于擴張，對駐外機構的定位不清晰，評價體系單一，直接導致部分駐外機構野蠻發展，過度追求短期利潤，配套風控措施匹配不足，反洗錢體系被當作“成本中心”，在追逐客戶、利潤和業務量的環境中很容易成為反洗錢監管的犧牲品。

4 政策建議

4.1 宏觀政策層面

（1）提升中資銀行反洗錢工作的重視程度，將國際反洗錢工作納入集團戰略發展范疇。一是建立高層反洗錢領導機構，做好集團頂層設計，監督反洗錢制度執行情況，協調行內各部門利益，統籌反洗錢各類資源。二是明確總行各部門、海外分行、境內分行的職能邊界，暢通反洗錢信息共享渠道，打破部門銀行限制，全行各業務相關部門、各層級管理機構相互配合，合力建立一套集團內部統一、兼顧地區差異、風險控制完善、管理機制規范、不同地區都可使用的反洗錢體系。三是加強集團合規反洗錢氛圍，嚴格落實全員培訓機制，提高各級人員對反洗錢監管的認識，切實用反洗錢規則指導和強化員工日常行為。四是建立海外合規官定期向集團高層直接報告機制，定期與監管層溝通，強化合規的權威性。

（2）明確全集團反洗錢風險策略，建立完備、高效、可操作性強的反洗錢制度。一是全面評估集團反洗錢水平、面臨的反洗錢風險，及時了解本集團的風險輪廓，確定風險偏好程度，做好資源分配。二是確定整個集團關于反洗錢總體方向的政策方針，編寫業務人員可依據執行的各類業務反洗錢操作流程。三是建立反洗錢風險監控、報告和審計機制，建立保障制度運行的內部控制機制，及時發現潛在風險點，定期評估反洗錢執行效果。

（3）加強對駐外機構的經營管理。確定明晰的海外業務發展戰略，明確海外機構的區位選擇、業務發展方向和功能定位，建立完善合理、因地制宜的發展評價機制；將駐外機構經營管理納入全行監控范圍，提升駐外機構信息透明度，設計和實施有效的監控和防范海外機構內生風險和風險傳導的管理手段。

（4）建立反洗錢人才、技術長效保障機制。培養一批具有國際視野的反洗錢專業人才，加強境內外人員交流，使國內人員能夠深入了解境外業務操作習慣，熟悉境外監管環境；境外人員能夠了解集團企業文化，熟悉集團業務處理流程，避免因文化差異造成的交流障礙。

4.2 微觀執行層面

（1）建立符合美國監管標準的報文使用規范。全球反洗錢信息共享。目前清算報文大多只依據SWIFT組織報文規范要求，但SWIFT報文具有很強的靈活性，同一類業務可使用不同類型的報文，同一報文同一領域也可填寫不同內容，導致集團內不同分支機構發送至境外的清算報文格式、標準不統一，按照美國監管要求必須體現的內容可能存在空缺，容易給駐外機構造成嚴重的反洗錢隱患。因此，在集團內建立符合美國監管標準的、明確的清算報文使用規范尤為重要。

（2）破解客戶信息不暢困局，建立一套健全可靠的“了解你的客戶”制度?？蛻艋A信息是整個反洗錢體系的基礎，客戶信息是否真實、有效、詳細，直接決定了反洗錢策略能否落實。一套健全的“了解你的客戶”制度被公認是防止洗錢行為的最好方法。中資銀行應按照國際標準建立標準流程，一是根據地理區位、業務類型、交易金額等因素進行的客戶風險分類體系。二是針對不同風險等級的客戶開展不同的“了解你的客戶”的操作內容。

（3）加強對反洗錢工作的科技支持。一是建立集團共享的、全面的黑名單監控體系，將全部跨境交易都納入到黑名單掃描中來。二是根據歷史行為統計記錄，建立可疑交易篩選系統，通過掃描和分析數據自動甄別可疑交易，自動形成監管報告。三是協助駐外機構做好數據匹配、分析，提升海外機構反洗錢工作的效率，提高貨幣交易報告、可疑交易報告的質量。

（4）建議中資銀行建立集團共享的全球反洗錢作業中心。反洗錢審核工作集中處理，有利于加強反洗錢業務獨立性，提高專業化水平，全球業務聯動，提升處理效率，降低邊際業務成本。

（5）海外機構要進一步融入當地金融體系。調整自身定位，防止將國內養成的傲嬌之氣帶到駐地國，尊重當地監管規則，勤于同監管機構保持溝通，維護良好的專業形象。

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