英國伯明翰大學內部治理結構分析

趙湘+白宗新

摘 要：英國伯明翰大學有著悠久的歷史，其內部治理結構得到了國際上的認可。通過梳理和分析，其內部治理結構具有權利均衡、運行有序、結構柔性的特點。借鑒伯明翰大學內部治理的經驗，我國高校內部治理結構的改革應從引入利益相關者入手，構建柔性的大學內部治理結構，完善以學術委員會為核心的學術權力體系，從而不斷優化和完善內部治理結構。

關鍵詞：英國；伯明翰大學；內部治理結構；結構分析；啟示

伯明翰大學（University of Birmingham）創建于1825年，位于英國的第二大城市——伯明翰。這所百年名校是英國頂尖的綜合性大學之一，于1900年獲得了維多利亞女王授予的皇家許可證，成為了英國第一所“紅墻大學”。此外，她還是英國常春藤聯盟“羅素大學集團”的創始成員。這所經歷了近兩個世紀洗禮的大學，形成了獨特的內部治理結構，有力地推動了學校的繁榮與蓬勃發展。分析其內部治理結構和特征，以資借鑒，將有利于完善我國高校內部治理機制。

一、伯明翰大學內部治理結構

在伯明翰大學的治理和決策中，有三個機構起著至關重要的作用，分別是理事會（council）、參議會（senate）和執委會（executive board）。理事會是大學的最高權力機構，掌握著大學的決策權以及大學的辦學方向；參議會是大學的最高學術機構，主要負責大學的學術事務，對大學的學術發展起著統領和規范作用；執委會則是伯明翰大學政策和戰略的實施機構（見圖1）。

（一） 理事會：最高管理機構

理事會是伯明翰大學的最高管理機構。在憲章和法令條例所規定的范圍內，它擁有大學的絕對權利。理事會的作用是確定政策、發展目標、大學使命和戰略規劃；監管績效以及計劃和標準；管理大學的資產；制定財務規劃、年度預算和決算；決定人力資源政策和就業的相關事宜；負責副校長的任免與問責；確保所有工作的落實，包括風險評估[1]。伯明翰大學的理事會由24名成員組成，其中2/3是獨立的“外行”人員，其余是學術人員和學生[2]。“外行”人員包括政府官員、地方商業機構代表、其他大學代表、校友會成員、學術機構、政府衛生部門、宗教機構等。理事會下設四個委員會，分別是審計委員會、人事委員會、薪酬委員會、戰略與資源委員會。理事會每年至少召開五次日常會議，研究和決定大學的重大事務。在憲章和條例的范圍內，理事會擁有大學治理權利，并以這樣的權利保證大學的有序運行。

（二）參議會：主要學術機構

參議會是伯明翰大學主管學術的機構，向理事會負責。其主要職責是制定大學的學術政策和學術工作規范；指導教學和科學研究；參與大學章程的制定；向理事會提出建議。參議會由常任成員、學院管理層代表、教師代表和學生代表組成。常任成員有學校副校長①（Vice-Chancellor and Principal）、教務長、教育副校長、國際事務副校長、科學研究與知識轉移副校長以及五大學院院長。學院管理層代表由學院領導提名，通常由3人組成，其中2名必須是科學研究與知識轉移主任、教育總監。學生代表由學生會主席和5名學生代表組成；教師代表由每個學院提名的4名教師組成，4名教師中至少有1名是教授[3]。參議會下設五個委員會，分別是學術政策與治理委員會、教育委員會、質量保障委員會、科學研究委員會和提名委員會。

（三）執委會：實際執行機構

執委會是大學的高級管理團隊，其主要職責是負責指導和實施大學戰略與政策。執委會要對大學的戰略規劃作出考量，經營并管理大學事務；向理事會和參議會等學校其他機構提出建議；檢查各學院落實大學政策和策略的情況，并對其進行必要的指導[4]。執委會的成員主要有：副校長、教務長、各學院院長、處長、秘書以及財務總監。大學政策和措施的“生命力”在于實施，而執委會的存在有利于大學內部治理的健康前行，可以說它是大學內部治理結構中的“基石”。

二、伯明翰大學內部治理結構的特征

（一）權力分配均衡

從伯明翰大學內部治理構成來看，大學內部權力主體呈多元化格局，參與大學治理的成員，既有校內也有校外人士，既有管理者也有學術人員，既有教師也有學生。“大學治理”（university governance）是公共管理領域的治理理論被引入高等教育領域的一個產物，意在強調大學組織功能的實現，應該是一個持續互動協調的過程，是一個“使相互沖突的或不同利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程”[5]。伯明翰大學內部治理機構成員，由利益相關者共同組成，并共同治理大學。它有利于調動大學成員的積極性，使其對大學的發展始終密切關注，形成“主人翁”意識。另外，隨著市場發展不斷多元化，現代意義上的大學和社會是“魚與水”的關系，而校外人員參與到大學治理中可以有效地保持大學與社會的關系。

伯明翰大學的理事會、參議會成員中，有很大一部分成員是地方的官員、名望人士，以及各企業和組織協會的代表及校友。他們對于大學辦學方向的確定、戰略的規劃、人事的任命、校長的選舉以及經費的籌集等起到了重要的作用。另外，伯明翰大學也十分注重教師和學生在學校治理中的重要作用，在大學章程中明確規定，理事會成員中必須包括各學院的教師代表和在校注冊學生代表[6]，參議會中也有教師和學生代表的席位，教師和學生作為大學的成員參與到大學治理中，平衡了大學內部多角力量關系，保證了教師和學生權利在大學治理中的有效落實。

（二）運行規則有序

學術權力和行政權力是大學特有的一對相互對立與統一的權力組合，在歷史的長河中，這兩者此消彼長，兩者之間的矛盾關系推動著大學的發展和進步。大學最初的組織權力為學術權力，但隨著高深知識的專門化、大學管理的專門化等衍進，大學逐漸由學術共同體演變成了“學術—行政共同體”。但是高等學校依舊是基于學科的組織，從事知識的創造、傳播與應用，其教學和科研的學術性很強，因此，學術管理依舊處于學校管理的首要地位。

從伯明翰大學內部治理的組織機構中可以看出，行政權力與學術權力職責清晰、互不干涉、運行有序。行政權力主要集中在行政和教學事務的管理中，理事會既以宏觀決策和重大事項決議保證大學的健康發展，又以專門委員會的形式，保障大學決策的科學性和有效性。執委會重在保障決策的落實和大學運行的維持。參議會作為學術治理中心，統領大學的學術工作，并以各專門委員會的形式，對學術工作實行分類管理。另外，伯明翰大學還有“教授”行會、教職工代表大會、各部務委員會、系務委員會等學術機構，它們中主要的成員大多是學術人員，教授在其中起到了非常大的作用。同時，伯明翰大學將學術權力下放到大學組織的基層，參與學術事務決策的主體主要是教授，但也包括非教授人員、學生等，這也就充分提升了學術決策的科學性，也有利于學術自由的實現。

（三）組織機構柔性化

與英國其他社會機構一樣，英國伯明翰大學內部組織機構也是長期發展過程的產物。伯明翰大學源于19世紀中期英國興起的城市學院，屬于新型高校，她們并不是由國家或者教會創辦的，而是社會上的一些熱心人士為了振興國家教育、滿足工業發展需要而創辦的。伯明翰大學創辦者梅森就是這樣的一位熱心的社會人士，因此，伯明翰大學一開始就采用的是“外行治理”模式，即學校的大權掌握在大學理事會手中，但“外行治理”逐漸隨著大學的發展受到了挑戰，大學的學術人員開始要求學術自治，要求獲得更多的學術權力。在這種情況下，伯明翰大學建立了“參議會”，主要負責學校的學術事務，爭取以學術權力下放來推動大學發展。隨著科學與學科的發展，“共同治理”機構逐漸產生，即“理事會”“參議會”和“執委會”共同組成了伯明翰大學的內部組織機構，這樣一來，大學內部治理中外行、專業人員和行政執行人員三足鼎立，共同管理伯明翰大學。從其治理結構演進來看，伯明翰大學從未放棄探索適合自己學校治理的模式，不斷根據外界的需求，嘗試將大學發展成一種權變性、柔性化的組織機構，不斷創造、革新，在不斷磨合中加強大學的向心力。

三、對我國大學內部治理改革的啟示

（一）廣泛吸收利益相關者參與，形成多元主體相互制約的治理機制

管理學意義上的利益相關者是指組織外部環境中受組織決策和行動影響的任何相關者。大學是一種典型的利益相關者組織，因此，每一個利益相關者都關注自己的利益點，想要處理好利益相關者之間的關系，就必須廣泛了解大學內部治理各利益主體的訴求，使各方力量維持均衡發展。當今大學是一個規模龐大的體系，為了使大學不斷適應市場的變革和挑戰，不僅需要政府和高等教育自身的積極參與和應對，更需要所有相關人士，包括學生、媒體、各協會企業以及社會熱心人士和成功人士的積極參與，并且充分吸收各方意見和建議，時刻接受各利益相關者的監督和審查。隨著時間的推移，大學該回到“共同治理”理念上了，但這需要多方共同決策和謀劃，有效地實現其對大學治理的貢獻。[7]

在我國，高等教育主要由政府主辦，大學自身的自主權利還不是很充足。社會力量很難進入其內部，無論民間資本如何發展、如何雄厚，對于高等教育的發展只能起到極其微小的作用。因此，社會公眾人士、民間群眾很難投入到高等教育建設和管理中，這樣不僅打擊了他們想要幫助大學發展的積極性，也使高校的民主性難以得到體現。

為了使高校和社會建立更為密切的關系，一方面，我們必須引入利益相關者的參與，強化市場與大學之間的聯系，提高高校對市場變化的靈敏度；另一方面，加強利益相關者對高校的監督，提高高等教育質量，因為輿論、媒體和社會公眾人士參與高校的決策，可及時對高校的成效和成果作出反饋，對高等教育發展中出現的問題給予多方面的建議，能真正發揮輿論支持和監督作用。

（二）探索柔性化組織設計，不斷完善大學內部治理結構

從歷史的角度來看，“柔性”泛指適應變化的能力和特征。高等教育的治理是權變性的，既要有高度的原則性，又要靈活地選擇合適的治理結構。任何一種組織結構都是時代和環境的產物，大學治理不能脫離歷史發展和文化環境的條件制約，會隨著外部條件的變化而變化[8]。從伯明翰大學的組織結構的演變，我們可以清晰地認識到，世界上沒有最完美的組織結構，只有隨著社會發展，不斷改革和完善的大學內部治理結構。

我國地區間經濟、教育發展不平衡的現狀一直存在，并且我國高校的辦學主體是政府，這種單一的辦學體制，使得大學的發展受到政府集中控制的縱向約束，高校成為了一種單一的、獨立的利益主體。因此，高等教育難以建立一種多元、開放的組織結構。

為了改變這種現狀，首先，應該更新觀念，不存在一成不變、普遍適用的“最好的”治理結構；其次，建立一種變化的組織結構，使我國高校的組織結構呈現出一種柔性化趨勢，一種彈性的治理結構，這樣才能不斷適應新的變化；最后，保持對市場和時代發展的靈敏嗅覺，只有對全球化高校發展有一個總體的把握，我們才能緊跟時代步伐，找到一種國際化且具有中國特色的大學內部治理結構。

（三）建立以學術委員會為核心的學術權力體系，營造學術自由的氛圍

約翰·范德格拉夫提出學術管理設計的六大領域：總規劃與決策、預算和財政、招生與入學機會、課程與考試、高級與初級人員的聘任、科學研究[9]。隨著社會變化的節奏越來越快，高校組織規模越來越大，社會活動越來越復雜，競爭越來越激烈，行政權力和學術權力已成為現代大學最重要的關系，隨著它們的發展，矛盾也日漸突出。

在我國，行政權力與學術權力處于一種沖突狀態，主要體現在兩個方面：一方面，高校行政權力擴大化，高校對于學術權力過度干預，沒有以教師、學生和學術研究為核心；另一方面，高校學術權力邊緣化，教師和學生很少有發言權，學術委員會的建立流于形式化，并沒有起到實質性的作用。

面對這些現狀，盡管學術自由不是有效治理的充分條件，卻是有效治理的基本條件[10]。應該明確學術權力和行政權力的職責范圍，行政權力是層級組織中按照制度賦予一定職位上的成員的權力，學術權力是學術組織中因知識的專門性和學術上的造詣而形成并授予某些人以某種方式處理學術事務的權力，因此，必須明確這二者的范圍和邊界，建立兩者關系的協調機制，形成分工合理、相互制約、相互統一的關系。同時，充分發揮學術委員會的實際作用。設立學術委員會在教學、科研、方面的咨詢機構和審議機構，可以為學校在這方面的科學決策提供保證。[11]

總之，大學內部治理結構既要尊重傳統，也要不斷改革創新。我國正在進行高等教育內部治理改革，構建一個多元、開放、柔性的內部組織結構是一場攻堅戰、持久戰，而伯明翰大學內部治理經驗給了我們很多啟示，值得借鑒。

注釋：

①副校長是由理事會任命的大學首席執行官，是大學的“代言人”，對大學負責。

參考文獻：

[1][6]University of Birmingham.The Council[EB/OL].http：//www.birmingham.ac.uk/index.aspx，2017-01-24.

[2]University of Birmingham.Membership 2016/17[EB/OL].http：//www.birmingham.ac.uk/university/governance/Council/index.aspx，2017-01-24.

[3]University of Birmingham.The Senate/Membership 2016/17[EB/OL]. http：//www.birmingham.ac.uk/university/governance/Senate/index.aspx，2017-01-24.

[4]University of Birmingham.The University Executive Board[EB/OL]. http：//www.birmingham.ac.uk/university/governance/UEB/index.aspx，2017-01-24.

[5][10]鄭寧，付義朝. 現代大學內部治理中的價值平衡和制度設計[J]. 中國高等教育，2016，Z1：30-33.

[7]William O. Brown Jr.Faculty Participation in University Governance and the Effects on University Performance[J].Journal of Economic Behavior & Organization，2001（44）：129–143.

[8]薛天祥著.高等教育管理[M].廣西：廣西師范大學出版社，2001：245-251.

[9]（加）約翰·范德格拉夫等編，王承緒等譯.學術權力——七國高等教育管理體制比較[M].浙江：浙江教育出版社，2001.

[11]勞凱聲主編. 高等教育法規概論[M].北京：北京師范大學出版社，1999：269.

編輯 呂伊雯 校對 李廣平