隸屬關系對高職院校辦學的影響研究

摘 要：高職院校隸屬關系問題發端于普通高教體制改革，集中在省域范圍、中觀層次，當前已阻礙高職院校辦學。隸屬關系問題的邏輯依據是高職教育的基本屬性。隸屬關系問題包括縱向設計和橫向配置，分別對應有“省級統籌說”與“市級統籌說”、“單一部門統一管理型說”與“多部門分散管理型說”等觀點。隸屬關系的內涵即管理體制制約著高職院校的領導干部管理體制、經費來源渠道、辦學自主權。基于公平和效率的考量，應變革為由省級政府為主統籌管理，吸收單一部門統一管理模式的優點實行教育部門、行業廳局等多部門分散管理；內涵影響方面，應打破隸屬部門界限組建優質高效干部團隊，建立以省級財政撥款為主的無差別財政經費制度，并擴大高職院校辦學自主權。

關鍵詞：高職院校；隸屬關系；辦學；影響

作者簡介：湯敏騫（1969-），男，河南南陽人，華中科技大學博士生，河南職業技術學院副教授，研究方向為高等職業教育管理。

基金項目：2014年度教育部人文社會科學研究專項任務項目（工程科技人才培養研究）一般項目“高職院校舉辦體制改革研究——以河南省高職院校為例”（編號：14JDGC007），主持人：袁偉。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）34-0052-06

在我國現行社會事業管理體制下，高職院校作為公辦事業單位都有相應的行政主管部門，行政主管部門通過行政隸屬關系對所隸屬的高職院校進行行政管理。行政主管部門主要是出資設立和主管（主辦）高職院校的各級政府教育部門、非教育部門或者大型國有企業。行政隸屬關系簡稱隸屬關系，是指行政主體之間基于行政組織法而形成的從屬關系，按行政主體之間關系的密度分為領導關系、指導關系兩種類型。行政主管部門與高職院校之間的隸屬關系是上級對下級的行政領導關系，以權力命令與服從為特征，行政主管部門對高職院校機構設置、經費撥付、干部任免等事項具有行政審批權力。非教育部門主管的高職院校除接受行政主管部門的行政領導之外，還接受教育部門的統一業務指導，即實行“雙重領導制”。不同隸屬關系的高職院校發展狀態和辦學水平殊為不同，以至高職院校與行政主管部門之間“條塊分割”、縱橫交錯的隸屬關系成為“問題”。本文意在研究行政主管部門與高職院校隸屬關系的邏輯、內涵及應對，為高職教育管理體制改革提供理論支持。

一、研究背景

1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》規定我國高職教育實行“條塊結合，以塊為主”的三級多元管理體制，在中央、省、市（地）三個行政層級，以行政隸屬關系為主線，各級政府都設置教育部門、部分行業管理部門、人力資源和社會保障部門參與高職教育管理，其中教育部門負責綜合管理高職教育和直接管理部分高職院校，行業部門負責直接管理自辦的高職院校以及管理與業務相關的職業培訓和職業技能鑒定，人力資源和社會保障部門負責綜合管理職業培訓和職業技能鑒定。

目前高職院校舉辦主體中，中央部門基本全面退出，省域主要有代表省級政府統管教育事業的省級教育部門，也有在新中國建國之初即受命管理職業院校的省級行業廳局，還有在上世紀80年代之后日益增多的舉辦地方職業大學的地市級中心城市政府（隨后少數經濟發達地區的縣級政府加入其中），最后是為數不多的國有大型企業。高職院校因而被分為省屬高職院校、市屬高職院校，政府辦高職院校、企業辦高職院校等。據統計，2009年全國獨立設置高職院校1215所，其中省級政府舉辦367所，占比30.4%，市地級政府舉辦399所，占比33.1%，行業企業舉辦155所，占比12.8%（此三者合稱公辦）；民辦286所，占比23.7%。在全國高職院校的舉辦主體中，31.29%是地方教育部門，68.71%是地方非教育部門[1]。以河南省為例，改革開放以來，河南省的高職教育飛速發展。截止2013年6月21日，河南省開辦高職（專科）院校77所，其中公辦學校57所，包括10所高等專科學校、3所地方職業大學、44所高職院校[2]。在44所公辦高職院校中，6所隸屬于河南省教育廳，占當年河南省公辦高職院校總數的13.6%；16所隸屬于河南省行業廳局（院），占當年河南省公辦高職院校總數的36.4%；20所隸屬于市地級政府，占當年河南省公辦高職院校總數的45.5%；2所隸屬于大型國有企業，占當年河南省公辦高職院校總數的4.5%。

高職院校雖然同為公辦高職院校，名義上均為政府單一主體舉辦，但分別隸屬于作為行政主管部門（單位）的不同上級行政機關。行政主管部門（單位）利用各自的行政資源優勢，擔當各自隸屬高職院校建設和發展的后盾，以致于高職院校之間在干部管理、經費來源、辦學自主權等多方面產生顯著的差異，說明隸屬關系對高職院校的辦學狀態和辦學水平具有相當的作用。高職教育“面向人人”提供職業技術和謀生技能，即使屬于非義務教育，也難掩強烈的公益性。因此，變革省域高職教育隸屬關系乃至管理體制，使高職院校彰顯和強化職業性、技術性，釋放辦學活力，達到國內國際先進水平和世界一流，更好地為國家和地方經濟社會發展服務，事關高職教育發展的科學規律，更事關高職教育發展的當下實踐，亟需理論指導和實踐探索。

二、隸屬關系問題的演變

（一）溯源：改革遺留

20世紀90年代中后期我國集中完成高等教育管理體制改革。經過1994年、1995年、1996年上海、南昌、北戴河3次高等教育管理體制改革座談會，國家逐漸形成淡化和改變學校單一的隸屬關系、加強省級政府統籌、變條塊分割為條塊有機結合等改革思路。1998年時任國務院副總理李嵐清在揚州召開的全國高等教育管理體制改革經驗交流會上提出“共建、調整、合作、合并”八字方針后，教育部、財政部、國家計委等部門在各地的配合下于1998年7月、1999年3月、1999年12月先后三次集中調整國務院部門（單位）院校的隸屬關系（其間改制組建職業技術學院，大力發展高職教育）[3]，中央部屬院校主要下放所在省份管理，確立中央和省兩級辦學、以省級政府為主的新型管理體制。此后中央部屬高校數量大幅下降，1994-2007年中央直屬非教育部門與教育部門主管高校的數量結構由24.9∶1變為4.2∶1；地方非教育部門主管高校數量有所提高，地方非教育部門與教育部門主管高校的數量結構由0.3∶1變為0.9∶1[4]。

改革遺留以下問題，即改革前中央行業部委主管高校數量超過教育部主管高校數量、中央各部門和省級政府“條塊分割”辦學，經過改革，高校——尤其是高職院校舉辦主體結構整體下移，變為省級非教育部門主管高校數量超過教育部門主管高校數量、省直各廳局和市地級政府分割辦學的省域中觀格局，省域出現“條塊分割”的高職教育管理體制。當時教育部要求，省級政府要利用政府機構改革的契機調整省級非教育部門所屬學校的管理體制，將非教育部門舉辦的高校劃歸教育部門管理，省級非教育部門原則上不再辦學，地方高校以地方教育部門管理為主。但是，“管理體制改革在中央這一級已經基本完成，各省市一級并沒有完成，并且也很不平衡”。[5]此后，省級、市地級兩級政府的高職教育管理權限劃分問題以及相應產生的高職院校隸屬關系問題逐步凸顯。

（二）現狀：阻礙辦學

當下高職教育管理體制的結構表現為條條分割、塊塊分割和條塊分割，本質是管理部門橫向分割、政府層級縱向分割，管理職能交叉與分割并存，但條塊分割是管理體制的基本特征。“條塊分割”的管理體制對高職院校發展的作用表現在正反兩個方面：一方面，省級教育部門、非教育部門與市地級政府在“條塊分割”的管理體制中分割履行職能，從各自所在的層級和所負責的政策領域分別發力調動各方面社會資源，客觀形成分工合作、齊抓共管的格局，共同推進不同隸屬關系的高職院校發展；另一方面，“條塊分割”的管理體制在運行中，各部門出臺的政策多從各自職能出發，難以跳出部門視野，勢必出現政策沖突乃至資源重復配置，“大職教觀”的理念缺乏行政架構的得力支撐[6]，出現學歷證書教育和職業資格證書教育難以貫通、高職院校依據隸屬關系決定政府財政撥款渠道和撥款額度等“瓶頸”，同一行政區域高職院校設置、專業設置、資源配置缺乏統籌，高職院校之間難以實現公平發展。

2012年國家社會科學基金教育學重點課題《〈職教法〉修訂的實證研究》課題組對國家教育行政學院第40期高校領導干部進修班來自全國30個省（自治區、直轄市）120所高職院校的書記、校長進行調研后，所得關于管理體制方面的建議約占近200條書面建議的30%，調研對象一致認為“管理體制是高職教育面臨的最大體制性障礙，高職院校的發展必須突破管理體制障礙”。[7]我國高職教育管理體制弊端已然影響乃至阻礙高職院校辦學和發展，亟待改革。

三、隸屬關系問題的邏輯

高職院校隸屬關系以高職教育屬性作為建立自身邏輯的依據，高職教育屬性對高職院校的隸屬關系具有規定性作用。

（一）基因：高職屬性

關于高職教育屬性，學者們從職業教育的本質屬性出發提出“職業性說”、“技術技能”導向性說和“應用性說”等觀點。“職業性說”主張職業教育姓“職”，認為職業教育不僅培養合格的用人單位勞動者，也為個人立業服務，要求職業教育突出職業性以適應職業的特點和要求[8]。有論者以德國職業教育為例支持“職業性說”。[9]“技術技能”導向性說認為職業是個人通過技術技能獲取生活來源的工作類別，人只有具備從事職業所需的技術技能才能維持職業活動，所以“技術技能”導向性是職業教育的本質屬性[10]。“應用性說”立足于高職教育層次高移的趨勢，認為高技能性是專科層次高職教育的本質屬性，技術性或者高等專業技術性是本科以上高職教育的本質屬性，將各層次高職教育的本質屬性概括為應用性，對理論、技術的應用是高職教育區別于普通高等教育的人才內涵[11]。三種觀點中，“技術技能”導向性說、“應用性說”的研究深入高職教育的內容層面，更為接近高職教育的本質屬性。

其次，學者們還研究揭示，高職教育姓“高”。姜大源認為，職業教育的功能分層與工作分層天然相聯，勞動技術技能的不同復雜程度要求把職業人員的崗位能力區分成不同的層次，這種勞動能力的層次差別要求高職教育與中等職業教育在功能、層次方面進行區分[12]。楊金土等認為人才類型決定教育類屬，在學術型、工程型、技術型和技能型四類人才中，高職教育培養目標主要是技術型人才[13]。裴云認為，為職業崗位培養技術型“專才”的培養目標反映高職教育的本質屬性，與普通高等教育為“學科發展”培養“通才”的基本功能顯然不同[14]。

學者們認為，基于以上兩種基本屬性，高職教育的辦學機制具有社會性特色[15]，或者說，高職教育具有與實際部門緊密聯系的特色[16]。有人進一步認為，用人部門參與辦學是高職教育的一個基本特征，因為技術型人才的相當部分知識與能力需要在實際工作場所通過實踐獲得，所以用人單位應該直接參與培養過程[17]。這些研究表明，高職教育與行業企業等實際部門具有天然的內在聯系，高職院校必須吸收用人單位參與辦學，專業設置、培養目標、教學計劃、課程內容和實訓設備、工作環境根據行業企業職業崗位的技術技能標準或規范確定。

（二）邏輯：體制結構

根據以上高職教育的職業性（或者技術技能應用性）屬性要求和服務面向的地方性要求，政府應滿足高職教育管理的地方性要求，采取不同于普通高等教育的辦學機制，這是高職教育隸屬關系問題的基本邏輯。學者們的相關研究可概括為“政府層級說”和“部門職能說”兩種觀點。

“政府層級說”的理論基礎是科層制理論和管理層次理論，實質是高職教育管理權限在中央、省、市（地）三級政府之間的縱向配置問題，應對方案有集權或分權視角的“省級統籌說”和“市地統籌說”兩種思路。“省級統籌說”與集權型管理體制相適應，以《教育法》第十四條為直接法律依據，是根據高職教育屬于高等教育層次而提出的觀點，主張高職教育在中央政府的領導下，由省級政府主要進行統籌、管理。“市地統籌說”與分權型管理體制相適應，是根據高職教育屬于職業教育類型而提出的觀點，主張高職教育在中央政府的統一領導和省級政府的宏觀指導下，省域各市地級政府將本轄區非市屬高職院校一并納入市地職業教育發展規劃，由市地級政府主要進行統籌管理。“省級統籌說”的支撐理由有兩點，一是省級政府是處在中央政府之下的最高級地方政府，負有在省域實現公平均衡與文明進步的政治使命，具有對省域的經濟發展、文化教育等事務進行統籌規劃、資源調配各種處置的法律授權和實際能力；二是美國社區學院、德國雙元制職業學院等均由州級政府進行統一管理，由州級政府擔當相應院校經費的主要提供者。“市地統籌說”將面臨一個實踐困境，即經濟發展不均衡的市地狀態結構將導致市地統籌的高職教育加劇市地之間的“差序格局”，使各市地經濟社會發展和高職教育發展進入“馬太效應”的死循環。“市地統籌說”在我國有兩個制度困境，一是市地級政府的存在本身沒有憲法依據，所以政治學者主張減少地級市建制[18]；二是《教育法》第十四條僅授權市地級政府領導和管理中等及以下教育而未授權領導和管理高職教育，這一法條與國務院2002年8月發布的《關于加快發展現代職業教育的決定》中要求市（地）級政府承擔統籌轄區高職教育等職業教育發展責任的規定存在沖突。因此，市（地）級政府一般難以也不宜對轄區高職教育實行統籌管理。

“部門職能說”的理論基礎是整體性治理理論和管理職能理論，實質是在同一層級政府內部高職教育管理部門的數量設置和權限橫向配置問題，學者們的方案可概括為單一部門統一管理型和多部門分散管理型兩種模式。我國高職教育實行“在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”的管理體制，由中央統一領導，以省級政府統籌為主，分中央、省、市（地）三級管理，國務院及各級地方政府教育部門、人力資源和社會保障部門兩個部門主導以及多個行業主管部門負責，屬于多部門分散管理型模式。這種管理模式的問題是政府部門高職教育管理多頭領導、統籌乏力、政出多門乃至政策“打架”，教育資源（院校布局、專業布點等）配置分散、重復，形成人才培養浪費、辦學效益低下。在高職教育管理格局整體不變的前提下，學者提出加強頂層設計，吸收單一部門統一管理型體制的優點，成立直屬國務院領導的機構對職業教育進行宏觀統管；完善現有體制，政府教育部門僅負責通過政策主導職業教育方向和辦好示范性職業院校，另應重點培育行業組織并指導行業職業教育發展[19]。

四、隸屬關系問題的內涵

隸屬關系問題的內涵即管理體制（主要是隸屬關系）對高職院校辦學的具體影響所在。隸屬關系對高職院校的領導干部管理體制、經費來源渠道、辦學自主權具有關鍵性的制約作用，影響高職院校之間的公平發展和發展效率。

影響之一：干部管理體制。隸屬關系是確立高職院校干部管理體制的基本依據，我國實行黨管干部、由行政主管部門主導為所隸屬的高職院校選任領導干部的基本做法。公辦高職院校為副廳級事業單位，校級正職黨政干部由省委組織部管理，副職由主管廳局黨組、市（地）黨委提出人選報省委組織部批復后任免，或由省教育廳會同省委組織部提出人員方案。當前高職院校干部管理體制的問題主要在于：一是高職院校領導干部遴選以一般黨政干部為標準，遴選大多以政府部門現職黨政干部為基本范圍，較少從高職院校內部提任或者從其他本科高校調任，這樣產生的領導干部一般不太熟悉高職教育的特點和規律；二是正職和副職由省委組織部門和行政主管部門分別任免和管理，對高職院校領導班子的管理分散，難以保證高職院校貫徹落實國家的教育法律、政策。針對以上問題，一是省級組織部門要加強統籌指導，行政主管部門要避免“為了提拔干部而提拔干部”的思想；二是要加強對高職院校領導干部的在職培訓，使他們能適應和勝任領導教育事業發展的要求和高校管理的要求[20]。

影響之二：經費來源渠道。1990年代后高職院校主要由省級以下地方政府舉辦，隸屬關系成為決定高職院校經費來源渠道、財政預算多寡乃至其他教育資源配置方式的決定性因素。高職教育財政撥款級次主要有省、市兩級，省級財政撥款有省教育廳和其他行業廳局多個歸口，分別由省財政廳的教科文衛處、人事教育處、經濟建設處、外事外債處等不同處室管理，歸口不同獲得的財政撥款不同，各市屬高職院校由市地政府撥付的財政經費也不平衡[21]。政府對高職教育的財政投入存在縱向層級差距和橫向地區（歸口）差距：縱向上，省屬院校好于市地院校，中央企業院校好于省管企業院校；橫向上，省教育廳主管學校高于行業廳局主管學校，經濟發達市地院校高于經濟欠發達市地院校。這種“厚此薄彼”的投資體制，不利于高職院校之間的公平發展。針對高職教育投入總量不足的問題，國家應加大財政性投入占全國GNP的比重，規定中央財政和地方財政作為主要投入應達到一定比例[22]。反對過分強調“多渠道”投入而弱化乃至取消政府財政預算的導向，打破按照隸屬關系撥款的投資體制，實行高職院校統一由省級政府投資，以市地級政府等舉辦方投入為輔的新型經費投入體制，中央政府加大財政轉移支付力度，主要用于重點解決省際教育公平發展問題。政府要保障財政投入的效果，維護高職教育公平。

影響之三：辦學自主權。隨著政府職能轉變和高等教育管理體制改革的深入，高職院校自主決定招生和辦學規模、專業設置、教學安排、經費使用等事務的權力越來越大。但是，目前高職院校的辦學自主權還嚴格受制于行政主管部門、省級教育部門和其他相關職能部門，而且不同高職院校之間因行政主管部門干預程度不同在各項自主辦學事項上的自主權也互有差異。高職院校的招生、專業設置、教學、科研、跨境交流、內部機構設置和人員調動、職稱評聘、工資調整、資金調配等均需首先經行政主管部門批準，接下來招生指標、辦學規模和專業設置等事項還須再報省級教育部門審批，跨境交流、內部機構設置和人員調動、教師職稱評聘、工資調整等事項還須再報省級人力資源和社會保障部門審批，學費標準、設備購置、基本建設、資金調配等財產事項還須再報省級發展改革委員會、省級招標投標管理部門、省級財政部門審批。政府部門對教育教學、人事、財務、資產等事務的行政干預嚴重抑制高職院校的自主意識和辦學活力，制約高職院校的自主發展。應落實《高等教育法》賦予高職院校的辦學自主權，提高高職院校自主辦學能力。

五、隸屬關系問題的破解

20世紀90年代前后高等教育管理體制改革后，高職教育管理體制乃至隸屬關系成為“問題”，實則高職教育隸屬關系結構凸顯對改革前全國高教體制結構的繼承性，只是空間范圍和系統重心轉換為當前的省域范圍、中觀層次。

針對現行高職教育管理體制，我們需要回答兩個問題：一是針對“政府層級說”，在堅持中央統一領導的前提下，省域高職教育是以省級政府管理為主，還是以市地級政府管理為主；二是針對“部門職能說”，未來是維持現行多部門分散制管理模式不變，還是變革為單一部門統一管理型模式？筆者認為回答以上問題應采用公平和效率雙重標準予以考量。

就管理體制本身而言，在政府層級設計上，高職院校應在中央政府宏觀指導下，由省級政府為主統籌，市地級政府輔助管理；在部門職能設計上，高職教育應由教育部門、行業部門與企業用人單位等多方合作舉辦與管理，產業實際部門深度參與教育教學活動，實現校企合作育人。

就隸屬關系影響問題而言，高職院校干部任用應廣開人才來源渠道，打破部門界限招攬組建優質高效管理團隊，降低干部匹配差異對高職院校辦學的影響；應建立以省級財政為主要經費投入來源渠道的投資體制，中央財政轉移支付資金，市地級政府撥款作為補充，對高職院校不分隸屬關系統一實行無差別財政撥款制度，為高職院校發展營造公平的制度環境；應落實和擴大高職院校辦學自主權，逐步弱化乃至取消上級部門的具體行政干預，激發高職院校提升辦學活力和辦學效率。

省級教育部門、有關行業廳局、市地級政府、大型國有企業四種行政主管部門的職責范圍、業務性質對所隸屬高職院校的辦學存在顯著影響，每一種隸屬關系下高職院校的辦學都必然帶有行政主管部門（單位）行業性質、職能范圍的痕跡，不同的隸屬關系對高職院校辦學的影響差異顯著，阻礙高職院校公平發展和有效率發展。四種隸屬關系的實質都是政府單一舉辦主體，因此，即使隸屬關系不同，高職院校之間也呈現較大的制度趨同性。但是，由于不同隸屬關系對高職院校的辦學職能和教育效益會產生不同的影響，人們將在可能的限度內對高職院校的舉辦主體和舉辦制度進行理性選擇。

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責任編輯 肖稱萍