蚌埠市臨港產業園道路一期PPP項目方案設計①

摘 要：交通道路是城鎮化發展必不可少的的公共基礎設施，是經濟發展、居民舒適穩健生活的重要保障，但僅僅依靠政府資金已難以滿足公共基礎設施建設的需求。隨著政府資金在公共基礎設施建設中投入比例逐漸下降，社會資本開始發揮越來越重要的作用。適時引入一種優化的項目融資與實施模式——PPP模式，有助于政府和私人企業實現“雙贏”或“多贏”。本文以蚌埠市臨港產業園道路一期PPP項目方案為依托，從PPP模式運行的一般理論出發，對蚌埠市臨港產業園道路一期PPP項目進行方案設計，以期為推行新的城市軌道交通建設融資方式和管理方式提供參考。

關鍵詞：PPP模式 交通基礎設施 方案設計

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）06（c）-167-02

1 引言

2015年兩會上，國務院總理李克強在政府工作報告中首提大力推行PPP模式：多管齊下改革投融資體制，在基礎設施、公用事業等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式。2017年3月5日李克強總理再次在政府報告中指出：“出臺鼓勵民間投資等政策，推進深化政府和社會資本合作，完善相關價格、稅費等優惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能‘新官不理舊賬。”這一要求進一步推進了PPP模式的發展，在一定程度上提升了社會資本參與城市基礎設施投資建設中的信心。那么PPP模式究竟具有什么樣的魅力能讓總理一再推薦呢？

1.1 PPP模式的內涵

PPP模式（Public Private Partner-ship）即“公私合作模式”，是一種政府部門與私人資本合作的融資模式，給予私營公司一定時期的經營權和收益權來保障加快基礎設施建設及有效運營。政府為了更有效的提供某種公共物品和服務，通過政府采購形式與中標的社會資本主體組成項目公司并簽定項目合同，形成互利共贏的合作關系，其中項目公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或進行第三方金融投資機構組成的股份有限公司，并負責融資、建設及經營公共基礎設施（見圖1）。

自PPP模式問世以來，便在世界各國廣泛運用，1992年英國最早推行PPP模式，實踐證明PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求，可節省17%的資金；1994年，智利于開始公共交通、機場、監獄、水庫等領域廣泛應用PPP模式；葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網的建設上，截至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。

1.2 PPP模式的政策背景

黨的十八屆三中全會明確提出，市場在資源配置中起著決定性作用。這就要求我們必須從廣度和深度上推進經濟體制改革，充分激發市場在公共基礎設施建設中的競爭活力，而PPP模式正好可以發揮這一作用。為了更好的發揮PPP融資模式的積極作用，政府相繼出臺了一系列政策為其保駕護航，2014年國家發改委與財政部分別發布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》鼓勵用政府和社會資本合作模式，增強公共產品的供給能力。2017年2月國家發改委與住建部兩部門對PPP的市政領域再出新政策《關于進一步做好重大市政工程領域政府和社會資本合作（PPP）創新工作的通知》，再次規范各地PPP融資模式。同時，各地政府也積極出臺與之配套的實施法規和細則，進一步緩解政府在城市交通基礎設施建設中的財政壓力。

2 蚌埠市臨港產業園道路一期PPP項目介紹

為積極響應國家政策，2014年安徽省住建廳向社會資本開放，并公布全省第一批42個城市基礎設施PPP項目，蚌埠市3個項目成功入選，總投資共計44.6億元，其中臨港產業園道路一期投資34億元，計劃在中環線以西區域，新建城市主干道十二條，含穿越鐵路工程5項，跨龍子河大橋1座，總長約48公里，由蚌埠市人民政府授權蚌埠市經濟開發區管委會作為本項目的實施機構。

近年來，為打造“一心一帶七片” 現代化新城市，蚌埠市在推進PPP模式上進行了一系列積極探索，相繼出臺《關于進一步鼓勵和引導民間投資健康發展的實施意見》《關于促進全市民營經濟加快發展的實施意見》等政策，通過推廣運用PPP模式，蚌埠市已成功在供氣、污水處理、綠化等多個領域實現市場化運作，多渠道滿足群眾對公共基礎設施的需求。

3 蚌埠市臨 港產業園道路一期PPP項目方案設計

3.1 選擇合作對象

根據PPP模式的運營原理，蚌埠市市政府與蚌埠市經濟開發區委員會通過公平、公開、公正的競爭機制選擇社會資本，蚌埠市市政府與蚌埠中鐵置業投資發展有限公司共同組建項目公司，由項目公司負責本項目的投資、融資、運維等，合作期屆滿后，項目公司需將項目資產無償移交給政府指定機構。

省、市、區三級政府緊密協作，借助中鐵置業投資發展有限公司的專業服務，進行諸多創新嘗試，助推蚌埠市引入國內優秀建設企業的投資，將減輕政府當期財政壓力、提高運營效率，為安徽省乃至全國范圍內采用PPP模式推進交通基礎建設積累了寶貴經驗。

3.2 分工協作

政府應積極開放市場，發揮其在項目中的指導，加大在建設和運行中的監管力度，規范運作，提供政策支持，營造公平健康的市場環境，為社會資本的項目營運提供便利條件。同時，可以與項目公司簽訂特許經營協議，及時支付服務費用與適當的財政貼補，保證資金收支平衡，確保項目公司在項目設施建設過程中的資金銜接順暢，推動項目的順利完成。

在PPP模式中的關鍵就是引入社會資本承擔項目設施與服務融資、建設、運營等主要部分工作，就需要項目公司充分發揮自身的資源優勢，在政府監管規定下嚴格按照項目要求執行項目的工程建設，自覺承擔項目后期營運責任，及時提供融資資金，在提供高質量、高水平服務的同時，合理收取投資回報。

3.3 融資安排

PPP項目的融資方式是以項目本身為主體、以未來收益和資產作為償還貸款的資金來源和安全保障，主要的融資渠道來自政府和社會資本，項目發起人通過投資人招標的方式確定包含代表市政府參股企業的投資聯合體，由聯合體提供項目資金，而資金缺口則由銀行貸款彌補，所有資金投入都必須一次性到位。同時，投資聯合體成立項目公司，負責資本金的按期投入，項目發起人則為項目提供有效擔保，滿足銀行融資和股權回購的擔保需要，并按照未來項目現金流量和所擁有資產的價值直接決定貸款的規模、融資成本的高低。

3.4 收益分配

通過對PPP項目的經營和管理，提高項目的盈利能力，收益分配以各方承擔風險為基礎，以保證項目正常進行為目標，根據臨港產業園道路一期建設中各方主體責任承擔特點，本文設計如下收益分配方式：作為優先資金的財政資金，首先參與利潤分配，獲得4%～5%的收益率；項目公司按照投資規模獲取投資管理費；金融機構資金作為夾層資金，獲得8%～9%的收益率；利潤分配后的超額收益由作為劣后資金的社會資本資金獲得。

在進入項目運營后，項目公司及其他股東持有的全部股權由市政府或其代表的參股企業在特定時間受讓，并開始支付股權轉讓價款，在約定時限內支付完成股權轉讓價款，財政收入、國家及省市補助及公路建設基金等成為股權轉讓資金的主要來源。

4 PPP模式引入蚌埠市臨港產業園道路一期項目的建議

4.1 引進專業的技術人才

蚌埠市市政府可以大力引進、挖掘外部人才力量，重視培養綜合型、高智商、高素質的專業PPP技術與管理人才，并根據產業園一期項目的實際需求，學習國外先進的技術、經驗，促進國際間的人才交流。同時，可以依托蚌埠以及合肥的高校優勢，充分吸收安徽財經大學、安徽大學、合肥工業大學等優秀人才，充分利用高校優秀資源，并與高校聯合培養PPP專項專業人才，開展高校與政府之間的產學研合作機制，為PPP模式的應用提供智力和人力的資源保障。

4.2 建立有效的項目監管構架

建管分離、重建設輕管理、監管涉及部門多、監管成本總和高是我國公共基礎設施監管普遍面臨的問題與挑戰，這就要求我們政府成立專門的PPP項目監管部門，建立健全高效的項目監管體系，有效協調政府各個部門的意見，解決多頭管理、政出多門的弊端。

在融資監管上必須確定具有法律效力和可變現能力擔保主體，擔保金額必須由具有相應資質的專業評估機構評估，確保總投資能覆蓋全部項目。主要以爭取政府直接計提專項資金作為收益保障、服從財政安排為擔保主體，輔之以資金實力強的企業資產或金融機構的股權、合法市場主體的資產或連帶責任作為擔保，積極尋求，以保證其收益來源的順暢。

4.3 合理的風險分擔結構

在設計風險分擔結構時要充分考慮項目方案的吸引力與公平合理性，項目方案是否具有吸引力、是否具備公平是一個風險分擔結構合理性的關鍵。為了使包括政府、私營公司、貸款銀行及其它投資人等都能夠接受，分擔結構一般根據項目參與各方獲利多少的原則考慮各自所需承擔的風險。由于政府部門在政治、法律變更和配套設施服務方面風險的控制力具有較大優勢，可由政府部門主要承擔該部分風險；在融資、市場、收益風險等方面，社會資本主體更有控制力，而且與其收益相關，應由社會資本主體承擔。由于不可抗力風險是項目參與各方均沒有控制力，應由各利益主體通過設定調價、可變特許期、緩沖基金等機制來共同承擔。

4.4 對社會資本提供有力的政策支持

在目前的經濟形式下，從地方政府融資平臺出現的問題以及現階段基礎設施的發展進程來看，為了鼓勵更多的社會資本參與到公共基礎設施建設中，政府加大對社會資本的政策支持非常必要。第一，為社會資本營造合理的融資環境，PPP項目實行貸款開放、調整銀行的信貸評價體系，并建立和完善專門的金融部門、融資協調服務體系；及給予參與PPP項目的私營企業貼息、擔保及其他有效措施，提高其融資能力。第二，地方政府在同等條件下應有意識地引入社會資本，優先選擇社會資本而非公有資本，選擇綜合實力較強、資金充足的私營企業與之合作。第三，政府在征地、稅收方面給予社會資本一系列優惠政策，以提高社會資本的參與積極性。

參考文獻

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[4] 李秋晨.PPP模式在城市軌道交通建設中應用研究——以合肥軌道2號線項目為例[J].經營管理者，2016（1）.

①基金項目：本文屬2 015年度大學生創新創業訓練計劃項目國家級創新項目《蚌埠市臨港產業園道路一期PPP項目方案設計》研究成果（201510378084）。項目指導老師：馬成文。