城鄉一體化背景下的村官職務犯罪問題研究

溫婉君

（430072 武漢大學法學院 湖北 武漢）

摘 要：隨著城市化進程的不斷深入，城鄉一體化的趨勢越來越明顯，村官職務犯罪現象呈現出更多新特點，筆者將在城鄉一體化的大背景下對村官職務犯罪現象進行全面的了解和分析，并對村官制度的由來和發展進行回顧，試圖找到關于村官職務犯罪的比較具有時代性和可操作性的內容。

關鍵詞：村官；職務犯罪；城鄉一體化

一、村官職務犯罪概述

（一）村官職務犯罪的概念

1.村官職務犯罪的概念

村官是指以村委會主任和村黨支部書記為首的基層群眾自治組織的領導者和管理者的總稱。截至2013年，我國共有農民6億多人，全國共有58.9萬個村委會[1]，數以百萬計的農村基層干部，中國在擁有世界上最龐大的農民群體的同時，也擁有最龐大的村官群體，他們是政府與基層群眾聯系的紐帶，起著上通下達、至關重要的基礎性作用。

職務犯罪是指國家工作人員褻瀆職守，利用職務上的便利，以貪污受賄等手段非法牟取經濟利益，或者濫用職權，玩忽職守，侵犯公民人身權利和民主權利，破壞國家對公務活動的管理職能，破壞國家管理秩序，依照刑法規定應當受到刑罰處罰的犯罪行為的總稱。[2]刑法第93條規定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。”2000年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過的《關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》規定，村民委員會等基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”：（一）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助公益事業款物的管理；（三）國有土地的經營和管理；（四）土地征用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協助人民政府從事的其他行政管理工作。村民委員會等村基層組織人員從事前款規定的公務，利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，構成犯罪的，適用刑法第三百八十二條和第三百八十三條貪污罪、第三百八十四條挪用公款罪、第三百八十五條和第三百八十六條受賄罪的規定。因此，村官在一定意義上可以成為職務犯罪的犯罪主體。

2.村官職務犯罪需要引起重視的原因分析

一方面，從理論上看，在村民自治制度中，村官由村民民主選舉產生，村民為了獲得更好的公共服務，將其自身權利讓渡給村官行使。村官的權力來源于國家、村民的授予，那么，村官權力的行使也必然以村民的權利為邊界。并且，從權力本身的性質來看，權力天然的具有擴張性和強制性，權力主體可以通過有力的支配和影響，迫使相對人服從權力主體的意志。權力對社會管理的獨占和對社會資源配置的控制可能會激發權力擁有者強烈的占有欲，他們可以通過實施權力對社會財富和資源加以控制，從而通過權力帶來不法價值和利益，所以，必須對權力進行有效的抑制和約束。在村民自治過程中，村干部行使的權力本質上也是一種公共權力，同樣應該受到監督和制約。

另一方面，從現實需求上看，隨著我國民主法制化建設的不斷推進，對村官職務犯罪予以足夠重視也具有十分重要的現實意義：

（1）是深入開展黨的群眾路線教育實踐活動的需要。切實踐行群眾路線，查找村干部思想和工作中的問題和不足，對村干部權力行使進行有效監督，更好的實現自我教育、自我完善、自我提高，從而密切村干部與廣大人民群眾的血肉聯系。

（2）是切實推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的需要。習近平總書記強調指出，要堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。村官雖小，但影響大，村干部的腐敗直接損害村民利益，村民對身邊的腐敗也感受最深，在大力“打老虎”的同時，也應該對村干部的職務犯罪“零容忍”。

（3）是創新社會管理方式，實現國家治理現代化的需要。充分關注和重視村官職務犯罪現象，嚴格規范村官權力的行使，合法高效地實現村民自治，有助于創新農村社會管理模式，完善鄉村社會治理機制。

（二）村官職務犯罪的現狀

隨著城市化進程的迅速推進和新農村建設力度的不斷加大，近年來村官職務犯罪現象呈現出不斷上升態勢。以武漢市某區為例，2011年以來，該區人民法院共審結村干部職務犯罪案件21件，涉案49人，涉案總金額達550多萬元。通過歸納總結，我們發現村官職務犯罪具有以下特點：

（1）“窩案”現象明顯，多為共同犯罪。村官職務犯罪基本上都是村黨支部書記、村委會主任、會計以及其他村委會委員相互勾結的共同犯罪。在個別案件中，甚至全部村委會成員集體參與職務犯罪活動。

（2）犯罪主體年齡較大且學歷偏低。以該區人民法院的審理數據為例，在2011年以來審理的21件村官職務犯罪案件中，49名被告人的平均年齡為52.4歲，55歲以上的有21人（詳見表一），其中，76%的人只有高中及以下學歷，具有本科學歷的僅一人（詳見表二）。

（3）貪污犯罪所占比例較大。同樣，從該區人民法院審判數據來看，在2011年以來受理的14件村官職務犯罪案件中，貪污罪11件、受賄罪2件、挪用公款罪1件，貪污犯罪比例高達78.6%。

（4）經濟比較好或處于城鄉結合部的村是村官職務犯罪的高發之地。由于近郊農村城市化和工業化進程不斷加快，農村集體經濟得到迅猛發展，且從已經發生的村干部職務犯罪看，城郊結合部的農村是村干部職務犯罪的頻發地帶。而經濟發展較慢，農村經濟沒有得到很好發展，農村經濟并不富裕，這些地方的村干部犯罪的發案率相對較低。此外，采用縱向對比的分析方法，我們發現在城鄉一體化構架下，村官職務犯罪與以往相比，又呈現出以下新特點：

（1）涉案款項的種類不斷增多，涉案金額不斷加大。村官貪污款項不再限于傳統的土地補償款，還涉及到家園建設工程款、舉水河整險加固工程款、板栗深加工基地等各類專項款。并且涉案金額也在不斷加大，這一情況在廣東沿海地區情況尤甚。從深圳市龍崗區南聯社區受賄5000萬元的村官周偉思，再到深圳龍華新區觀瀾辦事處的“3億村官”張建東，“小村官、大腐敗”的問題日益凸顯。

（2）犯罪手段日趨隱蔽。在以往的涉農職務犯罪案件中，村干部基本上都是采取虛報冒領、收款不入賬、重復報銷等手段直接侵吞公款，犯罪方法簡單直接。而在近年來審理的相關案件中，村干部的作案手段越來越狡猾，隱蔽性也越來越強。他們往往以合法形式作掩蓋，如在招投標中廢標、串標、泄標，化整為零規避招投標，隨意變更規劃、設計，變更工程量等。

（3）受賄類型的犯罪開始出現并逐漸增多。傳統的村官職務犯罪主要以貪污類型的犯罪為主，因為村官本身頭銜不大、地位不高，其職務犯罪大多是利用便利條件侵吞公款的貪污犯罪，但近年來由于新農村建設力度的不斷加大，村級組織的可控資源越來越多，財權、事權越來越大，不少村官利用手中的權力進行尋租，在村級工程建設或者工程項目承包招標過程中收受好處費，為他人謀取不正當利益，受賄類型的犯罪不斷凸顯。

二、我國村民自治的演進

基層群眾自治制度是我國基本政治制度之一，是在新中國成立后的民主實踐中逐步形成的。村民自治是基層群眾自治的重要內容，也是我國鄉村治理在現階段采用的治理模式。法律賦予村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的民主權利，村民通過選舉產生村民委員會，從而進行自我管理、自我教育和自我服務，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑。

事實上，鄉村治理在我國經歷了一個漫長而復雜的發展過程。從秦漢至明清，封建中央集權國家組織就一直在基層社會實行一定程度的鄉村自治，其重要特點是皇權只達于縣。郡縣之下不設治，由職役組織承擔鄉村社會的各種社會政治職能。1840年鴉片戰爭爆發后，伴隨著傳統中國向現代中國的轉變，鄉村治理也逐漸發生了從“皇權不下縣”到“政權下鄉”的根本性轉變。20世紀初，清政府推行新政，國家政權力圖深入鄉村基層社會，加強對鄉村社會的控制，鄉村治理開始國家化、行政化、權力化。新中國成立后，隨著農村集體化運動的推進，逐漸建構起一套“政社合一”的人民公社制，國家權力一直延伸到農戶，實現了真正意義上的“政權下鄉”。十八屆三中全會之后，廣大農村進行了以家庭聯產承包責任制為主要內容的經濟體制改革，同時也創造了村民自治的鄉村治理形式。[3]1998年《村民委員會組織法》正式頒行，村民自治的農村治理模式得以法的形式正式確立。

從對村民自治的回顧中，我們可以發現我國古代社會實行“皇權不下縣”的治理理念，在漫長的歷史長河中逐漸形成了以鄉村基層組織為核心、國家間接控制與鄉村社會自治相結合的治理體制。村民自治實質是國家向村莊和村民下放部分鄉村治理權，由村民群眾依照法律規定對村莊公共事務實行自我管理。這是一個國家向鄉村社會分權，主動推動鄉村民主進程的改革過程。[4]

擴大農村基層民主，實行村民自治，是推進農村民主政治建設的重要舉措，具有十分重大的進步意義。但隨著村民自治的不斷深化，制度本身的一些問題和矛盾逐漸顯現，同時也帶來了一些負面效應，如90年代后期，“三農問題”日益嚴重；城鄉一體化的今天，村官職務犯罪問題不斷凸顯。于是，學者們開始對村民自治發展的困境進行反思。徐勇教授指出，我國農村社會的社會組織化程度低，體現現代民主理念的村民自治所需要的現代社會發育嚴重不足。分散的村民難以組織起來以集體行動參與公共事務，影響公共權力，滿足個人的社會需求，由此使村民自治流于一種不得不走的儀式。[5]

三、村官職務犯罪原因分析

“小村官、大腐敗”可以說是我國社會轉型期，在村民自治領域出現的獨特現象，村官職務犯罪問題的出現，有其深刻的歷史背景和社會原因。具體來講：

（1）村民自治制度失范是村官職務犯罪高發的制度性因素。從本質上看，村官職務犯罪高發實際上反映出鄉村社會對現代治理模式的訴求與相對滯后的村民自治制度之間的矛盾。隨著城市化進程的不斷深入，農村原生態的社會形式受到沖擊，原本的自治制度顯得相對滯后，如村委會選舉中賄選現象時有發生，難以滿足村民自我管理、參政議政的需要；在權力的監督上，上級監督流于形式、內部監督存在真空、群眾監督軟弱無力，難以實現對自治權力的有效制約等等。

（2）鄉土文化的慣性作用和講究宗族、人情的風俗傳統是村官職務犯罪高發的文化性因素。農村作為中國傳統鄉土社會的基礎，即使新農村建設取得了很大進展，傳統的鄉土性仍根植于每一位出身農民的村干部身上。在這種文化心理背景下，他們在行使自治權力時，不可避免的受到這些因素的影響，存在權錢交易的可能。當村干部對物質享受越加向往和人情大于制度時，將權力用于各種交易的可能就越大。[6]

（3）村官自身素質不高，法律意識淡薄是村官職務犯罪高發的主觀性因素。不少村官小農意識、家長作風嚴重，法律意識淡薄。雖然我們的普法工作進行了很多年，我國的法治建設也取得了舉世矚目的成就，但是在我國廣大農村地區，很多樸實的農民，包括村干部的民主法律意識都非常淡薄。在審判實踐中，筆者發現，很多村官并不知道自己“借用”公款，年節私分公款的行為會觸犯法律，更是缺乏對法律的敬畏之心。

（4）“空心村”現象嚴重是村官職務犯罪高發的客觀性因素。隨著城市化進程的不斷推進，許多農民外出務工甚至在城鎮購房，留守人口少，并且多以老人小孩為主。以武漢市新洲區李集街某某村為例，該村共有村民198戶，外出務工以及搬離出村的有143戶，占比72.2%。這一方面使得村官權力未得到充分有效行使，另一方面，也缺乏對村官權力的有效監督。并且，還導致基層黨員隊伍老化，在村委會選舉時可供選擇的人選少，選出的村干部往往素質不高。

四、合理化建議

為了有效預防和減輕村官職務犯罪，實現村民自治的法治化，我們結合審判實際，特提出如下意見和建議：

（1）完善村民自治制度。針對村民自治制度在實踐中顯現的問題，可以從制度設計的層面將其不斷完善。在村干部的選任機制上，應建立公平、公開、公正的村官選拔競爭機制，杜絕賄選現象的發生。也可以結合選聘優秀高校畢業生到村任職計劃，選派大學生村官到村任職，幫助規范權力的行使。在村級財務管理制度上，建立對村“三資”的“三化”管理機制，實行村財務和資產的集約化管理。此外，還可以建立村官重大利益回避機制，涉及村官自身重大利益的事項，本人應予以回避，盡量避免人情、關系的影響。

（2）建立新型的鎮村關系。當前鄉鎮政府對農村的控制和干預，有深層次的體制、經濟、社會原因，短期內很難改變，但是鄉鎮政府可以用法律手段取代行政手段，實現對村民自治的領導。法律在賦予村干部自治權力的同時，也需要設定權力行使的邊界。一方面，村干部行使自治權力時要嚴格遵守《村民委員會組織法》及相關法律的規定，另一方面，鄉鎮政府應以法律手段加強對村干部的監督。法律理應在村民自治制度的發展過程中扮演更為重要的角色。

（3）加強對村官的教育培訓。通過經常性的培訓，從根本上提高村官的素質。比如以黨的群眾路線教育實踐活動為契機，以黨校、各種培訓班為平臺，對村支部書記和主任開展全面的普法教育活動和職務犯罪預防警示活動，切實提高村官的思想道德水平和法制觀念。

（4）延伸法院審判職能，積極參與社會管理綜合治理。充分發揮法院在解決村官職務犯罪方面的重要作用，對典型案件進行公開曝光，釋法說理，尤其是加強對征地拆遷、農村“三資”使用、涉農資金管理、農村工程建設等幾大典型腐敗案件的教育；此外，配合政府及相關部門加強對專項資金的使用、新農村建設規劃、土地征用占用的監督，協助相關部門建立完善的監督制約機制，形成法治反腐、制度反腐的長效機制。

參考文獻：

[1]數據引自解放日報網：http：//newspaper.jfdaily.com/jfrb/html/2013-03/14/content_989152.htm，訪問時間：2015年11月15日.

[2]孫謙，尹伊君.《國家工作人員職務犯罪論》.載《法學研究》，1998年第4期，第57頁.

[3]參見周挺著.《鄉村治理與農村基層黨組織建設》.北京：知識產權出版社.

[4]周挺著.《鄉村治理與農村基層黨組織建設》.北京：知識產權出版.

[5]參見徐勇.《村民自治的成長：行政放權與社會發育》.載《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，第44卷第2期，第1—6頁.