淺談PPP項目中的合同管理特點

韓翌輝

正平路橋建設股份有限公司

【摘 要】目前，在復雜的 PPP 項目實踐中，單純地應用基于項目管理技術和管理方法的項目管理理論已經難以滿足項目績效提升的需求，為解決 PPP 項目中涉及政府部門和合伙企業有關權責利等的保障和安排問題，從項目的制度層面入手，通過理論分析界定合同管理的內涵，基于合同管理理論，從政企雙方的二元管理結構出發，探究 PPP 項目中的合同管理的衡量維度，在此基礎上，本文就PPP項目中的合同管理特點進行詳細探究，以期為有關方面的研究提供參考借鑒。

【關鍵詞】PPP項目；合同管理；管理特點

前言

Pubic- Private Partnerships （PPP）是指由私營部門獲得公共部門的授權，為公共（含準公共）項目進行融資、建設并在未來的一段時間內運營項目，通過充分發揮公共部門和私營部門的各自優勢，以提高公共產品或服務的效率、實現資金的最佳價值，特別適用于基礎設施、公用事業、城鎮化和自然資源開發等大中型項目。是以市場競爭的方式提供服務，主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅僅是一種融資手段，而是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

1. PPP項目

PPP 模式（ 即政府和社會資本合作） 被認為是公共部門與私營部門合作提供公共物品的制度安排。官方文件描述了這一合作過程，即“政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益”。可見，在 PPP 項目中，雙方以平等主體的身份締結合同，以此達成合作，也應當存在雙方誠實守信、恪守契約精神的要求。

傳統公共行政理論認為政府是公共物品壟斷提供者，但 PPP 模式下政府由“提供者”轉變為社會資本的“合作者”與項目的“監管者”。雖然政府不再直接提供服務，但公共服務民營化的同時仍須接受政府監管。這就表明前述提及合同不單具有私法性質，其兼具公法和私法性質。結合對 PPP 項目中合同性質的探究，筆者認為，政府就該合同承擔的信息披露義務，應不同于普通民事合同中所規定的義務。政府信息披露義務應具有更為顯著的強制性特征，違反該項義務，并不適用民法中的締約過失責任、違約責任或侵權責任。

2. PPP項目合同體系管理特點

（1）合同風險大。由于PPP模式尚不成熟，相應的財政政策、政府程序流程不夠清，純公益性項目沒有成熟的操作思路，保障缺失，，發生違約情況難以索賠。（2）合同數量較多。PPP合同邊界條件模糊不清，難以直接落地實施，需要在項目不斷推進、設計逐步深化的情況下，分階段簽訂具備實施條件的單項工程補充協議，作為PPP項目合同的補充和完善。（3）合同金額不確定。傳統競爭項目在招投標階段就確定了明確的合同金額，但由于PPP項目在招投標階段僅為框架實施狀態，有些項目甚至初步設計都未完成，因此沒有明確的合同金額，PPP合同只能為框架合同。（4）合同參與方多且雜。合同參與方涉及政府、股東、貸款以及設計、施工、材料供應、設備供應、以及運營服務等諸多單位，各方之間通過合同建立往來關系。

3. PPP項目中的合同管理措施

3.1 增強對合同管理重要性的認知

PPP項目的各個參與者在實際的施工建設中一定要增強對合同管理的重視，真正地認識到合同是保證自身合法權益的重要手段，在遵守合同條款規范自身行為的同時，也要科學高效的利用合同，避免因合同中的漏洞而給自身帶來經濟損失，從而提升競爭力，保持自身在社會主義市場經濟中的優勢，促進自身的健康平穩發展。

3.2 確立合同管理原則，增強合同管理手段

合同管理方式落后是制約合同管理水平提高的重要原因，在實踐中因為沒有遵守合同管理原則，導致合同管理存在漏洞的現象有很多，因此應該積極提出合同管理手段，改善合同管理現狀。可以利用檔案管理方式，整理合同文件，通過歸檔管理加強合同管理人員對合同的掌控，促進合同的順利履行。合同檔案管理并不是單一的整理和記錄，應由專業人員負責，利用計算機設備，及時將工程項目中涉及合同管理的內容進行錄入，提高合同管理的效率。

3.3風險分擔

《聯合國國際貿易法委員會基礎設施PPP立法指南》給出 PPP項目中風險的定義：可能給當事人對項目期待的收益帶來負面影響的情形。根據項目的具體特點，項目風險有很多分類方法，其中比較通用的分類是：政治和法律風險、財經風險、建造風險、運營風險、市場和收益風險。風險分擔是指決定由哪一方當事人承擔風險事件収生的結果， 該方采取預防措施使其不受或少受風險事件結果的損害。PPP 項目風險的分擔影響合同各方的直接利益，與項目的效率和總成本有密切關系，事關 PPP項目的成敗，合理的風險分擔區間應力求使項目的效率最高和總成本最低，開使政企雙方都能接受。

在風險分擔的整個過程中，要堅持 3 個基本原則：一是對企業承擔的風險要有上限的保護；二是要由對風險控制力更強的一方承擔對應風險；三是風險承擔的多少要與獲得的回報匹配。以上述原則為基礎，以合同為中心建立合理有效的風險分擔機制，是 PPP項目實現成功的重要保證。 風險分擔機制的建立可以劃分為合同簽訂或變更前的準備階段、合同建立過程中的風險分擔階段、合同履行過程中的風險再分擔階段。第一個階段，政府部門對風險迚行識別幵初步分析，根據雙方對風險的控制力大小初步決定由更有控制力的一方承擔風險；第二個階段，企業對上一階段決定由自己分擔的風險迚行評估，如果風險超出自己的控制范圍，則對政府部門提出補償要求，如果政府部門接受，就由企業承擔相應風險，否則需要雙方談判重新商議相應風險的分擔；第三個階段，在合同履行過程中，収生意外變化的風險需要迚行再談判重新確定風險分擔的安排，而出現的新風險則需要經歷分析、判定以及安排的整個過程，這兩種情況都可能引起合同的變更。

3.4 完善工程項目合同管理的法律法規

工程項目管理離不開法律法規的支持，在依法治國政策下，建筑行業必須依托法律制度的完善來提升行業質量，進一步健全合同管理體系，促進合同管理工作水平的提升。我國合同管理法律法規的制定需要從國內建筑市場實際出發，滿足合同各方的實際需求，這將是一項長期任務。合同管理法律法規的制定需要從全面考慮，不可忽視任意環節，只有這樣才能保障國內建筑市場的健康、持續發展。

4.結束語

總而言之，PPP項目的推進實施是中國進步發展的必然趨勢，對于PPP項目的實施總結是社會資本方的一項重要課題。只有從各個管理層面深入分析、細心研究、認真總結，才能逐步提升社會資本方應對PPP項目錯綜復雜合同關系的管理能力，提高社會資本方的搞風險能力，更好地推進PPP項目在中國的實營施，最終實現政府和社會資本方的雙贏目標。

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