論環境民事公益訴訟的責任承擔方式

沈彤+張依雯

（401120 西南政法大學經濟法學院 重慶）

摘 要：近幾年，我國的環境保護法律發展迅速，2015年又重新修訂了《環境保護法》，但是對于環境民事公益訴訟的責任承擔方式方面卻規定較為籠統，簡單地適用《民法通則》關于民事責任承擔的規則，這不能夠很好地解決環境民事公益訴訟中遇到的問題，是環境保護法律體系中的欠缺之處。本文從環境民事公益訴訟的本質概念寫起，從案例分析入手，最后借鑒其他國家的良好制度，力圖為完善我國環境民事訴訟的責任承擔方式作出微薄的貢獻。

關鍵詞：環境民事公益訴訟；責任承擔；賠償損失

一、環境民事公益訴訟的概念

環境民事公益訴訟，是指有資格的公民、法人、其他組織或者有關國家機關， 為了預防可能侵壞境公益之污染或破壞行為的發生， 或阻止侵害環境公益之污染或破壞行為的繼續進行， 救濟已經受損的環境公益， 而以環境公益的民事危害者或致害者為被告向人民法院提出追究其法律責任的請求，并由人民法院按照法定程序依法審判的法律制度。

環境民事公益訴訟不同于環境侵權訴訟， 概括說來，二者主要具有如下差別：

首先，訴訟中的被告不同。 環境行政公益訴訟的被告為行政機關或法律法規授權的組織。環境民事公益訴訟的被告則是直接實施了侵害或可能侵害環境公共利益的行為人，包括公民、法人和其他組織等民事主體，但不包括作為行政主體的環境行政機關 。

其次，從訴訟目的來看，環境民事公益訴訟是一種旨在解決發生在公益主體和私益主體之間糾紛解決機制，即旨在解決環境危害者或致害者的私益 （主要為財產性利益） 與享有或可能享有環境公益的不確主體之間的利益沖突的糾紛解決機制。

正是以上這些差異，導致了環境民事公益訴訟的責任承擔方式不能直接套用傳統普通環境侵權訴訟的規定，而應該建立起自己獨有的責任承擔方式。

二、環境民事公益訴訟的特征

（一）環境民事公益訴訟具有公益性

環境民事公益訴訟具有公益性主要表現在其目的的公益性這一方面。環境民事公益訴訟的目的是維護社會公共利益。所以環境民事公益訴訟的訴訟利益應當歸于社會，而不能歸于任何組織或個人。

（二）環境民事公益訴訟兼具預防與補救功能

環境民事公益訴訟的提起并不要求有一定的環境損害事實的發生，只要根據有關的材料或情況能夠判斷存在環境公益侵害的潛在可能，那么就可以提起公益訴訟。由于環境一旦遭受破壞就很難恢復原狀，或者恢復成本十分高昂，所以在環境侵害尚未發生或尚未完全發生時，就容許相關原告利用司法手段加以預防制止是非常有必要的。相比普通環境侵權訴訟只具有補救功能，環境民事公益訴訟兼具預防和補救功能。

（三）訴訟程序的特殊性

既然是公益訴訟，其訴訟規則與私益訴訟應有所不同。譬如，舉證責任分配上面應按照起訴主體的不同因人而異地設計。訴訟費用的預交制度也應有所改變，因為公益訴訟的起訴人并非為了自己的利益而起訴， 如果要其預交訴訟費用， 則顯失公平。再如，在因果關系的證明方面， 應推行因果關系推定原則。

三、我國環境民事公益訴訟的責任承擔方式

（一）案例引入

2015年初最高人民法院發布了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），對環境民事公益訴訟相關問題作出了具體規定。但在具體案件的審理中，環境民事公益的責任承擔方式還有許多細節問題需要探討。因而，立足于現有的環境民事公益訴訟的案例，可以歸納分析出我國司法實踐中責任承擔方式的適用及其不足之處。

以中華環保聯合會訴德州晶華集團振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案為例，該案是新環境保護法實施后人民法院受理的首例針對大氣污染提起的環境民事公益訴訟。案情如下：德州晶華集團振華有限公司（以下簡稱“德州晶華公司”）多次因排污被當地環保部門處罰。周邊小區居民因不堪忍受其持排放污染廢氣，向中華環保聯合會（以下簡稱“中環聯”）投訴。中環聯經過實走訪調查，確認投訴內容屬實，并于2015年3月19日向德州中院提起環境民事公益訴訟。五日后，德州中院發布公告決定受理該案。

（二）案例分析

本案中，中環聯的訟請求包括：要求被告立即停止超標排放大氣污染物，增設大氣污染防治設施，在省級及以上媒體公開賠禮道歉，由被告承擔訴訟、鑒定、律師費等支出。此外，還要求被告賠償因超標排放污染物造成的損失2040萬元，以及因拒不改正超標排放污染物行為造成的損失780萬元，合計近3000萬元。訴狀請求賠償款項支付至地方政府財政專戶，用于德州市大氣污染治理。

本案原告提出的訴訟請求，基本貼合了《解釋》第18條關于環境公益訴訟責任承擔方式的規定，但細節問題仍需商榷。其中“立即停止超標排放大氣污染物，增設大氣污染防治設施”是否屬于“停止侵害、排除妨礙、消除危險”？近3000萬元的索賠是否合理，要求被告賠償并支付到地方政府財政專戶是有否法律依據？

1.停止侵害、排除妨礙、消除危險民事責任

首先引起我們注意的是，這些責任方式是否真的在一些情形下在事后起到了阻止環境損害繼續擴大的作用。

本案中原告僅要求被告“停止超標排放大氣污染物”是否足以”停止侵害、排除妨礙”？假設此項訴求得到法院支持，且被告也切實履行“停止超標排放大氣污染物”，實現“達標”排放，但達標排污仍造成環境污染、社會公共利益受損害的話，“停止侵害、排除妨礙”的目標顯然無法達成。

在很多新型環境污染中，固然會涉及具體的私人利益的損害，但是在這之外，這種公共環境利益受損遠遠超過具體的民事利益受損的程度。所以如果法庭認定侵權責任成立，因而要求相關責任主體停止侵害和排除妨礙，但責任主體的停止侵害和排除妨礙只是使具體民事主體受損的利益得到了保護，但無法控制環境污染造成危害。

2.賠償損失

在環境民事公益訴訟中，“賠償損失”能否作為一種民事責任承擔方式，其爭議很大。部分學者認為，在環境民事公益訴訟的判決中存在“賠償環境遭受的損失”等內容，其應當作為環境民事公益訴訟的一種責任承擔方式。但也有很多學者對此持否定觀點。

本案中，對違法排污者進行了一種較為嚴厲的行政處罰方式，但不應該與民事公益訴訟中的賠償不應混為一談，將其作為環境民事公益訴訴訟的索賠依據也是不合理的。其次，由于本案中因為空氣具有流動性的典型特征，被告所在地區的空氣污染并非單純由其排污行為造成，因此，被告究竟應當賠償多少用于大氣污染治理是個相當棘手的問題。

具體在司法實踐中有以下的判斷方式：其一，若在法院作出“恢復原狀”判決之前，行政機關已采取修復環境措施，所發生的費用則屬于“賠償損失”民事責任的損害賠償金。因為政府已采取相關修復環境措施，那么這里的損害賠償金并不是用于該案件的環境修復工作，而是放在環境公益基金之中用于將來的環境修復，故該部分的費用定位為“賠償損失”。

其二，若在法院作出“恢復原狀”判決之前，行政機關未采取修復環境措施。對于“恢復原狀”的判決，如果敗訴被告有能力親自完成環境修復工作，不需繳納任何費用，也就不存在任何賠償損失的情形。

（三）恢復原狀

恢復原狀在環境民事公益訴訟中是適用比較廣泛的一種民事責任承擔方式，其目的是為了補救已被環境侵害者破壞的環境公共利益，使被侵害的環境恢復到原有狀態，體現了環境民事公益訴訟的補救功能。

傳統環境侵權法中的此種民事責任方式所恢復的原狀針對的是財產權益，侵權法關注的是具體的民事權益的恢復，而非環境損害的恢復。但環境民事公益訴訟的目的是起到救濟公共環境利益受損的目的。恢復原狀的適用必須具備以下兩個要件： “一是，在現有的技術條件下，受侵害的環境有恢復的可能； 二是，在現有的經濟條件下，受侵害的環境具有恢復的必要。”

先來看受損害的環境恢復原狀的可能性問題。法院在作出“恢復原狀”判決之前，就該考慮到已被破壞、喪失生態功能的環境在現有的技術條件下能否恢復原狀。如果可以恢復原狀，那么法院應當要求被告履行“恢復原狀”的判決內容； 如果不能恢復原狀或恢復原狀的可能性極小，法院可以依據環境民事公益訴訟的懲罰性特征，引入懲罰性損害賠償，要求環境侵害者承擔超出被破壞的環境經濟價值的賠償。

其次看恢復原狀的必要性問題，也就是恢復原狀的成本問題。如果恢復原狀成本過高，甚至超出了環境原有的經濟價值，就會影響恢復原狀的必要性。尤其是在恢復原狀的成本過分高于環境原有的利益，甚至超過了環境侵害者自身的履行能力，顯然也是不合理的，在判決的執行時也會遇到阻礙。在實踐中遇到這類問題，法院應當讓環境侵害者的償付能力預先用于環境危害的排除，防止損失進一步的擴大； 然后剩余的償付能力用于環境的修復，不足的部分應當通過政府承擔、基金會支持等其他途徑解決。

四、環境民事公益訴訟的外國借鑒

環境民事公益訴訟發源于外國， 特別是英美法系國家， 已經積累了比較豐富的經驗， 有一整套的制度。其中， 許多立法和實踐值得我國借鑒。

（一）停止侵害、排除妨礙、消除危險

法官作出“停止侵害，排除妨礙，消除危險”的判決后，法官應當根據具體案件訴訟目的的需要，確定“停止侵害、排除妨礙、消除危險”的具體責任內容。在這方面，美國訴訟法里規定了禁止令。禁止令就是法院根據原告的申請，責令環境侵害者停止正在進行或即將實施的某種污染環境的行為，或消除某種危險，從而使環境利益免受侵害、妨害或危險威脅的民事責任承擔方式，其最大的特征就是達到環境公益訴訟的預防性功能。

美國排除危害民事責任有三種形式： “完全排除危害”、“部分排除危害”、“代替性賠償”。這三種不同形式的排除危害民事責任相對應著三種不同形式的“禁止令”，分別為永久性禁止令、附條件禁止令、替代性禁止令。

“完全排除危害”發布的就是永久性禁止令，其要求環境侵害者全面停止和排除其危害環境公共利益的行為。永久性禁止令“主要適用于正在發生的侵害或即將發生的侵害，該侵害具有繼續性、反復性和不可恢復性特征，且通過其他方式救濟受害人明顯不利的情形。”

“部分排除危害”通常要求環境侵害者以改變作業方式、縮短作業時間、設置除害設備等方式將環境侵害者污染行為引起的環境危害減少到受害者忍受限度范圍之內，以達到排除危害的目的。當然這種禁止令不能完全避免對環境公共利益造成損害，那么對于不可避免、不能通過“禁止令”排除且已現實化的損害，可以由環境侵害者承擔“恢復原狀”責任，確保在維護環境利益的同時，不會對經濟發展造成妨礙。

“替代性禁止令”一般是法院基于利益衡平原則的考慮，對于某些無法避免并將持續下去的環境侵害行為頒布賠償替代性禁止令，強制要求被告購買環境權利以替代對被告頒布永久性禁止令或附條件禁止令。

（二）賠償損失

美國聯邦最高法院認為，對于那些并未危及環境公益或損害程度相對輕微、無需頒發禁止令的情況，可以要求被告采取適當的補救措施糾正自己的行為。民事罰款則是從經濟方面懲戒環境侵害行為者。早期的《清潔空氣法》對此并無明確規定，但隨后頒行的《清潔水法》中出現了相應內容。最初規定法院可以按日科處被告萬美元的罰金，《清潔水法》修正案則將罰金最高限額增至萬美元，使得公民訴訟條款的震懾力大為增加，有效緩解和控制了環境污染損害后果。民事罰款并非歸原告所有，而應悉數上繳國庫，彰顯了環境公民訴訟制度的公益屬性。

美國在環境公益訴訟中，要求“民事罰金”歸于國家，然后由國家成立專門的基金會進行管理，其用途是用于環境的治理。該制度在治理各類環境問題中發揮了重大作用，取得了很大的成績。我國也應成立類似的環境公益基金，為環境的治理和修復工作提供資金上的支持。由于環境民事公益訴訟具有公益性，因此環境民事公益訴訟的訴訟利益不應歸于原告或某個利益受損的個人所有，也不歸于某些利益受損的一群人所有，而是歸于公共財產，納入環境公益基金，由公共機構管理并監督其使用。環境公益訴訟利益包括： 環境修復費用、賠償損失費用、懲罰性損害賠償等其他費用，這些環境公益訴訟利益應當納入環境公益基金。

作者簡介：

沈彤（1995.10～），女，江蘇徐州人，單位西南政法大學經濟法學院。

張依雯（1994.9～），女，寧夏石嘴山市人，單位西南政法大學經濟法學院。

注：本文為2015年西南政法大學本科生科研訓練創新活動資助項目，批準號：2015-BZX-043。