從政府素質(zhì)與公民素質(zhì)的關(guān)系角度論公共行政改革

李瑤

（首都師范大學(xué)，北京，100089）

從政府素質(zhì)與公民素質(zhì)的關(guān)系角度論公共行政改革

李瑤

（首都師范大學(xué)，北京，100089）

公共行政從來都不是政府行政機(jī)構(gòu)的獨(dú)角戲，公共行政的根本性目的是整合社會(huì)資源，管理公共事務(wù)以達(dá)到公共利益。公共利益是整個(gè)社會(huì)和公民的利益，從而，公民便被自然地納入到了公共行政當(dāng)中，成為其中重要的一環(huán)。然而，基于公共行政中內(nèi)在的互動(dòng)模式，公民素質(zhì)與政府素質(zhì)是否協(xié)調(diào)是行政管理是否順利的一個(gè)關(guān)鍵要素，故而使公民素質(zhì)得到有效提高亦成為公共行政的重要職責(zé)，進(jìn)一步說，公共行政的領(lǐng)域必然要被公民教育所充實(shí)。

政府素質(zhì)；公民素質(zhì)；公民教育

政府素質(zhì)由政府工作人員素質(zhì)組成，人員素質(zhì)是整個(gè)政府素質(zhì)的細(xì)胞，政府素質(zhì)決定著政府決策的科學(xué)性，工作的效率性，以及政府公共服務(wù)的公平性和公正性，政府素質(zhì)偏低會(huì)損害政府在人民心中的形象，從而使得人民對(duì)政府失去信任。而公民素質(zhì)也會(huì)對(duì)政府素質(zhì)產(chǎn)生影響，公民素質(zhì)偏高便會(huì)促進(jìn)政府管理，而公民素質(zhì)偏低則會(huì)阻礙政府管理，兩者要達(dá)到一定程度的協(xié)調(diào)，才能推動(dòng)政府管理的順利進(jìn)行，所以行政改革要將提高公民素質(zhì)納入議程，即通過建立和完善公民教育來充實(shí)公共行政領(lǐng)域，促進(jìn)行政發(fā)展。

一、基于政府素質(zhì)與公民素質(zhì)關(guān)系的政府管理狀態(tài)模型假設(shè)

“政府管理是由人們的行為組成的，如果行為者，或選擇行為者的人們，或行為者須對(duì)之負(fù)責(zé)的人們，或其意見應(yīng)當(dāng)影響和制約所有這些人的旁觀者們，都只是無知的、愚蠢的和具有可悲的偏見的群眾，則任何政府管理都將搞不好。”[1]一百多年前，英國(guó)著名政治哲學(xué)家約翰·斯圖亞特·密爾便充分地認(rèn)識(shí)到了人民素質(zhì)在政府管理中的重要性，提出了間接選舉精英進(jìn)行政府管理，從而論證了代議制政府的合理性與合法性。基于政府管理歷史的發(fā)展、政府素質(zhì)與公民素質(zhì)的相互協(xié)調(diào)性以及結(jié)構(gòu)功能主義的理念，可以提出下面三種政府管理狀態(tài)模型，在這些模型中，只考慮政府、公民以及社會(huì)事務(wù)（環(huán)境）對(duì)政府行政管理的影響。在此基礎(chǔ)上，我們將進(jìn)行進(jìn)一步的簡(jiǎn)化，即假設(shè)社會(huì)事務(wù)（環(huán)境）的復(fù)雜程度為零。

首先，按照?qǐng)D一的表達(dá)：在社會(huì)事務(wù)復(fù)雜程度為零的基礎(chǔ)上，政府素質(zhì)越高，公民素質(zhì)越低，政府管理狀態(tài)更加優(yōu)越；政府素質(zhì)越低，公民素質(zhì)越高，政府管理狀態(tài)越差。在此模型中，當(dāng)政府素質(zhì)無限接近完全理性狀態(tài)，公民素質(zhì)無限接近無知狀態(tài)時(shí)（這里的無知狀態(tài)區(qū)別于盧梭和洛克所描述的自然狀態(tài)，也不是羅爾斯的“無知之幕”，[2]而是公民在政治上或是公共行政中的無知，對(duì)政治漠不關(guān)心，不懂得什么是政治，沒有任何有關(guān)于政治的知識(shí)，或是沒有能力去影響政治和政府決策，不懂得什么是公共利益，在政治上任由政府宰割。簡(jiǎn)言之，就是在政治上和政策上的完全“文盲”），政府管理狀態(tài)也無限地接近最優(yōu)，因?yàn)檎龅拿恳豁?xiàng)公共決策（政策）都能以最低的成本來達(dá)到最高的社會(huì)公共利益，而公民的無知更是為政府決策的制定和執(zhí)行鋪平了道路，此時(shí)公民處于完全服從的境地，故而政府管理得最好。反之，當(dāng)公民素質(zhì)無限接近完全理性狀態(tài)，而政府素質(zhì)無限接近無知狀態(tài)的時(shí)候，政府管理便無限接近最差、最混亂的處境。因?yàn)楫?dāng)公民素質(zhì)無限高于政府素質(zhì)的時(shí)候，政府并不能制定出任何能夠達(dá)到社會(huì)公共利益的政策，政府服務(wù)也接近最差，而且政府也沒有能力去承擔(dān)自己的職能，那么此時(shí)的政府顯然已經(jīng)不成其為政府了，而公民卻能夠通過自己的能力更好地來服務(wù)自己甚至管理國(guó)家，那么顯然，革命將會(huì)發(fā)生在這個(gè)階段，公民和政府的角色將會(huì)易位，此時(shí)正應(yīng)了意大利空想社會(huì)主義者康帕內(nèi)拉的那句話：“平民知道絕對(duì)的服從……天下的一切也屬于人民，等到人民意識(shí)到了這一點(diǎn)，便會(huì)起來反抗，殺死壓迫者。”[2]當(dāng)然，革命應(yīng)該可以說是一個(gè)國(guó)家最混亂的時(shí)期，在革命成功之后，兩者互換角色，此時(shí)高素質(zhì)公民成為“政府”，低素質(zhì)政府成為“公民”，如此又循環(huán)到了我們所說的高素質(zhì)政府和低素質(zhì)公民時(shí)的良好的政府治理狀態(tài)（只是交換了角色而已）。近代的資產(chǎn)階級(jí)革命就是一個(gè)很好的例子，由于落后的封建制度阻礙了資本主義先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，要想發(fā)展資本主義就必須建立與之相應(yīng)的社會(huì)制度，從而資產(chǎn)階級(jí)登上了歷史的舞臺(tái)，資本主義制度取代了落后的封建制度，促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展，政府管理也更加科學(xué)化、合理化。用此模型也可以解釋我國(guó)古代政府的愚民政策的原因，如秦始皇的焚書坑儒，雖然可能會(huì)有個(gè)人因素，但最主要的便是剝奪百姓獲得知識(shí)的權(quán)利，通過讓百姓無知，讓其沒有抵抗能力，從而更好地進(jìn)行秦朝的統(tǒng)治。

我們可以用簡(jiǎn)單的數(shù)學(xué)語言來描述模型一，假設(shè)政府管理效用為U，政府素質(zhì)為Y,公民素質(zhì)為X：

（1）當(dāng)Y→+∞，X→0，U→Umax

（2）當(dāng)X→+∞，Y→0，U→Umin

圖一

接下來看圖二，它與圖一處于同樣的坐標(biāo)系（在這里表述的非理性狀態(tài)，區(qū)別于模型一中的無知狀態(tài)，即公民有一定的政治知識(shí)和公民意識(shí)），但其所表明的與圖一不同，按照?qǐng)D二的表述：政府管理狀態(tài)由兩端向中間逼近，由劣到優(yōu)，在政府素質(zhì)與公民素質(zhì)相等，即X1等于Y1，社會(huì)事務(wù)復(fù)雜程度為零時(shí)，政府管理狀態(tài)達(dá)到最佳。越往兩端，政府管理狀態(tài)越差，即當(dāng)政府素質(zhì)無限接近完全理性，公民素質(zhì)處于非理性或是公民素質(zhì)無限接近完全理性，政府素質(zhì)處于非理性，政府管理狀態(tài)都會(huì)越來越接近最差。當(dāng)政府無限接近完全理性，而公民始終處于非理性狀態(tài)，政府所做的每一項(xiàng)公共政策都會(huì)以最低成本來達(dá)到最大的公共利益，而公民卻不認(rèn)為政府政策能夠或已經(jīng)達(dá)到公共利益，就會(huì)用自己的偏好去影響政府政策及政策執(zhí)行，成為政府管理的最大阻礙，所以不管政府素質(zhì)如何之高，都會(huì)受到公民的百般阻礙，從而影響政府管理。反之，當(dāng)公民素質(zhì)無限接近完全理性，而政府卻處于非理性狀態(tài)，政府管理也就越來越差，此時(shí)與模型一表述的一樣。只有當(dāng)政府素質(zhì)與公民素質(zhì)相等的時(shí)候，政府管理才能達(dá)到最佳狀態(tài)，雖然都不是處于完全理性，但是政府所做的每一項(xiàng)政策都能在一定程度上達(dá)到不完全的公共利益，而公民知道理性的有限性，明白政府是盡了最大的努力去實(shí)現(xiàn)公共利益，從而與政府形成相互信任的互動(dòng)，與政府達(dá)到最理想的協(xié)調(diào)，從而有利于政府政策的順利執(zhí)行，所以政府管理處于最佳狀態(tài)。在這里可能會(huì)有一個(gè)疑問，即當(dāng)公民素質(zhì)與政府素質(zhì)相等時(shí)，公民完全可以自我決策和自我服務(wù)，那還需要政府嗎？答案是肯定的。首先，社會(huì)管理離不開政府，否則就會(huì)陷入無政府主義，這樣的絕對(duì)自由只會(huì)損害自由。古羅馬政治家西塞羅對(duì)絕對(duì)自由主義進(jìn)行了痛斥，他認(rèn)為在國(guó)家的問題上，無論是民族還是個(gè)人，過度的自由會(huì)變成一種極端的奴役。[3]沒有政府，也就沒有社會(huì)的最終保證。政府是一個(gè)特殊的和獨(dú)特的社會(huì)機(jī)構(gòu)，（是社會(huì)中的最終權(quán)力所在，能強(qiáng)迫所有其他集團(tuán)服從它的決定，強(qiáng)制解決爭(zhēng)端的最終保證）。[4]其次，按照集體行動(dòng)的邏輯，個(gè)人的理性會(huì)造成集體的非理性，由于利益的共享性，在大集團(tuán)或潛在集團(tuán)中，個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)來強(qiáng)化其共同利益，而小集團(tuán)由于采取行動(dòng)的個(gè)人收益超過其所付出的成本，所以更易于采取行動(dòng)來強(qiáng)化共同利益。[5]而一般來說，政府相對(duì)于公民來說屬于“小集團(tuán)”（這里的大小指人數(shù)的多少），更容易采取集體行動(dòng)來達(dá)到社會(huì)公共利益，若是撇開政府讓公民在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)自我服務(wù)，則明顯會(huì)降低效率或是根本不可能。最后，按照哈耶克的知識(shí)分工原理，知識(shí)的分工必然會(huì)擴(kuò)大個(gè)人的必然無知的范圍，亦即使個(gè)人對(duì)這種知識(shí)中的大部分知識(shí)必然處于無知的狀態(tài)。[6]知識(shí)分工決定政府工作人員在總體上的行政管理技能要比公民嫻熟，所以在這里存在著一個(gè)“知識(shí)差距”，就算是通過一定的公民教育，要使得公民的行政管理技能與政府相等的可能微乎其微，甚至是不可能的。而且在一開始我們的假設(shè)是以上模型處于完全理想狀態(tài)，只是便于簡(jiǎn)化研究。

在這里與模型一最大的區(qū)別在于公民意識(shí)的覺醒，公民對(duì)政府并非盲從，自身具備政治知識(shí)與相應(yīng)的政治理性。而且不管是公民還是政府都不可能達(dá)到完全理性或無知，所以模型二相對(duì)于模型一更加接近現(xiàn)實(shí)，并且從正義的角度來看，模型二更有利于社會(huì)正義，通過愚民政策來達(dá)到最好的政府管理，以完全目的論來行事，即便達(dá)到了公共利益，也忽視了公民作為公民的基本政治權(quán)益，將公民當(dāng)作機(jī)器，壓抑人類的天性，這是與人類社會(huì)相悖的。所以在這里是采用的是目的論的義務(wù)論，即我們不僅僅要達(dá)到社會(huì)公共利益，更要注重達(dá)到公共利益過程當(dāng)中的合理性、合法性、科學(xué)性和規(guī)范性。本文所說的公民教育的合理性也更加趨向于模型二的描述。公共行政當(dāng)中，在對(duì)政府進(jìn)行改革的同時(shí)，也要重視公民素質(zhì)的提高，使公民與政府相互合理地協(xié)調(diào)促進(jìn)更好的政府管理。在現(xiàn)實(shí)生活中也有相應(yīng)的例子可以得到很好的說明，如在我國(guó)的拆遷難題，近年來總是有因?yàn)椴疬w而造成的官民沖突，自焚、民告官、暴力沖突等等。政府對(duì)拆遷的處理措施一般較為合理，雖然不乏有理性的缺失，決策的非科學(xué)性等，但總體來說，這里的政府是理性大于非理性。而在公民方面，部分公民素質(zhì)的缺乏導(dǎo)致政府拆遷難題，如“釘子戶”的涌現(xiàn)，沒有與政府素質(zhì)達(dá)到相應(yīng)的協(xié)調(diào)，阻礙政府管理及決策。在這里即使政府做的再好，部分公民還是不能理解或是對(duì)政府抱以懷疑的的態(tài)度，對(duì)政府百般刁難，那么政府就不會(huì)順利地執(zhí)行公共政策。如果每一位公民都能很好地理解政府及其政策，就會(huì)與政府相互配合協(xié)調(diào)，幫助政府去實(shí)施政策（當(dāng)然前提是政府清廉愛民，決策科學(xué)），此時(shí)政府管理就會(huì)處于良好狀態(tài)。但在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中要想達(dá)到模型二中所描述的最優(yōu)點(diǎn)基本上是不可能的，模型二只是給了一個(gè)啟示，即政府素質(zhì)與公民素質(zhì)的相互協(xié)調(diào)對(duì)政府管理的重要性。

按照社會(huì)的發(fā)展規(guī)律，模型一可以說是統(tǒng)治型社會(huì)的政府管理思路，統(tǒng)治型社會(huì)政府管理的主要目的是維護(hù)社會(huì)等級(jí)秩序，維持政治統(tǒng)治，貫穿于整個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)，如我國(guó)的封建專制時(shí)期以及歐洲的中世紀(jì)時(shí)期；模型二屬于管理型社會(huì)或服務(wù)型社會(huì)的政府管理思路，給予公民充分的管理權(quán)，政府以服務(wù)為中心，從而促進(jìn)社會(huì)公共利益。

我們也可以用數(shù)學(xué)語言來描述模型二，依然假設(shè)政府管理效用為U,政府素質(zhì)為Y，公民素質(zhì)為X：

（1）當(dāng)X→+∞，Y→0；或Y→+∞，X→0，U→Umin

（2）當(dāng)X→Y或Y→X,U→Umax

（3）當(dāng)x=Y,u=Umax

圖二

在圖二的基礎(chǔ)上，我們可以提出政府管理的帕累托改進(jìn)，如圖三所示：坐標(biāo)系中的每一條曲線（圖二中的曲線）不同于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的無差異曲線，但曲線的移動(dòng)與無差異曲線的移動(dòng)原理相似。政府管理狀態(tài)曲線越遠(yuǎn)離原點(diǎn)，表示公民素質(zhì)和政府素質(zhì)保持同步的增長(zhǎng)和提高，政府管理狀態(tài)越來越接近理想中的完全最優(yōu)，即政府管理的“理想王國(guó)”。直線X1=Y1由無數(shù)的政府管理最優(yōu)點(diǎn)組成（不經(jīng)過原點(diǎn)），此直線為政府管理的“黃金直線”，每個(gè)特定的時(shí)代，政府管理都以此為標(biāo)準(zhǔn)，隨著時(shí)代的發(fā)展，直線不斷延長(zhǎng)，從而逐漸達(dá)到完全理想狀態(tài)。

圖三

以上模型總體上是處于假設(shè)的理想狀態(tài)中，來闡釋公民素質(zhì)在公共管理和公共行政中的重要性，間接引出公民教育的合理性。當(dāng)然，模型始終是模型，不可能完全解釋或者符合現(xiàn)實(shí)，其中存在著諸多弊端，甚至從某些角度來說，這些模型沒有邏輯性，不嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏現(xiàn)實(shí)性，這也不無道理。

二、政府素質(zhì)與公民素質(zhì)關(guān)系視野下的公共行政領(lǐng)域變革

現(xiàn)代公共行政學(xué)大體上包括：

1.行政學(xué)基本理論（公共行政概述、行政學(xué)發(fā)展、學(xué)科范疇）。

2.公共行政學(xué)基本內(nèi)容（組織與體制、行政領(lǐng)導(dǎo)、人事行政、公共財(cái)政、機(jī)關(guān)管理、績(jī)效管理、行政決策等）。

3.行政法治與監(jiān)督。[7]

僅僅從公共行政的概念來看，公共行政是指政府以一定的組織形式行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)從而實(shí)現(xiàn)公共利益的活動(dòng)，將這一概念用圖四所示：

圖四

現(xiàn)代新公共管理突破傳統(tǒng)的政府管理活動(dòng)，將市場(chǎng)管理機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)理念引入到公共行政當(dāng)中，提倡政府企業(yè)家精神和公民自主治理，從集體選擇主體層次的改變來說，大致如圖五所示：

圖五

集體選擇主體層次是指政策決策的制定，管理和評(píng)判發(fā)生的過程主體層次；操作層次指占用、提供、監(jiān)督和強(qiáng)制實(shí)施的發(fā)生過程層次；在這兩個(gè)層次之上有一個(gè)憲法層次，指憲法決策的規(guī)則設(shè)計(jì)、治理、評(píng)判和修改發(fā)生的層次。[8]而本文所說的公共行政領(lǐng)域的變革并非主要發(fā)生在以上三個(gè)層次，而發(fā)生在另一個(gè)層次（當(dāng)然，一個(gè)層次的變更相應(yīng)的會(huì)牽涉到其他層次，這里主要討論一個(gè)層次），在這里暫且叫做操作對(duì)象層次，也就是操作對(duì)象領(lǐng)域。操作對(duì)象層次的擴(kuò)充，即應(yīng)該把專門的公民教育納入到操作對(duì)象層次，按照前文基于政府素質(zhì)與公民素質(zhì)關(guān)系視野下對(duì)公民教育的作用分析，如此便可以更好地促進(jìn)集體選擇主體層次和操作層次的優(yōu)化，最后促進(jìn)公共利益的提升，如圖六所示：

圖六

需要強(qiáng)調(diào)的是，這里的公民教育并非社會(huì)管理領(lǐng)域的常規(guī)教育，如小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)等教育，而是對(duì)全體公民（這里有一個(gè)教育階梯，首要的是政策對(duì)象，因?yàn)橛械恼卟粫?huì)影響到全體公民，其次是對(duì)政治有極大熱情的公民，全體公民教育是終極目標(biāo)）的一種主要有關(guān)行政與政治的教育，目的是提高綜合素質(zhì)，了解政府政策與執(zhí)行，與政府協(xié)商，達(dá)成意見一致。當(dāng)然也包括常規(guī)教育。

公民教育 常規(guī)教育1.提供主體 政府及其所屬機(jī)構(gòu) 政府或私人企業(yè)2.客體1.政策對(duì)象（基本客體）2.對(duì)政治抱有極大熱情的公民3.全體法定公民（終極客體）在校學(xué)生3.手段1.政府宣傳。2.政府及其機(jī)構(gòu)對(duì)公民進(jìn)行政治和行政教育，公民反饋。教師授課4.場(chǎng)所 整個(gè)社會(huì)范圍或政府另設(shè)機(jī)構(gòu) 公辦、私辦或公私合辦學(xué)校5.目的讓公民了解政府政策，公民參與回饋，達(dá)成一致意見，促進(jìn)政府政策的科學(xué)性和政策的順利執(zhí)行，最后實(shí)現(xiàn)公共利益。促進(jìn)人的全面發(fā)展，提高人口綜合素質(zhì)，推動(dòng)國(guó)家發(fā)展。6.領(lǐng)域 政治和行政領(lǐng)域，公共政策等 社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)知識(shí)等等

[1]密爾.代議制政府[M].北京：商務(wù)印書館,2009:22.

[2]康帕內(nèi)拉.太陽城[M].北京：商務(wù)印書館,2009.

[3]西塞羅.國(guó)家篇,法律篇[M].北京：商務(wù)印書館,2009:53.

[4]]安東尼·唐斯.民主的經(jīng)濟(jì)理論[M].上海：上海世紀(jì)出版社, 2005:20-24.

[5]曼瑟爾·奧爾森.集體行動(dòng)的邏輯[M].上海：格致出版社，上海：上海人民出版社.

[6]弗里德里希·馮·哈耶克著.鄧正來譯.自由秩序原理[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店出版社.1997:25.

[7]楊寅,王輝.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社.

[8]艾莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)[M].上海：上海三聯(lián)出版社.2000:84.

On Public Administration Reform from the Perspective of Relation Between Government Quality and Citizens’Quality

LI Yao
(Capital Normal University,Beijing 100089)

Public administration has never been a single play of the government,the fundamental purpose of public administration is to integrate social resources,to manage public affairs in order to achieve the public interest.Public interest is the interest of the whole society and the citizen,thus,the citizen is naturally incorporated into the public administration,and becomes one of the most important part of it.However,based on the interactive pattern in public administration,whether the quality of the citizen and the quality of the government coordinate well or not is an important element for the public administration.Therefore,to improve the quality of the citizen effectively has also become an important duty of the government;it means that the domains of the public administration must be enriched by the civic education.

government’s quality;citizens’quality;citizenship education

D630

A

1671-5004（2017）01-0069-04

2016-9-28

李瑤（1994-），男，土家族，湖南湘西人，首都師范大學(xué)管理學(xué)院公共事業(yè)管理碩士研究生，研究方向：行政管理。