云南省鄉鎮生態公益林管護存在的問題及對策

陳婭

摘要：指出了生態公益林具有維護和改善生態環境、保持生態平衡、保護生物多樣性的功能。在國家“一帶一路”戰略實施和云南省爭當生態文明建設排頭兵的大背景下，實現公益林的有效管理，把鳳山鎮的生態文明建設、政治建設、文化建設、社會建設和經濟建設的的關系處理好，具有重要的意義。以云南省景谷縣鳳山鎮為例，分析了當前云南省鄉鎮生態公益林管護存在的問題，并給出了相應的對策，以期提供參考。

關鍵詞：生態公益林；管護；現狀；問題；對策

中圖分類號：S7

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2017）09015003

1 引言

森林是陸地生態系統的主體，是進行物質循環和能量交換的樞紐，具有調節氣候、涵養水源、減少污染和保持生物多樣性等多種功能，在維持生態平衡等方面有著極為重要的作用[1]。云南省是我國的生態大省，擁有良好的生態環境和自然稟賦，是西南地區生態安全屏障，承擔著維護區域、國家乃至國際生態安全的戰略任務。云南省面臨著快速工業化和城市化的環境壓力、水資源破壞、熱帶雨林銳減以及生物多樣性減少、人口膨脹和資源消耗量飆升等問題，嚴重地影響了區域可持續發展。

公益林管護水平直接影響其主體功能的發揮。其中，鄉鎮作為國家公益林管護的基層單位，其公益林管護體系的制定，經營管理水平的高低，管理人員的素質等問題直接決定了公益林的管護水平。因此，本文以云南省景谷縣傣族彝族自治縣鳳山鎮為例，分析了云南省鄉鎮生態公益林管護存在的問題并嘗試給出對策。

2 景谷縣鳳山鎮生態公益林現狀

景谷傣族彝族自治縣隸屬于普洱市，下轄6個鎮，4個鄉。鳳山鎮位于景谷縣城東北部，鎮人民政府駐地陸家山距縣城24.5 km，屬山區、半山區、河谷為一體的山區鎮，東北與鎮沅縣接壤，南與正興鎮，威遠鎮相連，西與景谷鎮毗鄰，總面積520.6 km2。地處橫斷山脈東北段，東經100°41′10″～101°01′08″，北緯23°30′39″～23°46′53″，東西最大橫距31.6 km。南北最大縱距30 km。境內最高海拔2527 m，位于順南村光山組大尖山2527 m，最低海拔950 m位于平寨村芒卡，鎮政府機關駐地芒竜村海拔1010 m。境內氣候溫和，雨量充沛，土地肥沃，年平均氣溫16.10～18.50 ℃，年降水量850～1250 mm，年無霜期300 d左右。

鳳山鎮于2004年啟動生態效益管護工作，經過多次調整、優化，2011年完成公益林修編。目前，全鎮納入公益林補償面積105507畝，占有林地面積36%。其中，國家級公益林納入補償面積為68196畝，其中闊葉類8895畝，占國家級納入補償面積的13%，櫟類35250畝，占國家級納入補償面積的52%，思茅松類24051畝，占國家級納入補償面積的35%；省級公益林納入補償面積為37311畝，其中杞木類877畝，占省級納入補償面積的2%，櫟類32084畝，占省級納入補償面積的86%，思茅松類4350畝，占省級納入補償面積的12%。

為全面貫徹落實黨的十八屆三中全會提出的加快生態文明制度建設的要求，牢固樹立“生態立縣，綠色發展”理念，推進鳳山鎮生態文明體系建設，根據國家級和省級公益林的管護面積、分散程度、路程遠近等計算用工量，經過核算，鳳山鎮國家級、省級公益林涉及8個行政村，36個村民小組，786戶，共計需要安排管護人員52人。其中：南板 9人、平田 12人、順南 12人、海慶 1人、文海 3人、文竹 3人、平寨11人、柏林 1人。

3 生態公益林管護所存在的問題

3.1 經營管理

3.1.1 生態公益林政策管理措施不到位

鳳山鎮生態公益林小班分布廣泛，林農交錯，管護難度較大。大多數地區都是直接將林地使用權劃分到農戶手中，適應山林到戶經營形式聯戶管護機制尚未進一步健全，管護責任不能有效落實。加之各村民小組各農戶所分得的公益林面積小并且分散，由于村民的文化水平存在差異，所以村民對公益林的管理不能保持一致。其次，順南村舍家，平田村下寨、新村、會扎山的生態公益林還未分配給各農戶，屬于集體所有。地方村民法律意識淡薄，導致亂砍濫伐、偷砍盜伐、亂割松脂、私挖亂采等現象時有發生。

3.1.2 補償標準偏低

生態公益林的主要職能是為社會提供公共服務，補償資金來源單一，補助標準偏低。如圖1所示，2012～2014年集體、個體補償標準起伏不定，國有補償標準保持不變，每年3.35元/畝，從2015年度到2016年度國有、集體、個體補償標準保持不變，按2016年標準計算，國有標準每年3元/畝，集體、個體每年13元/畝。集體、個體除去管護費每年3元/畝，農民得到的管護費僅為每年10元/畝，遠遠低于當地經濟發展水平。

3.1.3 交通不便，農民增收困難

景谷縣鳳山鎮公益林主要分布于南板、平田、順南、海慶、文海、文竹、柏林、平寨8個村。各村都在較偏遠的山區，距鎮街子基本50 km左右，進村道路基本上為鄉村土路，農民進出困難。若遇上下雨天，道路多處坍塌，農民進出多半靠走路。農民種的蔬菜，養的家禽等難以拿到市場上交易，增收有限。因此村民經濟來源只有依靠出售樹木，但是政策不允許生態公益林的商業性砍伐，村民不能從中獲利[2]，生態保護和經濟建設存在矛盾。

3.1.4 比較利益懸殊，公益林建設存在隱憂

公益林的主要產品是森林生態效益，該產品具有公共物品的特點，經營者很難通過市場交易途徑取得其勞動和投入的經濟回報。商品用材林與公益林不同，其主要產品是木材，水果以及其他林副產品，這些產品都可以拿到市場上進行交易。目前鳳山鎮每年10元/畝的生態公益林補償標準，遠不如投資商品林帶來的效益高。在市場經濟條件下，以追求利益最大化為目標的生產經營者（包括林農），在利益的驅動下，不會將資金、勞動力等資源自發地投向生態效益和社會效益大卻不具有商品性質的生態效益型林業—公益林。同時，公益林管理部門原有的資金要素在追求利潤最大化目標的驅動下也會從公益林部門流向利潤相對較高的其他部門，使得公益林建設資金短缺的困難進一步加劇，造成公益林在市場競爭中處于不利地位。

3.2 監測與檢查

3.2.1 未建立生態公益林監測體系

由于鳳山鎮資金欠缺，人員編制少，技術人員文化水平參差不齊，因此至今尚未建立生態公益林監測體系。其次，如圖2所示，鳳山鎮生態公益林涉及區域面積、范圍較廣、較散，國家級、省級公益林分別分布在36個村民小組中。小組數目較多，若要全面掌握公益林區的管護質量，就得投入大量的人力、物力去進行全面檢查，如果還想了解實時動態變化情況，就會難上加難，因此，必須建立一套系統完整的生態公益林監測體系 ，才能更好地為生態公益林提供更好的管護。

3.2.2 監測隊伍素質偏低，管護人員的聘用不合理

隨著新技術的應用，以及森林生態監測的開展，監測領域與監測內容不斷拓展，對監測人員的素質提出了更高的要求，要求掌握多學科、跨領域的知識。鳳山鎮公益林管護人員基本從當地農民中選拔，受限于所受教育程度和生活閱歷，導致個人素質參差不齊，加之缺少林業技術知識學習，管護人員對公益林區內林班和小班的變化、質量效益等情況不是很熟悉，監測工作不到位，對于盜伐、濫伐、開墾、采石、挖土、破壞野生動植物、毀壞標志設施等違法毀林行為，不能做到及時發現和有效制止。

管護人員的聘用直接關系到整個公益林的管護的好壞，所以在選聘公益林管護人員時必須慎重。但是，實際中由于公益林區人口稀少，年輕者又大多外出打工，留守家中只有老人和小孩。所以，實際聘用的公益林管護人員大多文化水平低，且趨于老齡化。如圖3所示，管護人員20～29歲只占總數的2%，30～39歲占總數的13%，40～49歲占總數的50%，50～59歲占總數的40%。管護人員年齡偏大給公益林管護的外業工作也帶來了較大的困難。

4 對策與建議

4.1 經營管理的改進建議

4.1.1 加強管理，將政策落到實處

加強培訓，提高管護人員的水平，加強管護責任區的巡護，對管護責任區內森林火情、森林病蟲害進行監控。發現毀林開墾，亂砍濫伐，盜伐，非法侵占林地，開山炸石，開礦采沙，亂捕濫獵，亂采濫挖野生植物等破壞資源的行為， 有義務及時制止并上報責任單位或林業部門，不得隱瞞不報，不得私下進行處理。根據《國家級公益林管理辦法》、《云南省地方公益林管理辦法》規定，將山頭地塊、林班、小班落到實處，健全法律法規，與管護人員簽訂責任狀，將政策落實到實處。

4.1.2 提高補助，完善補償機制

現階段，對生態公益林的補償資金，僅僅靠國家財政補助，不能從實際上解決補償偏低的問題。因此必須轉變思想觀念，轉變發展思路，以根本解決補償問題。在國家“一帶一路”建設和生態文明建設的戰略時期，應當抓住這個機遇，在不破壞生態壞境的前提下，在公益林區發展生態旅游業、養殖業、種植業等實現生態和經濟效益的雙贏?？h林業主管部門和縣財政主管部門應當負責建立健全生態公益林森林生態效益補償資金的撥付、使用和公益林管理業務檔案，補償資金的使用、管理和監督，嚴格執行中央和省、市關于生態公益林管理及森林生態效益補償工作的有關規定。

4.1.3 增加農民收入

在不破壞公益林林區資源的前提下，合理利用林地資源，適度發展林下經濟。如成立合作社，從事林下生態土雞飼養和中藥材的種植。農村淘寶，實施“互聯網+農業”營銷模式，通過農村淘寶，在網上銷售生態雞、土雞蛋、野生蕨菜、布鞋、鞋墊等農產品和手工藝品，為本地農副產品創造更大的銷售平臺。吸引外出務工人員返鄉創業，通過科學養殖和就地創業，使本村村民從外出務工向當地創業，從重體力勞動向輕體力勞動轉變，實現村民共同脫貧致富。如文海村的森林資源豐富，農民可合理利用有限的森林資源，在林區養殖生態雞，農民每年的收入是財政補償的兩倍。農民的收入提高了，也帶動了農民管理公益林的積極性。文海村在公益林上的管理經驗，也受到了上級單位的好評，并在鄉鎮內推廣。通過發動各村向文海村學習，積極鼓勵和幫助農民發展林下經濟，來增加收入，實現生態和經濟效益的雙贏。積極推廣和應用先進技術，引進既有利于保護生態環境、又有利于林農增收的生態經濟樹種，探索林下空地利用的有效途徑，積極增加林農收入。

4.1.4 縮小利益懸殊，排除隱憂

在當今社會，公益林主要的功能為社會提供公共服務，而商品用材林則可以給人們帶來豐厚的收入，面對這樣的情況，應該轉變思想觀念，與時俱進，尋找公益林區內存在的優勢來發展經濟，讓公益林區的收入和商品用材林相等，甚至超出商品用材林的收入?？梢愿鶕媪謪^內的氣候條件、降雨量、林下土地資源情況等選擇適合發展的種植業和養殖業，因為種植業和養殖業周期短、見效快，農民就可以在短時間內得到實惠，農民就會用更多的時間和精力投入到公益林區中，公益林就會在市場競爭中占有利地位，這樣公益林將得到更好的發展，人民在公益林區內的收入將會得到增加。

4.2 監測和檢查改進措施

4.2.1 建立生態公益林監測體系的必要性

鳳山鎮生態公益林積較大、范圍較廣，要全面了解全鎮的管護質量，就得對全鎮公益林進行全面檢查。因此，建立生態公益林監測體系勢在必行，利用計算機信息技術對小班數據及時更新，以更好掌握生態公益林的變化動態[3]。對于生態公益林的補償、管護資金以及今后公益林資金使用情況，都可以在網上跟蹤。只有建立健全生態公益林監測體系，才能使生態公益林的管護質量和綜合效益邁上一個新的臺階。

4.2.2 穩定管護人員提高監測人員的素質

為切實做好鳳山鎮國家級、省級公益林管護工作，建立完善的公益林管理體系，為今后的生態公益林建設提供指導性依據，根據《云南省森林生態效益補償資金管理辦法》（云財農〔2014〕212號）“管”“補”分離的要求，鳳山鎮按照‘熟悉情況、就近就便、勝任工作的原則統一組織選聘護林員。護林員由村集體推薦后，經鄉鎮林業服務中心選聘，鄉（鎮）人民政府批準后聘用，并報縣級林業主管部門備案[4]。

管護人員的條件要本人自愿，身體健康，年齡在18～55周歲，熱愛林業，責任心強，遵紀守法，群眾基礎較好，有一定威信，在本地長期生活，具有初中以上文化水平，能處理一般文字材料。聘用的管護人員由鎮林業服務中心進行崗前培訓，業務技術培訓。取得上崗資格后，由責任單位與其簽訂管護合同，并將管護人員名單予以張榜公示，接受群眾監督。年底由責任單位組織檢查考評，對管護人員進行考核。管護人員實行一年一聘，年終考核合格者可續聘，考核不合格予以解聘。

5 結論

經濟的發展和生態的保護都離不開生態公益林。本文以景谷縣鳳山鎮為例，分析了當前云南基層生態公益林管護中存在的問題，并給出了對策。只有以科學的發展觀為統領，以系統論的觀點和分析方法為指導，借助國家一帶一路建設和生態文明建設的戰略機遇，積極引進和自主創新現代科學技術，堅持生態公益林資源分類經營管理策略，全面提高生態公益林可持續經營管理的科技含量和經營管理水平，積極構建生態公益林可持續發展精準補償機制，實現生態公益林的科學補償，全面提高經營者和廣大林農的積極性，積極拓展涉林產業外延，大力發展林區農業休閑農業與鄉村旅游，林下經濟種植、養殖，才能實現公益林資源的生態效益、經濟效益、社會效益的有效統一，全面推進生態公益林的健康、可持續發展[5]。

參考文獻：

[1]胡艷林.基于GIS下寧波天童森林生態系統服務功能價值評估研究[D].上海：華東師范大學，2005.

[2]王靜波，孫立明.生態公益林管護的問題以及對策分析[J].綠色科技，2011（7）：58～59.

[3]韓山蒲，丁 軍.公益林管護問題的探對[J].農林科技，2012（3）：193.

[4]景谷傣族彝族自治縣林業局.公益林管理宣傳手冊[R].景谷：景谷縣林業局，2016（3）：33.

[5]胡長清.湖南省生態公益林服務功能及其補償機制研究[D].長沙：湖南農業大學，2012.