論我國行政訴訟證明標準

摘 要 證明標準是訴訟理論與實踐中一個極為困難和復雜的問題，在行政訴訟中表現得尤為明顯。根據立法表述，我國行政訴訟確立了“事實清楚、證據確鑿”的證明標準，這一證明標準存在著諸多不合理之處，使得實踐中對證明標準的把握存在著隨意性。以美國、德國為代表的域外法治國家，一般采取了多元化的證明標準。我國行政訴訟證明標準的構建，應當根據不同的情形分別設置優勢證據證明標準、排除合理懷疑證明標準和高度蓋然性證明標準。

關鍵詞 行政訴訟 證明標準 多元化

作者簡介：李新元，云南財經大學法學院研究生。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.196

一、我國行政訴訟證明標準的形態及反思

（一）我國行政訴訟證明標準的立法及實踐形態

1.立法形態

1989年開始實施的《行政訴訟法》，是我國法治建設進程中的重大突破，構建起了初步的制度框架，首次從基本法律的層面將行政行為納入司法審查的范圍。在這部《行政訴訟法》中，在第54條和第61條分別從一審裁判和二審裁判的角度，涉及到了證明標準的問題，從正反兩個方面體現出我國行政訴訟的證明標準就是“事實清楚，證據確實”。 由于司法實踐和理論研究上的局限性，《行政訴訟法》對證明標準的表述與刑事訴訟、民事訴訟幾乎沒有差別，體現出對于客觀真實的追求。從我國第一部《行政訴訟法》的文本上看，在這一時期我們對于行政訴訟證明標準的認識基本都是放在客觀事實方面，都強調案件事實是否清楚，是否有確鑿的證據加以證明。

隨著我國社會的發展，以及實踐中不斷積累的行政訴訟的經驗，學界對于行政訴訟的認識逐漸加深，司法理念也在不斷地更新，在證明標準問題上展開了激烈的討論和爭鳴，不斷地反思我國行政訴訟證明標準上存在的缺陷。一個比較重大的突破就是“法律真實說”不斷地沖擊著“客觀真實說”，并影響著立法與實踐。然而，這些理論和理念上的進步并沒有體現在新的立法文本中，2015年開始施行的《行政訴訟法》沒有明確地、系統地提及證明標準問題，仍然散見于一審和二審的相關表述中。從文本表述上看，新的《行政訴訟法》關于證明標準的界定與1989年《行政訴訟法》相比，實際上并無本質上的區別，也未能體現這些年來理論界的最新成果，這也不能說是一個遺憾。

2.實踐形態

證明標準是一個具有很強的抽象性的概念，在三大訴訟的研究中均屬難點，在行政訴訟中表現得尤為明顯。有不少司法人員認為，行政訴訟情況各異，個案之間存在的差別極大，證明標準不可能統一，也不能統一，至于案件如何作出認定和裁判，如何認定是否達到了證明標準，則完全有賴于積累下來的經驗和具體案件中的證據情況。筆者在對實務部門進行調研時也發現，司法人員在辦理行政訴訟案件時對證明標準的把握，在不同的案件中確實會有不同的尺度，有的也會直接將證明標準與刑事訴訟或民事訴訟的證明標準直接等同。由于行政訴訟和民事訴訟存在不少共同點，加之很多司法人員又有刑事或民事審判經歷，以致有些辦案人員會自然而然地適用刑事或民事訴訟證明標準。事實上，行政訴訟的證明標準是極為重要的，對于司法實踐工作具有指導作用，也能夠在一定程度上減少法官濫用裁判權力的可能性。 在實踐中，對于行政訴訟應當有一個證明標準的問題爭議不大，但問題的關鍵在于如何確定這個證明標準，并且還要保證制定的證明標準具備規范和指導實踐的功能。由于行政訴訟在實踐和理論中受到的關注程度遠不及另外兩大訴訟，以致行政訴訟證明標準問題始終沒有獨立地成立研究對象，不得不長期蜷縮于另外兩大訴訟證明標準的陰影之下，甚至是直接與之等同。從總體上看，雖然實踐中對行政訴訟證明標準問題有了更深的認識，也產生了一些新的理念，但在實踐中仍然沒有得到應有的重視，或者被遺忘在書堆里，或者完全成了民刑訴訟證明標準的附庸。對行政訴訟證明標準的認識不深，導致不同的角色看待這個問題就有不同的理解，也使得行政訴訟證明標準在實踐把握上存在著隨意性，最終又影響著行政訴訟的質量。

（二）我國行政訴訟證明標準的反思

1.學界對行政訴訟證明標準的研究處于嚴重滯后的狀態，其研究程度遠不及刑事訴訟和民事訴訟。由于行政訴訟發展歷程短，無論是經驗積累還是理論儲備，都不能與已經相當成熟的刑事訴訟和民事訴訟相比，理論成果亦是屈指可數。由于理論儲備的不足，很多關于行政訴訟證明標準的認識都是直接照搬刑事訴訟和民事訴訟的研究成果，忽視了行政訴訟自身的特征，這不能不說是一大缺憾。

2.我國行政訴訟證明標準呈現出對客觀真實過度的執著。“事實清楚、證據確鑿”的證明標準，實際上與刑事訴訟中的“案件事實清楚，證據確實、充分”沒有本質上的區別，都體現著對客觀真實的追求。追求客觀真實，符合我國的司法文化傳統和民眾心理，但是，對于客觀真實的過度追求則忽視了實際能力，忽視了訴訟證明的相對性，片面地強調客觀真實明顯不現實。并且，“事實清楚、證據確鑿”的證明標準也具有明顯的不合理性，無法適應實踐中行政行為的多樣性特征，這在實踐中既是不現實的，也是導致證明標準“無用論”的重要原因。

二、域外行政訴訟證明標準比較研究

（一）美國行政訴訟證明標準

美國的證據制度極為發達，很多先進的理念和制度為世界各國所借鑒吸收。美國并沒有獨立的行政訴訟制度，通常所說的行政訴訟在美國實際上就是司法審查，即司法機關對行政行為進行的合法性審查。美國行政訴訟證明標準體現在三個層面上：即實質性證據標準；專橫、任意、濫用自由裁量權標準；重新審理標準。

關于實質性證據標準。此標準原是普遍訴訟中所適用的證明標準，后來為司法審查所借鑒。在普通的訴訟中，實質性證據標準與明顯的錯誤是一對對應的概念，后者是一種較為嚴格的證明標準，適用于只有法官而沒有陪審員審理的案件，在只有專業法官審理案件的情況下，認定事實必須正確，否則上級法院可以將其判決予以撤銷；而實質性證據標準則是一種要求較低的標準，主要適用于有陪審員參加的案件，僅要求下級法院認定事實有實質性的證據加以支持。在司法審查過程中，如果認定的事實有實質性證據予以支持，法院就可以認為行政機關對事實的認定就是合理的。

關于專橫、任意、濫用自由裁量權的標準。這一標準主要針對通過非正式程序作出的行政行為，也是美國司法審查中適用范圍最廣的證明標準，它旨在表明如果行政行為的不符合邏輯理性的要求，那么它就無法得到法院的支持。法院不要求行政機關的證明必須完全正確，僅僅要求行政機關所認定的事實對于一般人而言是可以接受的。專橫、任意、濫用自由裁量權的標準包含了目的不正當、不遵守先例和承諾，顯失公平的制裁以及不合理的遲延，這些情形使行政行為不具有合理性。

關于重新審理的標準。這一標準下，法院要重新審理相關事實，在審查中可以不用考慮行政機關作出的事實認定，而僅僅根據法律和經驗形成法官自己對事實的判斷，并以此對行政機關作出否定性的裁判。這一標準也是最為嚴格的標準，但適用該標準的案件范圍也較小，一般限于某些特定的情形。

（二）德國行政訴訟證明標準

德國與我國同屬大陸法系國家，我國訴訟制度和訴訟理念在很多方面與德國有相似性。在德國行政訴訟中，法院可以對行政行為進行全面審查，對行政機關的制衡力度非常大。一般認為，德國行政訴訟證明標準是“高度蓋然性的標準”，在這一標準之下，法院并不追求絕對的客觀真實，達到這樣一個程度即可：從具備一般生活經驗和理性的人的立場上看，作出的判斷是沒有懷疑的。當然，“高度蓋然性的標準”是一種較高的證明標準，在有些情形下，證明標準可以降低，尤其是一些證明較為困難的案件和法律規定的某些特定類型案件中，證明標準可以降低。

（三）對我國行政訴訟證明標準的啟示

無論是美國還是德國，在行政訴訟證明標準上雖然秉持著不同的理念，也建構了不同的訴訟制度，但二者也有不少相通之處。主要表現為：

其一，對于行政訴訟的證明標準，都不是一概而論的，而是考量行政行為的性質、訴訟類型等因素設置了不同的證明標準，這也就是我們通常所說的多元化證明標準或者差異化證明標準。

其二，與我國過于強調客觀真實的價值追求不同，美德兩國都體現出對裁判者主觀認識能力的尊重，也就是所謂的主觀性證明標準。事實上，無論是大陸法系還是英美法系，在司法裁判中都十分重視裁判者的主觀能力，并將此作為司法認定的邏輯起點。

對于我國而言，需要汲取美德等國行政訴訟制度與理念，以建構和充實我國行政訴訟基本制度和基本理論。

首先，要正視行政行為的多樣性與差異性的客觀情況，不同類型的案件中利益大小、證明難度均有明顯不同，必須根據這些不同適用不同的證明標準。

其次，要更加重視司法人員的主觀能力，在制定證據規則時必須正視訴訟判斷過程中的主觀因素，適當的客觀標準主觀化，客觀與主觀相結合。

三、我國行政訴訟證明標準的制度構建

（一）行政訴訟證明標準應當堅持的理念

1.證據標準多元化理念

也就是說，在行政訴訟中應當采取多種證明標準，針對不同類型的案件設置多層次的證明標準，而不是簡單地一刀切。事實上，我國民事訴訟也采取了多元化證明標準，從舉證責任、舉證主體、案件類型等方面確立了多個層次的證明標準，有的只是要求動搖法官的內心確信即可，有的則要求達到排除合理懷疑的程度。 行政訴訟在訴訟制度上與民事訴訟有相通性，因此，行政訴訟證明標準的構建有必要對借鑒民事訴訟制度這一理念。行政訴訟案件一個很顯著的特征，就是案件類型極多，每件案件之間差異性非常大。在不同類型的案件中，行政相對人的權益影響和利益訴求也區別極大，在證明上的難度也差別很大，這些因素就決定了行政訴訟不可能采取一概而論的證明標準。構建多元化證明標準能夠更好地指引司法審判工作，增強程序的可預測性，規范自由裁量權，也是我國行政訴訟證明標準構建的必然方向。

2.法律真實理念

法律真實與客觀真實是兩個相對的概念，人們訴訟中到底要追求哪個方面的真實，一直以來都是爭議性的問題。在我國，無論是哪種訴訟活動，民眾都普遍更加希望實現客觀真實，這也是人們一直以來希望達到的目標，是訴訟的終極目標，如果通過訴訟所認定的法律真實與客觀真實有過大的差距，那么就很難說訴訟就是公正的。然而，行政訴訟也是一種倒溯性的認識活動，總要受到客觀條件制約，法律真實始終與客觀真實有一定的出入，從理論上講，法律真實也只能是無窮地接近于客觀真實，而不能達到客觀真實。為了解決這個矛盾，筆者認為在人類社會特定的發展階段中，只要法律真實與客觀真實的差距被控制在一定的范圍內，而這個范圍又是法律所許可的，那么我們便可以認為經過正當程序所認定的法律事實也是可接受的。 因此，我國行政訴訟證明標準的構建可以以追求以客觀真實為理想和目標，但是，我們也必須以法律真實為出發點和落腳點構建理性的證明標準。

（二）多元化證明標準的構建

1.優勢證據的證明標準

優勢證據證明標準在民事訴訟中十分常見，在這一證明標準之下，如果訴訟一方舉示的證據在證明力上優于對方，那么法院便可以采信具有優勢的一方的證據，并作出對具有優勢的一方有利的事實認定。總體上看，優勢證據證明標準是一種要求比較低的證明標準，在訴訟博弈中占優的一方往往會取得訴訟的勝利。因此，對于適用這一標準的行政訴訟案件應當予以限制，防止行政機關輕易地逃避司法審查，從而置公民權利于無保障之境地。筆者認為，一般而言，主要適用于以下幾種情形：

第一，行政相對人承擔舉證責任的情形下，這主要是基于行政相對人的弱勢地位作出的考量。在行政訴訟中，雖然確立的是被告舉證原則，但也有些案件，如行政不作為案件、涉及行政行為造成損害的行政賠償案件等案件，仍然需要由行政相對人舉示一定的證據，行政相對人在這一情形下也更具有舉證能力上的優勢。在這一情形下，行政相對人只需將不作為事實或者損害事實證明到優勢證據的證明標準即可。

第二，行政機關通過簡易程序作出行政行為的案件，這類案件一般案情不復雜，爭議也較小，涉及到行政相對人的權益也較小，如果設置過于嚴格的證明標準，則不利于行政行為的效率，也會使行政機關處于實質上的不平等地位。

2.排除合理懷疑的證明標準

排除合理懷疑，是刑事訴訟領域一個常見的概念，也是英美法系國家認定有罪的最高證明標準，并成為我國刑事訴訟證明標準的組成部分。在適用排除合理懷疑的場合，一般也都是涉及到重大利益，必須通過設置較高的證明標準加重行政機關的舉證責任，提高舉證要求，以實現對行政權的有效制約。

一是重大的行政處罰案件，一般是針對行政相對人被處以數額較大的行政處罰、責令停產停業等行政行為所引發的行政訴訟案件。在這些情形中，如果行政處罰不當，那么就會給行政相對人帶來重大的財產損失。為避免行政機關在涉及公民重大財產利益的行政行為中濫用處罰權，有必要在行政訴訟中設置較高的證明標準，要求行政機關舉示的證據足以令法官相信其行政行為是正當的、必要的。反之，如果行政機關不能將案件事實證明到這一程度，或者行政相對人舉示的證據足以令法官產了合理的懷疑，那么法官便可以作出不利于行政機關的裁判。

二是因限制人身自由的行政行為所引發的行政訴訟案件，最為典型的就是行政拘留。在我國，行政機關的權力極大，不僅可以對公民財產進行剝奪，還可以限制人身自由，并且事先不需要經過任何司法審查。在西方國家，自由觀念深入人心，要限制公民人身自由就必須有法院作出的判決。我國行政拘留的適用范圍，實際上與西方國家的輕罪或者違警罪差不多，這在西方國家屬于刑事案件范圍，必須由法院裁判才能進行人身自由限制，因而采用的當然就是刑事訴訟的證明標準。因此，對于行政拘留等涉及人身自由的行政行為必須強化制約，要求行政機關在行政訴訟中必須充分舉證，足以讓法官排除合理懷疑，形成認可行政行為合法性與合理性的內心確信。

三是其他涉及公民重大權益的行政行為，如行政強制措施、吊銷營業執照、執業資格、資格證書等行政行為。這類行政行為同樣對公民權益影響巨大，如吊銷營業執照，可能直接使一個企業陷入破產的境地；吊銷執業資格，直接關系公民的就業，關乎公民的生存與發展。這些帶有剝奪就業資格的行政行為，都屬于對公民權益有重大影響的事項，必須要進行嚴格規制，最大限度地為公民提供最后一道防線和救濟渠道。

3.高度蓋然性證明標準

高度蓋然性證明標準也常用于民事訴訟當中，這一證明標準高于優勢證據證明標準，同時也低于排除合理懷疑證明標準，對證明所要達到的程度的要求界于二者之間。蓋然性證明標準是認識能力無法達到完全確定的情形下的一種理性認識狀態。 除了上述兩種較為極端的情形，一般的行政訴訟都可以采取高度蓋然性的證明標準，如常見的行政裁決案件、行政賠償案件。這些類型的案件在司法實踐中最為常見，無論是涉及到的利益大小、證明上的難易程度都不如上述兩種證明標準下那么極端，采取高度蓋然性的標準，既可以在一般范圍內保障公民權利，盡量對行政權進行制衡，又可以保證行政訴訟的順利推進，避免證明標準過高而對行政機關正常的行政行為造成干預。當然，高度蓋然性證明標準并非是劃定的一條紅線，而是存在著一定的區間，因為訴訟證明必然涉及到法官的主觀判斷，法官完全可以根據案件涉及到的利益大小、案件的客觀情況等因素在高度蓋然性證明標準的范圍內靈活把握，以適應個案的復雜性。

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