農地金融發展的困局及其突破

賈鵬芳

摘 要：農地金融是在黨中央高度關注“三農”問題的基礎上發展起來的，也是農村土地改革的重要部署，為的是農民不僅可以占有和使用土地，還可以對土地進行承包和抵押。但是，我國在土地金融制度上存在著很大的缺陷，還沒有完善的流轉服務市場和風險防范機制，所以需要政府創新我國農村土地金融服務的政治背景，推動我國農地金融發展的突破。

關鍵詞：農地金融；發展困境；創新突破

中圖分類號：F83 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）11-0022-02

土地承包經營權是農民最基本的生產資料和財產權利，但是我國的土地法律體系還不允許農民對占有的土地進行抵押。在農業和農村經濟發展的過程中，土地承包經營權作為抵押標來籌措資金，對充分發揮農地價值、促進資金融通、實現農業產業化和新農村建設都具有重要意義。但是目前因為在農地金融法律方面的限制，導致農地金融發展難以突破傳統土地制度的束縛。所以，政府要積極探索農地金融發展的背景原因，總結農地金融實踐的不足之處，積極推進我國農地金融發展和突破。

一、農地金融興起的背景

過去我國農村金融體系的建立主要是服務于社會經濟不斷發展背景下的城鎮化和工業化的進程。在這種情況下，農村的大量資金和人力會涌向城市，最為典型的例子是農村信用合作社，本是支農信貸的主要力量，但是在改革經營模式后，更加注重經營利潤，支農投入嚴重弱化。直到2010年中央印發《關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》，我國農村金融服務才得到創新，首次提出了土地抵押貸款。現在在法律方面仍然禁止農民實施土地的抵押，但是為了大力發展農村金融，緩解農村經濟發展過程中的資金壓力，我國部分省市開展了農地使用權抵押貸款的試點，對農村金融的發展起到了積極的作用。

二、我國農地金融實踐的主要模式

（一）“農戶+地方政府+土地金融機構”模式

該模式首先需要政府在政策和資金的支持下建立土地金融機構，基于農民抵押的土地，向其發放貸款。該模式的優點非常明顯，可以利用政府的影響力，可以以較低成本的建立農地抵押貸款制度。但是由于該模式有政府的介入，金融機構在實施經營的時候一般會有雙重標準，農地金融實踐也在很大程度上會受到政府的控制，會從而影響土地經金融機構的業務重心。其次是實施“農戶+地方政府+土地金融機構”模式。土地金融機構的資金來源會比較單一，資金不具有穩定性，審查辦理農地抵押貸款及事后監督費用較高。例如，1988 年的貴州湄潭利用該模式，土地金融機構的經營效率較低，最后以失敗告終。

（二）“農戶 + 村委會 + 金融機構”模式

該模式的運行主要是農民個體向村委會提交申請，然后由村委會推介，由鎮經管站通過丈量土地面積進行評估，之后辦理土地使用證和抵押登記，最后由金融機構對農民占有的土地進行綜合性的評估，最終決定是否向農民發放貸款。該模式的優點是可以充分利用村委會的優勢，減少金融機構的交易成本；當然最大的優點是農民的土地用途依然保持原有的狀態，僅僅是限定在村集體內流轉。同時，該模式的缺點也比較明顯，就是信貸風險分擔機制不夠健全，容易發生系統性的信貸風險。

（三）“農戶 + 專業合作社 + 金融機構”模式

該模式是在村委會的組織倡導下，農民以承包的土地作價入股成立專業合作社，專業合作社以土地承包經營權向金融機構進行抵押貸款。該模式在實施的過程中專業合作社會有效降低運營成本，整體的收益較為穩定。但是，由于存在多重委托和代理關系，會在一定程度上損害農民的利益，農民在該模式下始終處于弱勢地位，農民的收益與專業合作社的經營狀況有直接的關系。

三、農地金融發展存在的問題

（一）土地承包經營權抵押沒有獲得法律的認可

我國《物權法》規定，耕地、自留地、宅基地等集體所有的土地不能進行抵押。雖然我國政府為適應社會主義市場經濟體制，對農村的產權制度進行不斷的更新，但是依然沒有對土地承包經營權抵押予以確認，所以農地金融制度建立面臨的第一大問題就是法律和政策的制約。農村土地無實質性的抵押，但是在法律上認為其是一種土地經營權流轉的形式，只有通過招標、拍賣等方式取得經營權，才能設立抵押，普通農戶承包方式無法進行土地經營權抵押，對我國農地金融的發展產生了不利的影響。

（二）缺乏完善的流轉服務市場

農民將土地承包經營權和使用權抵押給銀行，如果農民不能如期還清銀行貸款，銀行就可以進行土地的拍賣、變賣[1]。在這個過程中勢必會發生農地使用權的流轉。但是現在我國缺乏完善的流轉服務市場，所以沒有為農地金融制度的建立提供積極的因素，尤其在農村地區土地承包經營權流轉市場的發育極為緩慢，制約著農地使用權的流轉和貸款銀行的積極性。

（三）農地金融操作難度大

首先，土地承包農戶是我國農村土地處理操作最基本的形式，農民主要是在擁有經營權的土地上進行農業生產經營活動。農戶對承包的土地抵押貸款不僅會受到法律的限制，就算以法律上流轉的定義進行抵押，一般土地估價也會很低，獲得的貸款資金規模會非常的小，并且在貸款資金操作的過程中存在較大的金融風險。其次，在社會經濟不斷發展的基礎上，農村土地出現了家庭農場、企業等經營主體。但是經營主體如果不能如期償還貸款，轉出土地農戶的土地經營權就會被處置，轉出土地的農戶將承擔較大的土地流轉風險。不過在理論上將土地轉出的農戶不會同意經營主體將自己的土地作為銀行貸款的抵押，就算農戶同意，銀行也要評估是否能夠補償農戶的利益，所以操作和處理的難度非常大。

（四）農業經營者作為信貸主體，存在較大市場風險

首先，我國在農業生產方面對市場沒有較高的敏感度，農業生產往往會呈現出無序化的狀態，農產品的價格波動非常的大。其次，如果土地承包經營者遇到自然災害，勢必會造成地上附著物的重大損失，對于貸款人是難以掌握這些客觀因素的，所以信貸風險防范的難度較大，所以大規模地推動農地進入抵押貸款市場將面臨巨大的風險。

四、我國農地金融發展創新路徑

（一）完善農地金融的相關立法

現階段的相關農地金融法律，禁止抵押農戶承包經營權的土地。但是土地承包經營權具備了作為抵押擔保的抵押物一般應符合的特定性、可轉讓性、價值權性條件[2]。所以也說明法律既然允許家庭承包土地實施經營權轉讓，也就應該允許實施經營權抵押。所以我國政府應該修繕農地金融的相關立法，明確農村土地的擔保物權性質，將家庭土地承包經營權納入抵押設定，實現農地金融法治上的創新，為農民創業提供更多資金籌集的渠道，實現土地產權效益的最大化，推動我國農地金融發展的突破。

（二）加強農地金融的政策扶持

政府一定要在原來土地流轉管理的基礎上加大對土地經營權抵押的監督和管理，最大程度保障農戶的合法權益不被侵犯。并且要督促鄉鎮人民政府對土地的功能和用途進行有效界定，切實按照規定的用途實施抵押。其次，要保證合法土地承包權和使用權不受到侵犯。在土地規劃的過程中需要對土地所在農村的承包關系進行查清，及時了解土地承包的規模面積、抵押時間和位置等，健全完善農村土地承包經營的登記制度，保障農民能夠真正掌握土地經營承包權利，切實維護自身的利益。同時，政府要不斷提高自身管理和服務的能力，促進我國農村土地經營抵押的有效性和科學性。這些都需要政府加大對農地金融政策的扶持，規范管理的農地使用權流轉市場，方便抵押物因抵押人無力償債時的及時變現創造條件，積極推進我國農地金融業務的發展。

（三）創新土地經營權抵押貸款模式

第一，政府要將農地金融政策與銀行的信貸業務緊密的聯系起來，發揮扶持政策與信貸金融的協同作用，不但能夠滿足銀行業務的效益，還能有效發揮政府財政的積極作用。第二，有效聯合土地各主體之間的金融關系，提高中小農戶的金融支持比率。并且可以通過核心企業的擔保提高企業操作農業產業貸款的積極性，在此基礎上，信貸銀行也可以有效規避防范信用風險。第三，農戶在經營權抵押貸款的時候，可以將經營權和相關附著物權一并抵押，解決農戶因裸地抵押獲得貸款金額較小的問題。第四，借款人應該與擔保公司簽訂合同，擔保公司也要承擔起自身的連帶保證責任，這樣可以在向銀行申請貸款的時候盡量規避法律風險。

（四）構建農地金融風險管理體系

首先，要對借款的經營能力進行嚴格的審核，確保借款人具有一定的生產技術和經驗[3]。銀行可以根據自己對借款人分析的結果進行貸款金額的限定，并且結合借款人的生產周期確定還款的期限和方式。其次，要堅持市場定價的原則，依據市場交易的價格來作為土地建設交易的價值認定標準[4]。最后，要堅持?？顚Ｓ玫脑瓌t，盡量避免出現貸款金作為非農用途挪用的現象；同時要促進各個要素主體之間的平等互信，促進我國農地金融體系的公平。

結語

綜上所述，在農業和農村經濟發展的過程中，土地承包經營權作為抵押標的來籌措資金，對充分發揮農地價值、促進資金融通、實現農業產業化和新農村建設都具有重要意義。由于在農地金融法律方面的限制，導致農地金融發展難以突破傳統土地制度的束縛。政府應該完善農地金融的相關立法，加強農地金融的政策扶持，創新土地經營權抵押貸款模式，構建農地金融風險管理體系，推動我國農地金融的發展。

參考文獻：

[1] 者貴昌，朱霽.關于構建我國農地金融制度的探討——基于農村土地流轉政策的思考[J].農村經濟，2011，（9）.

[2] 王浩.農地抵押估價方法適用性分析及完善對策[J].湖南社會科學，2013，（3）.

[3] 劉紅，高海.農地金融、合作金融與政策性金融的立法嫁接——基于“三位一體化”的分析框架[J].南京農業大學學報：社會科學 版，2012，（1）.

[4] 劉衛柏，李中.基于土地流轉需求的中國農地金融創新路徑[J].財務與金融，2011，（2）.

[責任編輯 杜 娟]